Aktuelle Entwicklungen zum E-Government: Neue Impulse und Orientierungen in der digitalen Transformation der öffentlichen Verwaltung

Edition Innovative Verwaltung

Die Bücher der Edition Innovative Verwaltung bieten praxisorientierte Fachinformation für Führungskräfte und Verantwortungsträger im öffentlichen Sektor. Die AutorInnen sind erfahrene PraktikerInnen aus der Kommunal-, Landes- und Bundes-Verwaltung sowie BeraterInnen und WissenschaftlerInnen. Sie teilen ihre Expertise, formulieren Empfehlungen, bieten Praxisleitfäden und geben Orientierung für eine erfolgreiche Öffentliche Verwaltung in der Zukunft. Das Themenspektrum spannt sich über die neuesten Herausforderungen in der Digitalen Verwaltung und Organisations- und Prozessthemen bis hin zu Führung und Leadership.

Weitere Bände in dieser Reihe http://​www.​springer.​com/​series/​16438

Hrsg.

Jürgen Stember, Wolfgang Eixelsberger, Andreas Spichiger, Alessia Neuroni, Franz-Reinhard Habbel und Manfred Wundara

Aktuelle Entwicklungen zum E-Government

Neue Impulse und Orientierungen in der digitalen Transformation der öffentlichen Verwaltung

1. Aufl. 2021

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Hrsg.

Jürgen Stember

Fachbereich Verwaltungswissenschaften, Hochschule Harz, Halberstadt, Deutschland

Wolfgang Eixelsberger

Fachhochschule Kärnten, Villach, Österreich

Andreas Spichiger

Digitale Transformation und IKT-Lenkung, Bundeskanzlei, Bern, Schweiz

Alessia Neuroni

Institut Public Sector Transformation, Berner Fachhochschule, Bern, Schweiz

Franz-Reinhard Habbel

Habbel UG, Berlin, Deutschland

Manfred Wundara

Informations- & Kommunikationstechn., Stadt Villach, Villach, Österreich

ISSN 2662-5202e-ISSN 2662-5210

Edition Innovative Verwaltung

ISBN 978-3-658-33585-4e-ISBN 978-3-658-33586-1

https://doi.org/10.1007/978-3-658-33586-1

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Lektorat: Rolf-Guenther Hobbeling

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Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhaltsverzeichnis

Teil I Recht und Politik – E-Government im politisch-administrativen System

Aktuelle E-Government-Regelungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz 3

Wolfgang Beck

Die Umsetzung des OZGs in Deutschland 29

Eva-Charlotte Proll

Blockchain in deutschen Verwaltungen 53

Claudia Schürmeier

Die digitale Demokratie in der Schweiz 75

Jan Fivaz und Daniel Schwarz

Teil II Management von E-Government

Hoheitliches Handeln und Registerführung 99

Andreas Spichiger, Hubert Josef Rötzer und Alessia Neuroni

Wie Digitalisierungs​strategien die Verwaltung verändern 117

Franz-Reinhard Habbel

Die digitale Baugenehmigung 141

Michael Joswig

Digitalisierung an den Hochschulen für den öffentlichen Dienst:​ Entwicklungsstan​d, Herausforderunge​n und Perspektiven 163

Jürgen Stember

Private Public Partnership als Hebel für die funktionierende Digitalisierung:​ das Beispiel eCH 183

Thomas Alabor und Lorenz Frey-Eigenmann

Teil III Aktuelle und innovative Themen beim E-Government

Das Schaffen einer innovationsförde​rlichen Verwaltungskultu​r für die digitale Transformation 199

Angelina Dungga, Carmen Ferri, Kathrin Schmidt und Alessia Neuroni

Good Data Governance als Hebel der Transformation im öffentlichen Sektor 225

Sebastian Höhn, Max Zurkinden, Alessia Neuroni und Andreas Spichiger

Kommunale Landesverbände als Digitalisierungs​begleiter von Städten und Gemeinden 245

Ilona Benz

Teil IRecht und Politik – E-Government im politisch-administrativen System

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2021

J. Stember et al. (Hrsg.)Aktuelle Entwicklungen zum E-GovernmentEdition Innovative Verwaltung https://doi.org/10.1007/978-3-658-33586-1_1

Aktuelle E-Government-Regelungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz

unter besonderer Berücksichtigung von eID

Wolfgang Beck¹  

(1)

Fachbereich Verwaltungswissenschaften, Hochschule Harz, Halberstadt, Deutschland

Wolfgang Beck

Email: [email protected]

1 Einleitung

2 Deutschland

3 Österreich

4 Schweiz

5 Exemplarisch: eID in Deutschland

6 Vergleich und Analyse

7 Herausforderungen

8 Ausblick

Literatur

Zusammenfassung

Die wirtschaftliche Dynamik der europäischen Staaten hängt in hohem Maße auch von der barrierefreien Bereitstellung und Nutzung elektronischer Verwaltungsdienstleistungen ab. Insbesondere elektronische Transaktionen müssen rechtssicher sein und datenschutzrechtlichen Vorgaben entsprechen. Als ein Hemmnis für die Digitalisierung wird die Staats- und Verwaltungsorganisation ausgemacht. Hier scheint es, dass eine zentrale Staatsorganisation E-Government entschlossener umzusetzen vermag als föderal ausbalancierte Systeme wie die in Deutschland, Österreich und in der Schweiz. Zur Überwindung solche Herausforderungen sind europäische Vorgaben hilfreich (eIDAS-VO).

Schlüsselwörter

E-Government-GesetzeBasisdiensteLändervergleichEIDElektronischer PersonalausweisMehrebenenverflechtung

1 Einleitung

1.1 Befund

Die gesellschaftliche Relevanz der Digitalisierung ist seit Jahren offenkundig, aber mit Nachdruck erst in jüngerer Zeit auf die politische Agenda gerückt (Koalitionsvertrag 2018, S. 37). Auch im Bereich E-Government setzt sich nunmehr die Einsicht durch, dass Digitalisierung zwar nicht das ganze Politikgeschäft ist, aber ohne Digitalisierung wohl künftig kein Staat zu machen ist. Dies gilt umso mehr als die Digitalisierung der Wirtschaft in vollem Gange ist (Wolter 2015) digitale Geschäftsmodelle geltende Regulierungen „überspielen" und auch andere gesellschaftliche Bereiche wie (Aus-)Bildung, Hochschule und Kultur nur um den Preis der Rückständigkeit von dieser Entwicklung abgekoppelt werden können.

1.2 Digitalisierung und E-Government

Es erscheint sinnvoll, zunächst einige Aspekte von E-Government aufzuzeigen und sodann das Verhältnis zur Digitalisierung zu klären. Hier sind die technischen, organisatorischen und die normativen Aspekte im Mittelpunkt der Erörterung zu stellen.

In normativer Hinsicht bezeichnet E-Government ein Regulierungsfeld, das vornehmlich die innerorganisatorischen Voraussetzungen und Maßstäbe für eine tief greifende Verwaltungsmodernisierung festlegt. Diese Reform ist – im Unterschied zu den segmentierten Gebiets-, Aufgaben- und Organisationsreformen – durch eine umfassende Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien charakterisiert. Die digitale Verwaltungsreform zielt – quer zu früheren Reformen – vornehmlich auf eine Umgestaltung der tradierten, zumeist papier- und personengebundenen Verwaltungsorganisationsprozesse ab. Die bisherige Aufbau- und Ablauforganisation wird nicht bloß elektronisch „abgebildet, sondern auf für die Aufgabenerledigung erforderliche Digitalisierungsprozesse reduziert und über Schnittstellen in komplexe „Wertschöpfungsketten eingebunden. Der Digitalisierungsvorgang ist in einzelnen wie in seiner Totalität rechtlich eingebunden in ein umfassendes Regime öffentlich-rechtlicher und privatrechtlichlicher Normen. Seiner Eigenart als nichtkörperliches, zeitgleiches und globales Medium entwickelt und gestaltet sich freilich auch deshalb so rasant, weil das geltende Recht auf digitale Technologien nicht eingestellt ist. Hier wie in anderen gesellschaftlichen Bereichen muss der Gesetzgeber daher geeignete Formen der Regulierung finden.

Sowohl verfassungsrechtlich als auch verwaltungs-/verfahrensrechtlich bestand schon früh Handlungsbedarf. In verfassungsrechtlicher Hinsicht liegt die Notwendigkeit der Abstimmung zwischen Bund und 16 Bundesländern in IT-Angelegenheiten auf der Hand. Verwaltungsverfahrensrechtlich wurden elektronische Dokumente und die Abgabe elektronischer Willenserklärungen zugelassen. Vorrangig für das polizeiliche Ordnungsrecht; das Steuerrecht, das Geodatenrecht und das Vergaberecht ist der zunehmenden Digitalisierung bereits Rechnung getragen worden.

1.3 Identitätsmanagement und Datenschutz

Die elektronische Datenverarbeitung führt zu einer Potenzierung der Datenerfassung und vor allem der Datenverknüpfung. Insofern kommt dem Datenschutz und der Datensicherheit eine besondere Bedeutung zu. Im Verhältnis Staat – Bürger, aber nicht darauf beschränkt, bedarf es besonderer Vorkehrungen, um die Identität der Beteiligten und die Rechtswirksamkeit elektronisch abgegebener Erklärungen gegen staatliche und sonstige Zugriffe oder Missbrauch zu schützen. Dabei gesellt sich zur Freiheitsgefährdung durch überzogene staatliche Eingriffe eine ebenbürtige Gefährdung durch private Unternehmen, – hier insbesondere durch die zügellose Erhebung und Auswertung des Sozial-, Konsum- und Wahlverhaltens der Nutzer sog. sozialer Netzwerke. Es ist keine Frage mehr, ob die Grundrechte auch Privaten gegenüber (Dritt-)Wirkung entfalten, Zwar verpflichten die Grundrechte Private grundsätzlich nicht unmittelbar untereinander. Sie entfalten aber auch auf die privatrechtlichen Rechtsbeziehungen eine Ausstrahlungswirkung und sind von den Fachgerichten, insbesondere über zivilrechtliche Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe, bei der Auslegung des Rechts zur Geltung zu bringen. Die Grundrechte entfalten hierbei ihre Wirkung als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen und strahlen als „Richtlinien" in das Zivilrecht aus (BVerfG 2018, S. 814 f. m.w.N). Das Verhältnis zwischen dem Betreiber eines sozialen Netzwerks und seinen Nutzern kann eine „spezifische Situation" darstellen, die zu einer weitgehenden Grundrechtsbindung des sozialen Netzwerkbetreibers führen kann (BVerfG 2019, S. 1935; eingehend: Papier 2018, S. 173 f., 180 ff.).

Digitalisierung meint durchgängig automatisierte Verwaltungsprozesse, die im Fernwege vom Bürger angestoßen werden können und – ohne Medienbruch – mit rechtswirksamen Verwaltungsentscheidungen abgeschlossen werden. Entscheidender noch als die vollständige Transformation der Prozesse, sind einzelne Schritte, mögen sie auch zunächst nur einen hybriden Verwaltungszugang eröffnen, noch keine vollständige Barrierefreiheit bieten oder den Workflow noch nicht „papierfrei" gestalten können.

Aus staatsorganisatorischer Sicht bringt Digitalisierung die Gefahr der Zentralisierung und/oder Auslagerung in eine Cloud des Datenumgangs zulasten von Datensicherheit und Datenschutz mit sich.

Der Digitalisierungsprozess hat drei Hauptelemente: die IT-Infrastruktur, Basisanwendungen und sog. Fachanwendungen. Die Basisdienste sollen eine bessere Zusammenarbeit innerhalb einer Verwaltungsorganisation und auch verwaltungsebenenübergreifend ermöglichen. Hierzu gehören die elektronische Poststelle, Zeiterfassung, Siegel und Stempel. Die elektronische Aktenführung und entsprechende Fachanwendungen gestalten Verwaltungsverfahren papierlos. Sie digitalisieren beispielsweise das Immatrikulationsverfahren, die Gewerbeanmeldung, Sozialhilfe, Registereintragungen, künftig auch Gewerbeerlaubnisse und die Fahrerlaubniserteilung.

Künftig sind öffentliche Verwaltungen nach dem Onlinezugangsgesetz (OZG) verpflichtet, Bürgern über den elektronischen Personalausweis einen eID-Zugang zu ermöglichen. Auf diese Weise können Bürger einen Antrag stellen und auch unterzeichnen. Zudem sollen die Verwaltungen Informationen und Verwaltungsleistungen über ein Portal online zugänglich machen. Verwaltungsleistungen sind dann sowohl auf kommunaler wie auf Landes- und Bundesebene im Fernwege erreichbar. Diese Art der Kooperation wurde erst durch eine Änderung des Grundgesetzes ermöglicht. Art. 91c GG deckt vier wichtige Bereiche der Zusammenarbeit ab:

Sicherheit der Datenübertragung,

Netzwerkaufbau,

Standardisierung (Interoperabilität, sicherer Datentransport),

Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.

Hier spielt der IT-Planungsrat eine wichtige Rolle. Er hat eine Koordinationsfunktion und formuliert Standards der Zusammenarbeit. Die Arbeit des IT-Planungsrates und die fortgesetzte E-Government-Gesetzgebung zeigen, dass Digitalisierung keine ausschließlich technische Angelegenheit ist, sondern ein politischer Transformationsprozess, der die Gesellschaft insgesamt und damit auch die öffentliche Verwaltung betrifft. Über wichtige Meilensteine hat der Gesetzgeber ebenso zu entscheiden wie über grundrechtsverträgliche, insbesondere datenschutzkonforme Ausgestaltungen. Auch dürfen wichtige verfassungsrechtliche Prinzipien wie der Föderalismus, die Volkssouveränität und die Autonomie bestimmter Verwaltungseinrichtungen nicht verletzt werden.

Die Umsetzung der gesetzlichen Verpflichtung zum Portalverbund und zur Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen erfolgt durch das Programm Portalverbund und das Digitalisierungsprogramm.

Das Digitalisierungsprogramm des IT-Planungsrats hat das Ziel wichtige und nachgefragte Verwaltungsdienstleistungen zu digitalisieren (IT-Planungsrat 2020, Digitalisierungsprogramm, Abruf: www.​it-planungsrat.​de/​Projekte/​Koordinierungspr​ojekt) Die mehr als 500 zu digitalisierenden Leistungen befinden sich in der Vollzugs- und Regelungskompetenz des Bundes (Typ 1, 115 Leistungen), in der Regelungskompetenz des Bundes und der Vollzugskompetenz der Länder und Kommunen (Typ 2/3, 370 Leistungen) und in der Regelungs- und Vollzugskompetenz bei Ländern und Kommunen (Typ 4/5, 90 Leistungen). Ein OZG-Katalog ordnet diese Leistungen 14 Themenfeldern zu und bündelt sie in 35 Lebens- und 17 Unternehmenslagen. Die Implementierung der digitalen Lösungen soll durch IT-Dienstleister erfolgen. Im Vordergrund der Bemühungen steht nicht, alle Verwaltungsdienstleistungen zu digitalisieren, sondern anzustreben, dass die digitalisierten Leistungen von Bürgern nachgefragt und akzeptiert werden.

Von besonderer Bedeutung in einem auch kompetentiell ausdifferenzierten Mehrebenensystem ist die Stärkung der Digitalisierung durch spezifische Gesetze, beispielsweise durch

E-Government-Gesetze des Bundes und der Bundesländer,

Informationsfreiheits-, Informationszugangs- und Informationsweiterverarbeitungsgesetze des Bundes und der Bundesländer,

das Onlinezugangsgesetz

zum Ausdruck. Wesentliche Schritte hin zu einer ebenenübergreifenden Digitalisierung von Verwaltungsleistungen sind nicht nur die elektronische Identifikation, sondern vorrangig die Realisierung elektronischer Verwaltungsverfahren einschließlich der Einbettung in durchgängige Prozesse (sog. Workflow).

Damit hat es aber nicht sein Bewenden. Zukünftig werden sowohl die Antragstellung als auch die Durchführung von Verwaltungsverfahren durch Elemente sog. künstlicher Intelligenz und Technologien normfundierter Entscheidungsfindung (Legal Tech) geprägt sein (Beck 2019, S. 648 ff.). Dies erfordert mit hoher Wahrscheinlichkeit neue Fertigkeiten der mit Vollzugsaufgaben betrauten Verwaltungsmitarbeiter. Die beschriebene Transformation vollzieht sich nicht abrupt, sondern erfolgt in vielen kleinen Schritten, die für sich genommen den avisierten Wandel kaum sicherstellen können.

Der Digitalisierung liegt eine E-Government-Straegie zugrunde, die folgende Aspekte und Ziele umfasst (NEGS 2015):

Nützlichkeit, d. h. leichter und barrierefreier Zugang für Kunden und Wirtschaft zu jeder Zeit, durchgängige elektronische Prozesse von der Antragstellung bis zur Entscheidung,

Effektivität, Effizienz und Leisutnsfähigkeit, d. h. nahlose Digitalisierung der Prozessketten, Standardisierung und Interoperabilität; Kooperation zwischen den Verwaltungsebenen,

E-Government Sicherheit und Datenschutz, d. h. geeignete und zuverlässige Schutzmaßnahmen einschließlich technischer und organisatorischer Datenschutzmaßnahmen,

Verbesserung der Transparenz von Verwaltungsprozessen und verbesserte Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger, d. h. Open Data, Informationsfreiheit, Beteiligung an Planungsprozessen, Entscheidungen über den Umfang öffentlicher Leistungen,

Erneuerung und Nachhaltigkeit der öffentlichen Leistungen

Ein wichtiger Schritt hin zur Förderung einer durchgehenden Digitalisierung wichtiger Verwaltungsleistungen stellt die Verpflichtung der Verwaltungsbehörden dar, über Portale den Zugang zu Verwaltungsleistungen für den Bürger und die Wirtschaft zu eröffnen. Dadurch entsteht zunächst nicht vielmehr als ein Verzeichnis von Dienstleistungsangeboten, die einer bestimmten – vornehmlich der kommunalen – Verwaltungsebene und dort bestimmten Stellen zugeordnet werden (digitales Leistungsverzeichnis). Ist darüber hinaus die Antragstellung im Fernweg möglich, stehen die erforderlichen Unterlagen digital zur Verfügung, und erfolgen das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsentscheidung nebst Bekanntgabe elektronisch, lässt sich von einer digitalisierten Verwaltung sprechen.

Während die Digitalisierung den Transformationsprozess der elektronischen Datenverarbeitung zur Erstellung, Verbreitung und Nutzung von Dienstleistungen in Gesellschaft und Wirtschaft bezeichnet, betrachtet E-Government diesen Prozess beschränkt für den Bereich der öffentlichen Verwaltung und ihrer Trabanten und vorrangig unter rechtlichen Gesichtspunkten.

Die von den meisten europäischen Staaten unterzeichnete Tallinn Declaration on eGovernment (EU und EFTA 2017, S. 3) bekräftigt, dass die künftige wirtschaftliche Dynamik in hohem Maße auch von der barrierefreien Bereitstellung und Nutzung von elektronischen Verwaltungsleistungen abhängig sein wird. Elektronische Kommunikation und insbesondere Transaktionen müssen rechtssicher sein und den datenschutzrechtlichen Vorgaben entsprechen. Letzteres ist im digitalen Bereich umso dringlicher als bei der Inanspruchnahme digitaler Dienste wertvolle Nutzerinformationen generiert und zu anderen Zwecken weiterverarbeitet werden können. Möglicherweise liegt hierin ein notwendiges Hemmnis für E-Government-Reformen, die rein (informations-)technisch betrachtet, zweifellos „rasanter" zu bewerkstelligen wären. Zwischen Bürgern und im Wirtschaftsverkehr ist hier vieles möglich, was im Verhältnis Staat und dem durch Grundrechte berechtigten Bürger nicht oder nicht ohne weiteres (verfassungs-) rechtlich zulässig ist.

Als ein weiteres Hemmnis kann die Staats- bzw. Verwaltungsorganisation ausgemacht werden. Hier darf man annehmen, dass eine zentrale Staatsorganisation die Digitalisierung „schlanker umzusetzen vermag als ein föderal ausbalanciertes System. Gerade die zentralstaatliche Organisation scheint dem Idealbild einer raschen Umsetzung der Digitalisierung zu entsprechen. Tatsächlich werden die verwaltungsinternen Widerstände in hierarchischen Systemen gegen Innovationen häufig unterschätzt. Zudem besteht die Gefahr, dass vorhandene Verwaltungsstrukturen lediglich „digitalisiert werden, ohne die zugrunde liegenden Prozesse zuvor zu analysieren. Hierin liegt ein gleichfalls wichtiges Reformanliegen.

Offensichtlich scheint eine föderale Staatsordnung Reformmaßnahmen, also auch die ebenenübergreifende Abstimmung und Vernetzung von E-Government-Strukturen eher zu behindern als zu befördern. Dennoch kann der Wettbewerb zwischen den Bundesländern förderlich sein und im E-Govenment-Bereich Best-Practice-Projekte hervorbringen. Abgesehen von einzelnen als gelungen geltenden Beispielen (Neuseeland und baltische Staaten) scheint eine zentralstaatliche Durchsetzung von E-Government keineswegs vorteilhaft, etwa dann, wenn ein flächendeckend eingeführtes System zur elektronischen Identifikation von Personen (eID)¹ nicht angenommen wird oder europarechtlichen Vorgaben (eIDAS-VO) nicht (mehr) entspricht (Sosna 2014, S. 825).

Fest steht jedenfalls, dass in föderalen Systemen eine einheitliche E-Government-Strategie regelmäßig ein voraussetzungsreiches Unterfangen ist. Nicht nur Egoismen der Bundesländer, sondern auch (verfassungs-)rechtliche Hindernisse können einer gemeinsamen Infrastruktur, der notwendigen Kompatibilität und einem einfachen Zugang im Wege stehen. Insofern dürfte es aufschlussreich sein,

den Stand von E-Government länderübergreifend zu untersuchen (Abschn. 2, 3 und 4)

die Bedeutung von eID aufzuzeigen (Abschn. 5) und dieBefunde zu vergleichen und zu bewerten (Abschn. 6).

Angesichts der Totalität des Transformationsprozesses stellen die Umsetzungsschritte die öffentlichen Akteure vor zahlreiche Herausforderungen (Abschn. 7). Anders als oft angenommen scheint es für die Nachhaltigkeit der Digitalisierung von untergeordneter Bedeutung sein, ob eine Verwaltungsorganisation Vorreiter ist oder von den Erfahrungen resp. Fehlern anderer lernt.

Die folgenden erkenntnisleitenden Thesen sollen den Ausführungen vorangestellt werden:

E-Government ist ein hinreichend erfassbarer, eigener Bereich der Digitalisierung.

Die Besonderheiten liegen vorrangig in der spezifischen Gesetzesbindung auch der elektronischen Verwaltung, im Gemeinwohlauftrag und in der gerichtlichen Kontrolle staatlichen Handelns.

Der Reformprozess bedarf der Transparenz, die in wesentlichen Bereichen durch die öffentliche Diskussion und den parlamentarischen Gesetzgeber hergestellt wird.

Die E-Govenment-Konzepte sind folgerichtig, also in sich schlüssig, aber zukunftsoffen.

E-Government ist rechtskonform möglich.

Es bleibt ein staatspolitisches Restrisiko (schleichende Aushöhlung föderativer und Selbstverwaltungsstrukturen, ausgedünnter Datenschutz, Aushöhlung überkommener Partizipationsformen).

Als wesentliche Kriterien für den Stand der Umsetzung von fortgeschrittenem E-Government gelten die rechtliche Anerkennung von elektronischen neben/anstelle von schriftlichen Dokumenten, der elektronische Behördenzugang sowie die Identifikation auf dem Fernweg (eID). Die Standardisierung der Systeme ist dabei von grundlegender Bedeutung, um den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen und den Datenumgang innerhalb der Verwaltung zu gewährleisten (Beck 2006, S. 30, 43). Auch die Anerkennung der die bisher vorherrschende Schriftform ersetzenden elektronischen Form, die elektronische Signatur, die elektronische Aktenführung, zentrale Portalzugänge zu öffentlichen Dienstleistungen nebst den für alle Dienste erforderlichen Basisdiensten, stellen wichtige Schritte dar. Hierzu gehören auch die sog. Vertrauensdienste eSiegel, eZeitstempel, eDokument, eEinschreiben, deren technische Anforderungen Art. 41 ff. eIDAS-VO regeln.Im Kern geht es darum, den Weg von der schon weit fortgeschrittenen elektronischen Information und Kommunikation zur Transaktion auch von öffentlichen Dienstleistungen auf elektronischem Wege zu beschreiten.

2 Deutschland

2.1 Wesentliche Regelungsbereiche

E-Government meint nicht nur die elektronische Abwicklung von Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung, sondern umfassend alle Aspekte des Regierens und Verwaltens einschließlich der (internen) Leistungserstellung und der bürgerschaftlichen Partizipation (Beck 2006, S. 11). E-Government betrifft somit zwar sämtliche Rechtsbereiche, ist aber vornehmlich eine Materie des Öffentlichen Rechts. Hier finden sich wichtige Grundlagen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der untersuchten Länder (VwVfG) und in den Fachgesetzen, etwa zur Verwendung der elektronischen Form anstelle der Schriftform. Nachfolgend stehen die nationalen E-Government-Gesetze des (E-GovG) im Fokus der Betrachtungen. Instruktiv erscheint auch ein Blick auf die Gesetzgebungstechnik, beispielsweise die Rahmenvorgaben der nationalen E-Gov-Gesetze gegenüber anderen Gebietskörperschaften (Städte, Landkreise, Hochschulen etc.). Die Ermöglichung elektronischer Erklärungen und Verwaltungshandlungen zählen wohl zu den Meilensteinen gesetzgeberischer Aktivitäten. Hierzu gehört das 3. Verwaltungsverfahrensänderungsgesetz v. 21.08.2002 (BGBl I S. 3322), wodurch die elektronische Kommunikation im Verwaltungsverfahren ermöglicht wurde. Schriftformersetzendes elektronisches Handeln regelt(e) das SignaturG i.d.F. v. 16.05.2001 (BGBl I S. 876) und – mit Einschränkung – das DeMail Gesetz v. 03.05.2011 (BGBl. I S. 666). Verwaltungsorganisatorisch muss zudem ein sicherer und nachweisbarer Datenaustausch in und zwischen Behörden gewährleistet sein.

Organisationsentscheidungen werden grundsätzlich von der Exekutive entschieden; soweit es sich aber um Modernisierungsprozesse mit Relevanz für rechtserhebliches Verhalten handelt, ist der Gesetzgeber aufgefordert, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen.

2.2 Die elektronische Form nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes

Die Zulassung elektronischer Dokumente im Verwaltungsverfahren und die Regelung der Voraussetzungen, unter denen die elektronische Form der Schriftform gleichzusetzen ist, gehören zu den wichtigen und vorausschauenden Schritten hin zu einer elektronischen Verwaltung (VwVfG-D i.d.F. der Bekanntmachung v. 23.01.2001, BGBl. I S. 102, zuletzt geändert durch Art. 20 G v. 18.07.2017, BGBl. I S. 2745). Informationstechnisch anspruchsvolle und sichere Lösungen stoßen allerdings nicht ohne weiteres auf hinreichende Akzeptanz bei Bürgern und Wirtschaft. Die Verwaltung war bisher vor allem papiergestützte Verwaltung. Rechtlich relevante Erklärungen bedurften (und bedürfen) zumeist der Schriftform – also der eigenhändigen Unterschrift.Nunmehr kann die gesetzlich angeordnete Schriftform nach § 3a Abs. 2 VwVfG durch die elektronische Form ersetzt werden. Die Anordnung muss durch materielles Gesetz, also Parlamentsgesetz, Rechtsverordnung oder Satzung erfolgen. Eine Verwaltungsvorschrift genügt nicht. Die Ersetzung der Schriftform durch die elektronische Form kam zunächst nur in Betracht, wenn eine qualifizierte elektronische Signatur im Sinne von § 2 Nr. 3 SigG-D verwendet wurde (Prell 2013, S. 1516; Roßnagel 2013a, § 3a VwVfG, Rn 40). Diese Signatur gewährleistet ein gesteigertes Schutzniveau vor Manipulationen und Datenveränderungen (Bauer et al. 2014, § 71e VwVfG, Rn. 19) Sie dient dazu, elektronische Dokumente rechtsverbindlich zu unterzeichnen (Prell 2013, S. 1515; Roßnagel 2014, S. 3691). Daher dürfen unsignierte Dokumente nicht akzeptiert werden, wenn die Schriftform gesetzlich angeordnet ist (Bauer et al. 2014, § 3a VwVfG, Rn. 102). Die elektronische Form ist jedoch nicht nur durch ausdrückliche gesetzliche Anordnung ausgeschlossen (vgl. § 224a Abs. 2 S.1 AO; § 8a StaatsangG), sondern auch dann, wenn es sich eindeutig aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, dass eine verkörperte Urkunde vorausgesetzt wird:

Beispiele:

Schriftstück, Liste, Urkunde, Schein, Abschrift, Mehrfertigung usw.

Auch in diesen Fällen kann die Verkörperung nicht durch die elektronische Form ersetzt werden.

Die Regelungen zur elektronischen Form werden ergänzt durch § 33 Abs. 7 VwVfG-D (Fertigung und Beglaubigung von elektronischen Urkunden durch ausstellende Behörde), § 37 VwVfG-D (elektronischer Verwaltungsakt) und § 41 Abs. 2 VwVfG-D (Bekanntgabe) sowie durch die Vorschriften über die § 71 a ff. VwVfG-D (Einheitliche Stelle, hierzu: Kopp und Ramsauer 2015, § 3a VwVfG, Rn.1). Anfang 2017 sind zudem Regelungen zum vollständigen elektronischen Erlass und zur elektronischen Bekanntgabe von Verwaltungsakten durch Datenabruf in Kraft getreten (§§ 35a, 41 VwVfG-D; vgl. Art. 20 des Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, BGBl. I S. 2016, 1679).

Auch wegen der zögerlichen Akzeptanz durch die Nutzer ist die Gleichstellung der elektronischen Form mit der gesetzlich angeordneten Schriftform seit 2013 nicht mehr auf die Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur beschränkt, sondern umfasst auch andere Verfahren, die in § 3a Abs. 2 S. 4 VwVfG-D benannt sind (Bauer et al. 2014, § 3a VwVfG, Rn. 30, 29). Elektronische Dokumente können in Verwaltungsverfahren – schriftformersetzend – auch wie folgt übermittelt werden:

durch die unmittelbare Abgabe einer Erklärung in ein elektronisches Formular der Behörde mit sicherem elektronischen Identitätsnachweis (eID) durch den ePA

durch die Versendung eines elektronischen Dokuments an die Behörde mit Absenderbestätigung nach DeMailG (Gesetz v. 28.04.2011 in der Fassung v. 18.07.2017, BGBl. I 2745, 2751)

durch die Versendung eines elektronischen Dokuments (Verwaltungsakts) an Empfänger mit Absenderbestätigung nach DeMailG

durch sonstige sichere Verfahren, die durch Rechtsverordnung festgelegt werden.

Zwar sind die genannten Verfahren der Schriftform gleichgestellt, sie entsprechen aber nicht den hohen Anforderungen der qualifizierten elektronischen Signatur. Sie eignen sich vor allem für Massenverfahren, die keine hohen Sicherheitsmaßnahmen erfordern, aber dennoch soliden Standards genügen sollen.

2.3 Schriftform und eID

Die Schriftform kann u. a. durch unmittelbare Abgabe der Erklärung in einem elektronischen Formular ersetzt werden, das von der Behörde über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt wird, wenn bei der Eingabe ein sicherer Identitätsnachweis mit dem ePA/eAT (elektronischer Aufenthaltstitel) erfolgt. Die Erklärung muss unmittelbar in einem elektronischen Formular abgegeben werden, das im Übrigen nicht veränderbar ist (Prell 2013, S. 1517; Schulz 2013, S. 885). Daher scheidet die Verwendung von Formularen aus, die herunter geladen und nach dem Ausfüllen an die Behörde gesendet werden können. Die Behörde bestimmt durch Festlegung der eröffneten Auswahl- und Ausfüllfelder, welche Erklärungen abgegeben werden können.

Wie bereits angesprochen, bedarf die eID-Anwendung eines digitalisierten Umfelds, um von Nutzen zu sein. § 2 Abs. 3 EGovG-D verpflichtet seit dem 01.01.2015 öffentliche Stellen des Bundes und der Länder, soweit diese Bundesrecht anwenden, einen elektronischen Identitätsnachweis anzubieten (Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung – E-Government-Gesetz v. 25.07.2013, BGBl. I 2013, 2749; hierzu: Bauer & Heckmann, § 22 PAusG, Rn. 2).

2.4 Bedeutung der Schriftform im Verwaltungsverfahren

Im verwaltungsverfahrensrechtlichen und rechtsgeschäftlichen Kontext beantwortet die eID nach § 18 PAuswG-D rechtlich verbindlich die Frage, mit wem habe ich es zu tun, obwohl die Person nicht anwesend ist. Die Identifikation dient der Feststellung, wer sich berechtigterweise (elektronisch) Zugang verschafft oder informiert hat. Ein rechtserhebliches, also einer Person zurechenbares Verhalten (Willenserklärung), vermag die Identifikation/Authentisierung als solche nicht zu dokumentieren. Hierin liegt eine Herausforderung für rechtlich relevante Erklärungen, die auf elektronischem Wege abgegeben werden. Derartige im Fernwege erzeugte Willensbekundungen sind in hohem Maße manipulationsanfällig. Mit dem elektronischen Personalausweis können sichere und nachweisbare elektronische Erklärungen abgegeben werden, die eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform ersetzen. § 22 PAuswG-D ermöglicht es außerdem, dem berechtigten Besitzer, einen Personalausweis zur Erstellung qualifizierter elektronischer Signaturen entsprechend den Rahmenregelungen des eIDAS (Verordnung EU Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG, ABl. Nr. L 257 v. 28.08.2014 S.73 i.d.F. der Berichtigung v. 14.06.2016 S. 44) zu benutzen (Schliesky 2009, § 22 PAuswG, Rn. 1). Der Ausweisinhaber entscheidet in jedem Einzelfall, ob er die Möglichkeit der digitalen Signatur nutzen will (sog. Freiwilligkeitsprinzip). Die qualifizierte elektronische Signatur ist auf dem elektronischen Personalausweis bloß vorbereitet und bedarf eines zusätzlichen kostenpflichtigen Zertifikats (Bauer et al. 2014, § 22, Rn 2 PAuswG).

Zusammenfassend gesagt, sind der elektronische Identitätsnachweis und die Signaturfunktion des ePA nicht nur technisch, sondern auch nach ihren Rechtswirkungen voneinander zu trennen: Die Identitätsfunktion ermöglicht es, sich im Internet sicher und eindeutig auszuweisen (Das bin ich); die Signaturfunktion dient – weitergehend – dazu, ein Dokument rechtsverbindlich zu unterzeichnen (Das will ich erklären). Die eSignatur ist relativ sicher. Mit der elektronischen Signatur und der erfolgreichen Verifizierung werden die Identität des Absenders sowie die Herkunft und Integrität des Textes bestätigt. Der Text kann bei einer fehlenden Verschlüsselung von Unbefugten zwar nicht abgeändert, aber mitgelesen werden (Polenz und Zwingelberg 2010, S. 7).

Neuerlich wird vorgeschlagen, die Blockchain-Technologie auch für Zwecke der Identifizierung zu nutzen. Daher fragt es sich, ob diese Technologie eine gangbare Alternative zu eID ist. Die Blockchain Transaktion zeichnet sich dadurch aus, dass sie transparent, kryptographisch gesichert, nicht manipulierbar, zeitlich nachvollziehbar und dezentral validiert ist (Schrey und Thalhofer 2017, S. 1431, 1434). Die uneingeschränkte Rückverfolgbarkeit der Transaktionen stellt zwar eine datenschutzrechtliche Herausforderung dar, spricht aber für die Eigung als Identifizierunginstrument. Hier ist indessen zu unterscheiden: Die öffentliche Blockchain enthält grundsätzlich keine personenbezogenen Daten, wie etwa Namen und Adressen; sie ist also zur Fernidentifikation nicht geeignet. Dagegen erfordert die Nutzung bestimmter Register und auch die verbindliche Antragstellung zur Erlangung öffentlicher Leistungen einen gesteuerten Zugang. Da hier Rechtsverhältnisse entstehen (einerlei ob privat- oder öffentlich-rechtlich), muss der Rückschluss auf eine konkrete Person zuverlässig möglich sein, um Rechte und andere Leistungen einer natürlichen Person zuordnen zu können (Schrey und Thalhofer 2017, S. 1434). Der öffentliche Schlüssel ist hier zumindest der Zertifizierungsstelle bekannt, sodass man weiß, wer hinter den Daten steckt.

2.5 E-Government-Gesetz des Bundes (E-GovG-D)

Das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften v. 25.07.2013 (BGBl. I S. 2749) verfolgt das Ziel, die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung zu erleichtern und Bund, Ländern und Kommunen zu ermöglichen, einfachere, nutzerfreundlichere und effizientere elektronische Verwaltungsdienste anzubieten. Es handelt sich um ein Artikelgesetz, dessen normativer Kern das E-Government-Gesetz des Bundes bildet (Art.1). Durch die Änderungen zahlreicher Bundesgesetze sollen die Voraussetzungen für elektronische Verwaltungsdienste in allen Verwaltungen verbessert werden. Das Gesetz trat Mitte 2013 in Kraft. Seine Bedeutung liegt darin, dass es sich als Schrittmacher für die Gesetzgebung der Länder erwiesen hat (Roßnagel 2013b, S. 2710). Dem E-GovG-D des Bundes kommt eine Leitfunktion für die E-GovG der Bundesländer zu. Die Bundesländer konnten die Regelungen weitgehend übernehmen oder in einzelnen Bereichen bewusst abweichen oder Sonderregelungen treffen (Denkhaus 2016, S. 120, 139).

Die Regelungen sind primär an die Bundesverwaltung adressiert (§ 1 Abs. 1 EGovG-D). Erfasst wird jede öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit des Bundes, aber auch der Länder, soweit sie Bundesrecht vollziehen. Die Länder können durch Landesgesetz eine abweichende Regelung treffen. Eine abweichende Regelung trifft das Bay E-GovG. Danach findet das E-GovG des Bundes nur auf den Vollzug solcher Bundesgesetze Anwendung, die im Auftrag des Bundes vollzogen werden.