I Congreso Conclusiones 1
I Congreso Conclusiones 1
I Congreso Conclusiones 1
PATROCINADORES
ES
ON
I
LUS
NC
CO
ISBN: 978-84-380-0404-3
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página i
I Congreso
de Urbanismo
y Ordenación
del Territorio
“Ciudad y territorio”
CONCLUSIONES
Diseño: guzmangbueno.com
Fotomecánica e impresión: Lavel, S.A.
ISBN: 978-84-380-0404-3
Depósito Legal: M. 677-2009
00-Primeras 28/1/09 12:19 Página iii
Índice
Prólogo ................................................................................................................ v
Juan Manuel Páramo Neyra
Presidente del Comité Organizador del Congreso
Acto de Apertura ................................................................................................. vii
Acto de Clausura ................................................................................................. vii
Comité Organizador ............................................................................................ viii
Comité Técnico ................................................................................................... viii
Presidentes de Módulos ...................................................................................... viii
Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo ........................................ ix
Conferencias ........................................................................................................ xi
Mesas redondas ................................................................................................... xii
Patrocinadores ..................................................................................................... xiii
Colaboradores ..................................................................................................... xiii
Desarrollo del Congreso ..................................................................................... xv
Conferencia Inaugural
Fernando de Terán Troyano
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profecionales, qué instrumentos?” ............. 1
Modulo I
La planificación territorial y el planteamiento urbanístico
Tomás Ramón Fernández Rodríguez
“Planificación territorial y planeamiento urbanístico: tensiones políticas
y principios jurídicos” .................................................................................. 17
Módulo II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
José M.ª de Ureña Francés
“¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del Territorio?” ...... 33
Módulo III
Servicios urbanos y equipamientos
Julio Pozueta Echavarri
“Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en el planteamiento” .... 53
Módulo IV
El urbanismo y el entorno
Antonio Serrano Rodríguez
“La Problemática de la urbanización ante la sostenibilidad ambiental y el paisaje” .. 67
iii
00-Primeras 28/1/09 12:19 Página iv
Módulo V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Pablo Otaola Ubieta
“Bilbao: nuevos usos para viejos espacios” ........................................................................ 97
Conclusiones
Informe Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile ........................................................................ 106
Intervención de Nuria López de Guereñu Ansola
Consejera de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco ....................... 109
iv
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Prólogo
En el Imperio Romano, los ingenieros militares planificaban y construían los
campamentos con un diseño urbano todavía legible en las ciudades, cuyos orí-
genes se remontan a esa época.
Como enseñaba el maestro y gran geógrafo Manuel Terán, la huella urbana perma-
nece en la traza actual, a pesar de la evolución histórica. Esta huella se puede ver en
muchas ciudades hispano-romanas: Zaragoza, Lugo, Sevilla, Mérida, etc.
Adelante en el tiempo, nuestros predecesores, los Ingenieros Militares, diseñaron y
urbanizaron multitud de ciudades en los territorios de ultramar y en el siglo XVIII
planifican y construyen las capitales marítimas: Ferrol, Cartagena y San Fernando.
Pero es a partir de la creación de la ESCUELA DE INGENIEROS DE CAMI-
NOS cuando se produce un gran avance en el desarrollo urbano: los ensan-
ches de Barcelona, Madrid, Bilbao,Vigo y tantas otras ciudades españolas están
planeados y dirigidos por ingenieros de caminos y los nombres de Ildefonso
Cerdá, Carlos María de Castro, Pedro García Faria, etc, etc, estarán siempre
vinculados a la planificación urbana. Y no quiero olvidarme del autodidacta y
también Ingeniero Arturo Soria y su fantástica CIUDAD LINEAL.
Actualmente el desarrollo económico y el crecimiento vegetativo han cambia-
do el concepto de PLANIFICACIÓN. Hoy se trata de una idea global, de la
que el urbanismo es sólo una parte.
ORDENACIÓN DEL TERRTORIO, INFRAESTRUCTURAS, MEDIO AMBIEN-
TE y CIUDAD, esta todo íntimamente relacionado y en su concepción y des-
arrollo sólo se puede entrar desde una óptica multiprofesional en la que los
ingenieros de caminos por nuestra amplia perspectiva y preparación, podemos
y debemos ser los coordinadores.
De estos antecedentes y reflexiones surgió la idea de convocar el 1º CON-
GRESO DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO con la voca-
ción de continuidad y la intención de recuperar el protagonismo que en parte
hemos perdido y que entendemos que por nuestra capacitación y formación
podemos desarrollar prestando un gran servicio a la sociedad.
Sea este libro una de las piedras que cimenten esto que hoy es un deseo que
entre todos podemos y debemos convertir en realidad.
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
Presidente del Comité Organizador
del Congreso
v
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Acto de Apertura
JOSÉ LUIS GONZÁLEZ VALLVÉ
Head of the European Commission
RAFAEL SARRIA ANSOLEAGA
Director General de Metro Bilbao
EDELMIRO RÚA ÁLVAREZ
Presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos
CARMELO BENGOETXEA USATEGI
Decano demarcación del País Vasco Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
Presidente del Comité Organizador del Congreso
Acto de Clausura
NURIA LÓPEZ DE GUEREÑU ANSOLA
Consejera de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco
JOSÉ ÁNGEL CORRES ABÁSOLO
Presidente de la Autoridad Portuaria de Bilbao
CARMELO BENGOETXEA USATEGI
Decano demarcación del País Vasco Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
Presidente del Comité Organizador del Congreso
ELEUTERIO JESÚS VILLANUEVA FRAILE
Secretario del Comité Organizador del Congreso
vii
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Comité Organizador
PRESIDENTE
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
VOCALES
JESÚS Mª ACEVES MARTÍN PEDRO RODRÍGUEZ HERRANZ
MIGUEL AGUILÓ ALONSO RICARDO SANTOS DÍEZ
ENRIQUE ALARCÓN ÁLVAREZ JOSÉ LUIS TESÁN ALONSO
CARMELO BENGOETXEA USATEGI JOSÉ MARÍA DE UREÑA FRANCÉS
LUIS BERGA CASAFONT
ENRIQUE J. CALDERÓN BALANZATEGUI Secretario
ROQUE GISTAU GISTAU ELEUTERIO JESÚS VILLANUEVA FRAILE
SANTIAGO HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ Secretario Adjunto
MARÍA LUISA MENÉNDEZ MIRAMONTES
JUAN ALBERTO GARCÍA PÉREZ
SALVADOR MUÑOZ RAMÓN
Comité Técnico
ENRIQUE J. CALDERÓN BALANZATEGUI JUAN ANTONIO SANTAMERA SÁNCHEZ
JOSÉ LUIS MIRALLES I GARCÍA RICARDO SANTOS DÍEZ
ALFREDO PIRIS PINILLA
Presidentes de Módulos
Módulo 1 Módulo 1II
La planificación territorial y el planeamiento Servicios urbanos y equipamientos
urbanístico José Antonio Garrido Martínez
José Luis González Vallvé
Módulo 1V
Módulo 1I El urbanismo y el entorno
Las infraestructuras en la ordenación Miguel Aguiló Alonso
del territorio
José Alberto Pradera Jauregui Módulo V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Fernando Revuelta Belandia
viii
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Comisión de Urbanismo
y Ordenación del Territorio
PRESIDENTE
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
VICEPRESIDENTE
RAMÓN CUVILLO MARTÍNEZ-RIDRUEJO
VOCALES
JUAN AGUILERA RUIZ SALVADOR MUÑOZ RAMÓN
ix
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Conferencias
Conferencia Inaugurual
Fernando de Terán Troyano. Arquitecto urbanista, miembro
de la Real Academia de San Fernando
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?”
Módulo I
La planificación territorial y el planeamiento urbanístico
Tomás Ramón Fernández Rodríguez
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense
de Madrid. Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
“Planificación territorial y planeamiento urbanístico: tensiones políticas
y principios jurídicos”
Módulo II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
José Mª de Ureña Francés
Catedrático de Urbanismo y Ordenación del Territorio.
Universidad de Castilla-La Mancha
“¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del Territorio?”
Módulo III
Servicios urbanos y equipamientos
Julio Pozueta Echavarri
Dr. Ingeniero de Caminos, Profesor del Departamento de Urbanismo
de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid
“Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en el planeamiento”
Módulo IV
El urbanismo y el entorno
Antonio Serrano Rodríguez
Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio
de la Universidad Politécnica de Valencia
“La Problemática de la urbanización ante la sostenibilidad ambiental y el paisaje”
Módulo V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Pablo Otaola Ubieta
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
“Bilbao: nuevos usos para viejos espacios”
Conferencia de Clausura
Francisco Javier Rui-Wamba Martija
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Presidente de Esteyco
y de la Fundación Esteyco, Académico numerario de la Real Academia
de Ingeniería, Académico correspondiente de Bellas Artes de San Fernando
“Infraestructuras y territorio: la mirada de un ingeniero”
xi
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Mesas Redondas
Módulo II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
Las implicaciones territoriales de los planes estratégicos de infraestructuras
Módulo III
Servicios urbanos y equipamientos
Urbanismo y movilidad
Módulo IV
El urbanismo y el entorno
Ordenación del territorio y desarrollo sostenible
Patrocionadores
AYUNTAMIENTO DE BILBAO
AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO
Colaboradores
Bilbao Metrópoli-30
Bilbao Ría 2000, S. A.
Consorcio de Transportes de Bizkaia
Construcciones y Promociones Balzola, S. A.
CYCASA Canteras y Construcciones, S. A.
Euskal Trenbide Sarea, Red Ferroviaria Vasca (ETS)
Excavaciones Viuda de Sáinz, S. A.
Fundación ACS
Fundación Justicia en el Mundo
IDOM Ingeniería, Arquitectura y Consultoría
Metro Bilbao
OHL (Obrascón, Huarte, Laín, S. A.)
Sacyr
xiii
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ACTO DE APERTURA
CONFERENCIA INAUGURAL
Fernando de Terán Troyano
Arquitecto urbanista, miembro de la Real Academia de San Fernando.
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?”
xv
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SESIÓN TÉCNICA
xvi
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xvii
xvii
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xviii
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xix
xix
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xx
SESIÓN TÉCNICA
xx
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xxi
CONFERENCIA DE CLAUSURA
ACTO DE CLAUSURA
Conclusiones
Informe del Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile
xxi
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página xxii
01-Modulo I y II 15/12/08 14:15 Página 1
CONFERENCIA INAUGURAL
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?”
Fernando de Terán Troyano
1
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1
Peter Hall: Planificación y desarrollo sostenible de las Regiones Capitales Metropolitanas. En:
Congreso Regiones Capitales. Madrid, 2007.
2
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ros de esa experiencia histórica. Se trataría de presentar una visión del pano-
rama actual, identificando por una parte, los aspectos nuevos que caracterizan
a esta situación nuestra, que en alguna medida, están obligando a redefinir el
contenido disciplinar, están determinando las formas del ejercicio profesional y
están demandando un ajuste del aparato instrumental, y por otra, la manera
en que eso se ha empezado a hacer.
Ya se que ello exigiría, para hacerlo bien, un conocimiento muy completo y una
gran capacidad de síntesis. Pero lo voy a intentar, y me excuso antes, puesto
que mi visión no puede dejar de ser subjetiva y producto de mi limitado cono-
cimiento, basado, eso si, en el medio siglo que llevo observando y participan-
do en estos temas.
Por otra parte, anuncio también que esa síntesis va a ser intencionada, para no
perderme en la inmensidad de las cuestiones implicadas, centrando temática-
mente la reflexión en lo mas próximo y disciplinar y dejando otros temas que,
aunque nos condicionen, nos están dados desde fuera y escapan al alcance
(habitual) de nuestra actuación profesional, tales como el contexto político (su
mayor o menor grado de liberalismo o de intervención pública), el sistema de
financiación municipal, el marco de la legislación urbanística y territorial, la defi-
nición y reparto de competencias dentro del aparato institucional, la capaci-
dad real de los órganos políticos de control y de los administrativos de ges-
tión, etc.
II
3
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2
La organización en “sociedad de flujos” es la que corresponde a la era de la informática, de
acuerdo con las formulaciones de Manuel Castells, contenidas en su conocida trilogía La era de
la información: economía, sociedad y cultura. Madrid, 1997.
3
Según el Observatorio de la Sostenibilidad en España, mas del 80 % de las 17.000 hectáreas
que se han urbanizado en la Comunidad de Madrid entre 1987 y 2000, lo han sido en forma dis-
persa y de baja densidad. Puede servir de ejemplo de lo que está ocurriendo con carácter gene-
ral, de acuerdo con una tendencia cuyo desarrollo histórico expliqué en Las ciudades del futuro
y la política regional, contenido en Política regional en la Europa de los años 90. Madrid, 1989.
4
He descrito ese paisaje en mi discurso Medio siglo de pensamiento sobre la ciudad Real
Academia de Bellas Artes de San Fernando. Madrid, 2002.
4
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5
Edward Soja: Six discourses on the postmetrópolis. En urban, nº 2. Madrid, 1998.
5
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En otro orden de cosas, hay algo que también caracteriza a nuestra situación
actual y la condiciona de modo diferente a situaciones anteriores. Es la refor-
mulación que se ha producido del papel de la Administración. Si, por una
parte, se ha producido la formación de la Unión Europea, que ha ido acom-
pañada de una revalorización de la planificación territorial, elaborando su pro-
pia Estrategia (la conocida E.T.E.) a través de los estados miembros, por otra
es clara la reducción de la acción del Estado y de la intervención pública direc-
ta en la urbanización, paralela a la descentralización de competencias urbanís-
ticas. Se ha dado de forma generalizada en toda Europa, a partir de los años
ochenta, y ha conducido a una exaltación de la soberanía local. Lo cual com-
plica, dificulta o impide la actuación en los muchos problemas crecientes en la
escala supralocal, que necesitan respuesta en esa escala. Esta situación, que se
apoya en el Tratado de Maastricht, es casi opuesta a la del Estado fuerte e
intervencionista, que caracterizaba a una gran parte de la experiencia europea
anterior, en la que se basó políticamente la preparación y el desarrollo de los
casos mas interesantes de la gran planificación urbana y territorial que se
conocen (como el Esquema Director de la Región de París de 1965, o el Plan
del Sureste de Inglaterra de 1967). Con lo que no quiero decir, que sólo en
aquellas condiciones pueda hacerse esa planificación, pero si que estamos en
una situación diferente que, a su vez, obliga también a redefinir actitudes y for-
mas de actuación.
En muchos países, eso ha dado lugar a la aparición o fortalecimiento de los
escalones administrativos intermedios, con competencias de actuación a nivel
territorial. Es el caso de las comunidades autónomas en España. Todas se han
dotado en este período, de legislaciones propias, actualmente culminadas, que
regulan el ejercicio de esas competencias. Esto les ha servido a muchas para
hacer su planificación territorial en los años 90, mientras que a otras, eso no
les atrae demasiado, como es el caso de Madrid, cuyo Plan Regional de
Estrategia Territorial, previsto desde hace muchos años por su propia ley, está
indefinidamente pospuesto, abandonados los intentos, y no parece previsible
su acometida, dada la defensa que se hace allí políticamente, de la aplicación
de “un modelo liberal que está dando excelentes resultados”, basado en
“máxima libertad y mínimo intervencionismo”6.
En cualquier caso, es importante señalar que existe hoy en este país, un nuevo
marco legislativo, especialmente significativo en el ámbito de la ordenación terri-
torial, que condiciona notablemente la situación. Porque así como en relación
con el ámbito municipal, las legislaciones autonómicas no me parece que hayan
sido muy innovadoras, si lo han sido en el de la ordenación territorial, aunque
sólo sea porque en él, se ha creado una situación verdaderamente nueva, al apa-
recer ese escalón administrativo propio de la escala regional, con capacidad al
6
Esperanza Aguirre: Regiones Capitales. Inauguración. En Congreso Regiones Capitales. Madrid,
2007.
6
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7
Ya desde sus dos primeros números en 1969, Ciudad y Territorio, (que no casualmente se sub-
titulaba revista de urbanismo y ordenación territorial) dedicó su atención a esa problemática.
8
Ese proceso está analizado en: Fernando de Terán: Entre la ciudad y el territorio en la segunda
mitad del siglo XX. Comunidad de Madrid. 1999.
7
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un medio físico natural, cada vez mas comprometido por la explotación cre-
ciente de sus limitados recursos, lo que implica valoraciones fiables del poten-
cial agroecológico y bioclimático. O las que se refieren a las oportunidades y
ofertas existentes o potenciales de ese territorio, capaces de hacer posible un
desarrollo económico del mismo, sin detrimento de su equilibrio ecológico. O
con la identificación de los lugares adecuados para la localización y distribución
espacial de los usos del suelo, especialmente de las actividades productivas mas
influyentes en ese desarrollo, que son hoy los servicios terciarios avanzados,
dentro de ese nuevo espacio de flujos de información en que vivimos. O con
la valoración de los costes e impactos de las formas invasivas e indetermina-
das que adopta el crecimiento disperso.Y en otro orden de cosas, las cuestio-
nes relativas a las formas jurídicas que deben adoptar las propuestas, los pro-
cesos de toma de decisiones, o con la invención de mecanismos ágiles de
actuación y de gestión, capaces de producir la suficiente movilización de agen-
tes económicos y sociales, públicos y privados.
Pues bien, resulta que esas son cuestiones de las que se vienen ocupando
característicamente, algunas disciplinas específicas, como pueden ser la geogra-
fía, la ecología, la agronomía, la economía, cierta antropología, mas reciente-
mente la informática y, por supuesto, en sus propios terrenos, la historia, el
derecho y la política.Y es precisamente su incorporación al urbanismo, lo que
permitió ya, en los mejores casos de la experiencia histórica, acabar producien-
do esas ricas y complejas visiones analíticas globales, acompañando a las pro-
puestas de actuación, que se concretan en esos instrumentos técnicos, tam-
bién muy complejos, que necesariamente deben asumir una adecuada forma
jurídica y que llamamos planes.
Por el contrario, ocurre que según veíamos antes (y esto que es bastante
general, es especialmente visible en el caso español), se ha dado una cierta reti-
rada y una cierta incorporación profesional. Hablando en términos muy gene-
rales, que habría que matizar con muchas excepciones particulares, puede
decirse que la crisis produjo una huida de los arquitectos. O bien se retiraron
efectivamente a “los campos estrictos de la creatividad formal y hacia la pro-
ducción de objetos exquisitos y culturalmente significativos”9, tarea que des-
arrollan con calidad, brillantez y reconocimiento público, o bien practicaron
una reducción del urbanismo, unas veces a simple tratamiento normativo de
usos del suelo, y otras a simple tratamiento formal del espacio urbano y del
paisaje. En cualquier caso, negando atención a las posibilidades de estructura-
ción del territorio exterior, en que estaban ya ocurriendo tantas cosas y en el
que se estaba jugando en gran medida, la partida del futuro. Y para no tener
que reconocer una cierta incapacidad profesional, para enfrentarse con esa
complejidad en esa dimensión, negaron desdeñosamente el interés a todo lo
9
Unión Internacional de Arquitectos: Presente y futuros. Folleto preparatorio del XIX Congreso
de la U.I.A. Barcelona. s.f.
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Por ello, la impresión que tengo es que, en bastantes casos, esa nueva expe-
riencia territorial que se ha desarrollado en las últimas décadas, y ello puede
aplicarse también a una parte del planeamiento urbanístico, lo ha hecho de
forma un tanto presurosa e improvisada, atendiendo a exigencias de requeri-
mientos políticos, que buscaban cubrir apariencias, y que se ha hecho con
escasa madurez y reflexión, construyéndose apresuradamente sobre formula-
ciones metodológicas e instrumentales del urbanismo anterior, dando por váli-
do sin discusión, lo que estaba siendo sometido a la crítica a que ya me he
referido, que parece haber sido ignorada, sin sopesar lo que era aprovechable
y lo que debía abandonarse porque había mostrado su insuficiente o equivo-
cado planteamiento. Sorprende, en esos casos, no sólo la ausencia que ha habi-
do, de debate sobre la validez de la experiencia histórica, sino la completa falta
de explicación justificativa y de referencia a cualquier apoyo conceptual y
metodológico de la nueva. Adoptando así, acríticamente, un basamento con-
ceptual en gran medida ya desechado, y unos planteamientos metodológicos
superados por su ingenuo positivismo, se vuelve a la antigua separación entre
el análisis y las propuestas, enfatizando la acumulación de datos informativos,
con innecesario empeño descriptivo.
Me parece que hay en ello, mucho de regresión a aquellas pasadas ilusiones
de garantía científica del urbanismo de los años sesenta, con la pretensión de
que las propuestas del planeamiento, pueden deducirse a partir de la informa-
ción y del análisis científico de la realidad existente y sus tendencias naturales.
Se ignora así toda la enriquecedora discusión habida después (al parecer
demasiado minoritaria y poco difundida fuera de ámbitos académicos) sobre
la voluntariedad de las decisiones, y sobre cómo éstas se originan autónoma-
mente, desde lo cultural sobre lo natural. Quizá pueda verse en esta deriva, el
precio pagado por una reincorporación de la visión cientifista, a través de
mucho análisis cuantitativo, geográfico y ecológico, incluso con vuelta a mode-
los informatizados, pero dentro de una notable ausencia de criterios susten-
tantes y sin asimilación real (aunque haya algunas resonancias verbales) de los
temas metodológicos debatidos en esa aludida discusión minoritaria que, para-
lelamente, se ha venido desarrollando en algunos ámbitos, durante estos últi-
mos veinticinco años10.
El resultado, en muchos casos, me parece en buena medida (permítase que lo
diga con cierta dureza, aunque aceptando que mi conocimiento sea insuficien-
te) un planeamiento un tanto banal y simplista, al servicio rápido de una exi-
gencia política de cobertura, bajo una apariencia de eficacia y seriedad, que
incorpora como novedad y a modo de garantía, los tópicos del ambientalismo
y la sostenibilidad, pero ignora y repite insuficiencias y debilidades metodoló-
10
En ese sentido, creo que ha sido importante la labor desarrollada por la revista urban desde
1997 (Departamento de Urbanismo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid)
como foro, prácticamente único en España para la pública discusión de estos temas.
11
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III
Estoy dando por supuesto, que existen dos niveles complementarios, para la
definición disciplinar y para el ejercicio profesional, el nivel analítico y el nivel pro-
positivo. Mi impresión es que, en términos generales, el primero lo cubren bien
ahora, quienes vienen de las ciencias sociales y naturales, entre los que tenemos
serios profesionales del análisis.Y que el segundo nivel lo siguen desempeñando
principalmente, como es tradicional, los de las profesiones técnicas. Pero, como
hemos dicho, ocurre que entre estos, tenemos brillantes y capaces profesiona-
les del proyecto concreto (de ingeniería o de arquitectura, de organización
infraestructural o de configuración formal) que puede insertarse en cualquier
ámbito espacial. Pero que no está tan clara (al menos en este país) la presencia
(ni la personalidad, ni la formación) del profesional que debe producir la visión
estratégica global, de carácter propositivo, especialmente en el ámbito territorial,
en la que se insertarían los proyectos, y a cuya intención respondería la ubica-
ción de los mismos. De donde sacar ese profesional necesario, o como reforzar
al existente para mejorar la situación, forma parte de las perspectivas que voy a
tratar de esbozar, como final de esta intervención.
Está claro que el desarrollo de la tarea, con la calidad necesaria en la nueva
situación, exige el conocimiento y la comprensión de un conjunto de aspectos
muy variados de los fenómenos urbanos y territoriales que se están dando
ahora, cada uno de ellos muy complejo y necesitado de una atención y de una
preparación específicas. Creo que ese conocimiento y esa comprensión, no
sólo son necesarios, como he dicho antes, porque son imprescindibles para
valorar tanto los riesgos y ventajas, como la adecuación y realizabilidad de las
propuestas de actuación, sino porque forman una base que puede contribuir
a la aparición y a la construcción de las ideas que se transformarán en pro-
puestas de actuación. De todo ello se deduce la necesidad de seguir contan-
do en el futuro, con todas esas disciplinas específicas que se ocupan del estu-
12
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ral, que casi parecen fuera de control y en los cuales, ese instrumento resulta
inaplicable.
Por eso, para mejorar la situación en lo que hemos llamado el ámbito del plan,
se requeriría la creación de una nueva formación específica, a la que podría
accederse desde diversas profesiones existentes, centrada sobre la compren-
sión analítica del territorio y la elaboración propositiva del plan. Pero ¿de que
plan?
Superada la crisis y la reacción, que pasó de la eliminación del plan a su susti-
tución por suma de proyectos, con renuncia al territorio, se ha venido produ-
ciendo, en estos últimos años, en la mejor experiencia que conozco, una recu-
peración de lo que había sido la naturaleza conceptual del plan como
estrategia organizadora, urbana y territorial, que aspira a definir, como primer
objetivo, una estructura general mediante la localización del sistema de infraes-
tructuras y equipamientos, de un sistema diferenciado de ocupación y usos del
suelo, y de otro sistema de espacios libres y de protección del medio natural.
Hay un movimiento general en esa dirección. Pero parece interesante señalar
que ese movimiento, sólo parcialmente responde a la inquietud que refleja la
reflexión teórica, que intermitentemente se ha venido pronunciando sobre la
insuficiencia e inadecuación de las formas tradicionales del plan, ante los reque-
rimientos de la nueva situación.
Ello está poniendo de manifiesto, lo difícil que resulta dar satisfacción, a las
demandas que parecen deducirse de la naturaleza de las nuevas formas de la
urbanización, con exigencias de adaptación a la variabilidad y la incertidumbre,
que deberían conducir a una reducción de las definiciones estables y a una
mayor flexibilidad e indeterminación en el planeamiento. A una concepción del
plan, mas como un marco de referencia indicativo, que como una imagen pre-
determinada del futuro, aunque no haya mas remedio que apostar por algu-
nas definiciones estables. Es algo que ya se había empezado a plantear antes
de la crisis y había dado origen a una incipiente distinción entre las propues-
tas fijas del planeamiento estructural y las ajustables del planeamiento opera-
tivo.Y sabemos, en efecto, que el conocimiento de las nuevas formas de la rea-
lidad urbana y territorial, están estimulando ahora, ante el aumento de la
incertidumbre, la búsqueda de una nueva forma de entender el plan, como ins-
trumento ligado a la inestabilidad y a la variación, para no tener que renunciar
a la planificación.
Pero vemos que ello es muy difícil, porque choca con la naturaleza tradicional
del planeamiento como previsión y con su configuración jurídica. Las sugeren-
cias mas atractivas realizadas en el campo teórico (pienso por ejemplo en
Bernardo Secchi o en John Friedman) son muy difícilmente trasladables a la
realidad del ejercicio profesional, obligado a mantenerse en el marco de las
legislaciones vigentes, de modo que es imposible pensar en instrumentos revo-
lucionarios, muy diferentes de los conocidos. Por eso, en la práctica, se está
haciendo un plan que resulta ser (eso si) un perfeccionamiento y una actuali-
14
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zación del anterior a los años ochenta, pero liberado de los determinismos
positivistas del cientifismo, inventando formas diferentes según los casos, de asi-
milar y asumir dosis compatibles de variabilidad, e incorporando nuevas pers-
pectivas, como las que se derivan de la importancia del paradigma medioam-
biental.
Por eso creo que asistimos a un momento interesante, con variedad de actitu-
des conceptuales y metodológicas, tanto en lo urbano como en lo territorial, en
el que se están produciendo distintos tipos de plan, dentro de esa caracteriza-
ción general, aunque se sigan dando excepciones que, incluso, mantienen toda-
vía la negación del plan como instrumento inservible o innecesario11.
Por mi parte, después de haber examinado como es la situación actual y las
exigencias que de ello se derivan, así como lo que estamos haciendo, llego a
la conclusión de que, aunque como he dicho, se han producido frivolidades e
improvisaciones audaces por exceso de prisa y falta de madurez, en una parte
de la experiencia reciente, coexiste también una experiencia muy seria y de
calidad, que ha dado ya muy interesantes planes, en la que puede apoyarse
bien el desarrollo de una actividad que considero muy necesaria, que se está
mejorando y reajustando a una nueva situación.
Es pronto aún para hacer un balance de resultados, que además, requeriría un
examen muy amplio y sistemático de casos, que está por hacer. Pero mi impre-
sión es que los problemas van a surgir principalmente, en esos terrenos en los
que, como dije al principio, no he querido entrar hoy, porque exceden a nues-
tra actuación profesional, pero que la rodean y la condicionan desde los mar-
cos político y jurídico administrativo. Porque cuanto mas flexibles e indetermi-
nados sean los planes, mas dificultades y tentaciones plantea en la práctica su
gestión, a unos órganos administrativos que quedan obligados a un programa
en constante revisión, a una toma continua de decisiones, carentes como están
de buenas herramientas de gestión y mecanismos de control. Cuando, por
otra parte, la planificación implica una programación localizada de inversiones,
sin que haya mecanismos que vinculen a ella las necesarias asignaciones secto-
riales, con lo que no está asegurado el soporte económico de algunas de las
propuestas.
La permanencia de estos problemas, ya planteados y no resueltos en la expe-
riencia histórica de la planificación urbana y territorial, indica que para mejorar
realmente la situación y poder realizar una planificación eficaz, con los objeti-
vos que señala la Constitución, es prioritario incidir políticamente en esos
aspectos, que condicionan desde fuera la verdadera utilidad de la misma. No
se puede hablar de éxito o fracaso del urbanismo, sin referirlo a la política
urbanística. Tal vez, si estamos todos de acuerdo, podría ser esta, una de las
recomendaciones mas útiles que pudieran salir de este Congreso.
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Véase, en efecto la interesante muestra de veinte opiniones dispares, recogidas en: Amador
Ferrer: El urbanismo municipal en España. Barcelona, 2005.
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MÓDULO I
La planificación territorial y el planteamiento urbanístico
1. Introducción
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cosas, con los Planes de Desarrollo Económico y Social a los que la planifica-
ción territorial había quedado vinculada. El fin del régimen político hizo el resto
porque, a partir de ahí se inició el tránsito a la nueva etapa constitucional bajo
el signo de la descentralización del poder político y administrativo, que pron-
to, muy pronto, se consideró incompatible con cualquier clase de intervención
de las autoridades del Estado en este sector.
El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992, que siguió a
la nueva reforma legal de 25 de Julio de 1990, continuó dando acogida al Plan
Nacional en sus artículos 66 y 67 en términos que, en mi opinión, eran y son
perfectamente aceptables como luego precisaré, pero la marea era ya dema-
siado fuerte y la Sentencia constitucional de 20 de Marzo de 1997 eliminó físi-
camente la última huella de la benemérita Ley dictada cuarenta años antes.
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Así las cosas, no queda otra salida, como es obvio, que la de exhortar a ambas
partes a la cooperación. Este es el núcleo de esa consolidada doctrina juris-
prudencial que la Sentencia de 2 de Julio de 1.998 se esfuerza en recordar.“La
multiplicidad de las actuaciones que inciden en el territorio –dice en su funda-
mento jurídico 3- requiere la necesidad de articular mecanismos de coordina-
ción y cooperación….de manera que el competente en esta materia, al ejer-
cer su actividad ordenadora estableciendo los instrumentos de ordenación
territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión
sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista
de su proyección territorial (SSTC 149/1.991, fundamento jurídico 1º. B;
36/1.994, fundamento jurídico 3º). Así pues, la exclusividad con la que las
Comunidades Autónomas…..han asumido la competencia en materia de
ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carác-
ter, vienen reservadas al Estado en virtud del artículo 149.1.CE (SSTC
56/1.986, fundamento jurídico 3º; 149/1.991, fundamento jurídico 1º.B), cuyo
ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica (STC
61/1.997, fundamento jurídico 5º)”.
Este tipo de exhortaciones no ha tenido mucho eco, sin embargo, como es
fácil comprobar con una simple hojeada a la legislación autonómica. La Ley
catalana de Política Territorial de 21 de Noviembre de 1.983 no hizo ningún
esfuerzo en este sentido, limitándose a consignar en su artículo 8 que en el
procedimiento de formulación del Plan Territorial General “se tendrán en
cuenta las previsiones de la Administración del Estado en las materias de su
competencia” y a prever que el proyecto de Plan “se someterá a la considera-
ción” de la Administración del Estado mediante la Delegación General del
Gobierno (apartados 3 y 4.a) del citado artículo).
Parecido a éste es el planteamiento de la Ley vasca de Ordenación del
Territorio de 31 de Mayo de 1.990 (artículo 10), el de la andaluza de 11 de
Enero de 1.994 (artículo 8), el de la gallega de 23 de Noviembre de 1.995
(artículo 10) y así muchas otras. Es curioso por no decir otra cosa el tono
con el que el artículo 7.2 de la citada Ley andaluza se refiere a este tipo de
cuestiones: “El Plan –dice refiriéndose al de Ordenación Territorial de
Andalucía- tendrá en cuenta las políticas de la Unión Europea y del Estado que
puedan afectar en sus aspectos territoriales a la Comunidad Autónoma y
especificará las determinaciones de éste que deban ser referentes para dichas
políticas”. El precepto deja claro a sus destinatarios, la Unión Europea y el
Estado español, quien es el que manda, no sin admitir –hay que ser justos- que
se tendrán en cuenta sus previsiones. Ironías a un lado, habrá de reconocerse
que una declaración semejante está muy lejos de la cooperación y la coordi-
nación a las que el Tribunal Constitucional exhorta.
Sólo la Ley madrileña de Medidas de Ordenación del Territorio, Suelo y
Urbanismo de 28 de Marzo de 1.995 y el Texto Refundido de la Ley de
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Es ésta una regulación muy razonable, que, si fuese adoptada con carácter
general por todas las Comunidades Autónomas y se cumpliese efectivamente,
podría paliar los inconvenientes más graves que conlleva ese desapoderamien-
to general del Estado que vengo criticando.
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misma establece que, una vez decidida la formulación del Plan Regional de
Estrategia Territorial, el Consejo de Gobierno someterá a la Asamblea un
“Documento de Bases”, que será objeto del correspondiente debate parla-
mentario. Aprobado el Documento la Administración autonómica procederá
a elaborar de acuerdo con las bases que contiene el Proyecto de Plan, que se
desdobla en dos partes a efectos de aprobación. Una de ellas, que compren-
de solamente “las determinaciones básicas o esenciales que deban tener carác-
ter normativo”, se tramita como Proyecto de Ley; la otra, que incluye el resto
de las determinaciones, se aprueba por Decreto, en el que se clasificarán aqué-
llas “como normas, directrices o recomendaciones precisando en cada caso el
grado de vinculación que impliquen para los planes de las distintas
Administraciones Públicas y la adaptación que de éstos demanden” (artículo
18.5, en relación al 16.2 de la Ley).
Este desdoblamiento es, sin duda, más coherente también, a mi juicio, con la fun-
cionalidad específica que corresponde a cada nivel de planeamiento. Cuanto más
extenso es el territorio a ordenar menos intensa ha de ser, lógicamente, la orde-
nación. Lo propio de los planes territoriales superiores es establecer un “marco
de referencia” (así en el Decreto-Ley 11/1980, de 26 de Septiembre, más atrás
citado; lo mismo en la Ley gallega de 23 de Noviembre de 1995) o, como dice
con mayor expresividad el artículo 11 de la Ley catalana de Política Territorial de
21 de Noviembre de 1983 al referirse al Plan Territorial General, un “ marco de
coherencia de todos los planes, programas o acciones con incidencia territorial,
los cuales han de tener en cuenta sus orientaciones”.
Más que normas convencionales o reglas propiamente dichas, que en este
nivel de planeamiento deben ser excepcionales, lo que los planes territoriales
deben contener son principios, orientaciones, criterios generales, recomenda-
ciones, directrices y demás elementos de eso que ahora ha dado en llamarse
soft law.
La Ley vasca de Ordenación del Territorio de 31 de Mayo de 1990 y la Ley
gallega de 23 de Noviembre de 1995 ofrecen ejemplos muy expresivos de
esta idea, que puede darse por generalizada, aunque todavía existan excepcio-
nes (por ejemplo, la Ley extremeña de 14 de Diciembre de 2001 que afirma
sin matices el “carácter vinculante para las distintas Administraciones Públicas,
así como para cualquier persona natural o jurídica” de las Directrices de
Ordenación Territorial).
El artículo 8.4 de la primera de esas Leyes precisa que la vinculación de las
Directrices podrá expresarse a través de la imposición de criterios de orde-
nación y uso del espacio, la exclusión de aquellos otros criterios que se con-
sideren incompatibles; la definición de alternativas entre varios criterios admi-
sibles y la simple recomendación de líneas de actuación, de las que la
Administración puede apartarse, aunque en tal caso “vendrá obligada a justifi-
car de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objeti-
vos que en cada caso informan la recomendación de que se trata”.
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MÓDULO II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
José M.ª de Ureña Francés
¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del
Territorio?
I. Introducción
Las infraestructuras son condición necesaria pero no suficiente para muchas cosas, en
especial para actividades/personas que necesitan utilizar diversos lugares del territorio.
En particular son relevantes dos consideraciones para enmarcar el papel de las infraes-
tructuras en la ordenación del territorio. En primer lugar, las infraestructuras permiten
fortalecer la articulación entre distintas partes de la economía, interconectando distin-
tos territorios, y permiten reforzar los polos territoriales, facilitando la acumulación de
recursos, flujos y personas hacia lugares concretos del territorio (Garmendia, et. al.,
2008).En segundo lugar,algunas infraestructuras permiten flujos en un solo sentido (en
general las infraestructuras hidráulicas) y otras permiten flujos en ambos sentidos (en
general las de comunicaciones y las de transporte), por lo que estas últimas pueden
permitir más fácilmente que sucedan determinados procesos territoriales y también
sus contrarios. Desde este segundo punto de vista, las infraestructuras de comunica-
ciones y de transporte, podrán facilitar procesos de polarización de algunas activida-
des y de descentralización de otras, facilitando las demás tendencias socio-económicas
que empujan a que se estratifique la economía y la sociedad, facilitando que las activi-
dades o grupos sociales de mayor capacidad elijan el territorio que utilizan y ordenan
y que las de menor capacidad se tengan que adaptar al orden territorial resultante.
El Territorio puede ser considerado bajo distintos puntos de vista: como el
medio natural geomorfológico y biológico, como la representación de los pro-
cesos de poder de la sociedad, como la acumulación de las intervenciones del
hombre a lo largo de la historia, como organización administrativa, como pai-
saje, etc. Para entender el papel de las infraestructuras en la organización terri-
torial interesa entenderlo desde una doble vertiente, por un lado como base
natural sobre la que se han ido acumulando las intervenciones materiales e
inmateriales del hombre a lo largo de la historia en un lento y a veces repen-
tino proceso de transformación, siendo percibido hoy en día como paisaje1 y,
por otro lado, como el territorio de las redes (una parte de las intervencio-
1
Ureña (2002) sugiere que el paisaje es un concepto cada vez más útil para matizar la proyectación
territorial de infraestructuras por tres razones. En primer lugar, porque cuando se está hablando de
cambios territoriales muy importantes –por ejemplo, de la expansión de una ciudad– se puede perder
toda referencia al paisaje existente. En segundo lugar, porque en la construcción de infraestructuras,
sobre todo las lineales, gran parte de su trazado discurre sobre territorios que se transformarán algo
pero que no necesariamente se van a transformar mucho, quedando una nueva marca territorial
correspondiente a la nueva infraestructura en el paisaje que existía.Y en tercer lugar, porque en los pla-
nes comarcales o regionales el paisaje debe tener una consideración importante pero sin duda va a ser
relativamente más genérica, pudiendo significar una normativa de cómo adaptar al paisaje nuevas edi-
ficaciones y de cómo proteger algunos elementos o áreas de más interés.
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nes del hombre), expresión acuñada por Dupuy (1997), una interpretación
que destaca la relevancia de las redes (infraestructuras), que permiten un
mundo interconectado y en movimiento y en el que distintos lugares, activida-
des y personas puedan estar más o menos conectados entre si, no tanto en
función de donde están en el territorio físico (distancia física) sino más bien en
función de como estén articulados a dichas redes y que distribución (geome-
tría, servicios, precios, etc.) tengan dichas redes.
Teniendo esto en consideración, por un lado habrá que ordenar el territorio
de las redes, pero por otro lado habrá que ordenar todos los aspectos del
territorio, no solo el de las redes.Y esto es así no sólo por razones funciona-
les, sino porque el territorio constituye nuestra más completa seña de identi-
dad, nuestro ADN, porque en él se han ido acumulando en capas sucesivas las
señas de identidad de cada momento histórico y en consecuencia todo él
debe ser conservado como un patrimonio histórico colectivo y por tanto
debe ser ordenado2.
La temática que se aborda en este módulo del Congreso debe considerar, por
un lado, qué significa el territorio de las redes, como se debe afrontar su orde-
nación y que grupos sociales o empresariales más favorecidos por determina-
dos enfoque de ordenación, y, por otro lado, que relaciones deben existir entre
la ordenación del territorio de las redes y la ordenación del territorio en todas
sus acepciones.
Esto significa que las infraestructuras (las redes) y el territorio no son dos rea-
lidades distintas, sino que las infraestructuras forman parte indisoluble del
territorio, como expresión de una parte de las intervenciones que el hombre
2
Ureña (2002) sugiere que la idea fuerza del Territorio como recurso que debe ser protegi-
do debe ser tenida en cuenta cada vez con más énfasis, ya que demasiadas veces, en los planes
de ordenación de un territorio y también en su ausencia, se han planteado nuevos proyectos o
ideas como si lo que en la actualidad constituye un territorio no tuviese apenas importancia. La
forma natural del territorio resultado de procesos milenarios, las formas resultantes de la activi-
dad humana con sus caminos, cercas, parcelaciones, edificios, etc. resultado de largos procesos
históricos que la sociedad ha ido perfilando, depurando y refinando, la ubicación sobre el terri-
torio de usos y edificaciones también resultado de largos procesos de prueba y error y que refle-
jan detallados criterios para optimizar la calidad de la estructura resultante, demasiadas veces no
han sido tenidos en cuenta o despreciados frente a nuevas actividades, formas o estructuras pro-
puestas muchas veces bajo ópticas oportunistas.
El orden del territorio (esto es el territorio en si mismo) es una de los legados más valiosos del
desarrollo de nuestra sociedad, además de ser un legado valiosísimo para conocer nuestra his-
toria, y como tal debe ser tenido en cuenta como recurso a ser protegido. El cambio de dicho
orden territorial debe hacerse bajo la conciencia de que hacemos desaparecer parte de dicho
legado y por tanto sobre la base de su respeto. Ello no significa que el orden territorial no pueda
cambiarse, sino que todo cambio debe considerarse no solo en relación a lo nuevo que se desea
establecer, sino también en relación a lo que ya existe y que decidimos que permanezca o que
desaparezca. Las nuevas propuestas de ordenación del territorio deben plantearse en general
bajo el criterio de complementar el orden actual y no desde el criterio de romperlo; solo en los
casos en los que explícitamente se decida que es deseable romper el orden actual este deberá
ser el criterio preponderante.
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El concepto de red, tal como lo sugiere Dupuy (1997) es algo más complejo
que lo que normalmente se entiende por infraestructura y para explorar sus
implicaciones territoriales es más útil dicho concepto.
Este concepto de red se puede establecer como el conjunto de diversas capas
o niveles que definen la manera en la que la red se implanta sobre el territorio:
– La primera consiste en los elementos físicos y su geometría: los arcos, los
nudos entre arcos, las conexiones posibles en dichos nudos y los accesos
desde el territorio. La geometría de la red resulta en la posibilidad de que cada
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lugar del territorio esté conectado o no con muchos o pocos otros lugares y
de que sea lugar de acceso a la red o sea lugar de efecto túnel de la red.
La red de alta velocidad ferroviaria española tiene lugares de acceso (esta-
ciones) cada mucha distancia, lo que hace que muchos lugares por los que
discurre un arco de la red no tengan acceso a la misma (efecto túnel). Esta
misma red presenta unos pocos lugares en los que la red presenta nudos en
los que existe acceso o no existe acceso (por ejemplo, bastantes kilómetros
al noreste de Toledo se encuentra el lugar donde el arco de red que se diri-
ge hacia dicha ciudad se bifurca de la red de AVE hacia Sevilla sin existir en
dicho lugar una estación, lo contrario sucede en la estación de Córdoba en la
división de la línea hacia Sevilla y Málaga). En estos nudos solo algunas relacio-
nes entre los arcos son posibles (por ejemplo, en la bifurcación hacia Toledo
no es posible hacer los movimientos Sur-oeste y viceversa) o algunos movi-
mientos son posibles con dificultad (en el caso de la bifurcación a Málaga no
es posible hacer directamente los movimientos Málaga-Sevilla y viceversa, aun-
que se podría aprovecharse la parada en la estación de Córdoba para reanu-
dar la marcha en sentido contrario y poder hacer dichos movimientos).
La geometría de las redes puede ser muy sencilla o compleja, en función de
sus arcos, nudos y accesos. Modelos prototípicos en función de la disposi-
ción de sus arcos son las seriadas, las radiales y las malladas.
– La segunda capa consiste en los requisitos técnicos para usar cada red lo
que hace que distintas redes puedan o no ser usadas más o menos fácil-
mente por los mismos “vehículos”. Estos requisitos técnicos pueden hacer
que muchos lugares en los que confluyen arcos de distintas redes sirvan o
no para pasar de una a otra, permitiendo una mayor o menor difusión en
el territorio de cada red.
La red de alta velocidad ferroviaria española presenta un ancho de vía dis-
tinto al de la red ferroviaria convencional, y solo es posible salirse de dicha
red y pasar a la red ferroviaria convencional en unos pocos lugares (en los
que existe un intercambiador de ejes). Sin embargo la red francesa presen-
ta el mismo ancho que la convencional lo que hace posible pasar de una a
otra en muchos más lugares. En Francia esto sucede en el triple de lugares
que en España.
Los ejemplos no se reducen a las redes de transporte sino que suceden en
las otras redes, como en las eléctricas, con la tensión de cada línea, en las de
alcantarillado, si son unitarias o separativas, etc.
– La tercera capa está compuesta por los servicios que existen en cada red.
Esta capa matiza la posibilidad de que determinados lugares estén conecta-
dos con otros en la conexión real que existe. Si la primera capa permite
que un lugar esté conectado con otro, ello significa que esa posibilidad exis-
tirá ahora y en el futuro, sin embargo si la primera capa no contempla dicha
posibilidad esa conexión no podrá existir nunca. La capa de los servicios sig-
nifica las conexiones que existen en la actualidad y que podrán ser distintos
en el futuro, dependiendo de lo que permita la capa física de la red. Los ser-
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Tres son los interrogantes que deseamos plantear en este apartado, las esca-
las del territorio que deben considerarse, si se debe planificar el conjunto de
aspectos que componen el territorio o solo las redes y los problemas que
plantea la planificación territorial de cada una de las redes por separado.
La creciente existencia de redes sobre el territorio, hacen que el concepto de
territorio cercano, continuo y adjunto vaya dando paso a otro concepto de
territorio compuesto por lugares no necesariamente contiguos unidos a tra-
vés de las redes. Este “nuevo territorio de las redes” es el soporte material
para un número creciente de actividades y su ordenación requiere de enfo-
ques que tengan en cuenta no solamente los tradicionales espacios continuos
y contiguos.
La importancia de las redes para la ordenación del territorio, que aparece en
toda su amplitud en la actualidad en una sociedad globalizada y territorialmen-
te abierta, en la que un número creciente de personas y empresas fomentan
relaciones con territorios alejados, no se traduce solo en la necesidad de con-
siderar diversas escalas territoriales, sino que tiene también una fuerte com-
ponente de equidad social y económica (Ureña, 2007c).
Hay bastante acuerdo sobre escalas que deben considerarse. La escala terri-
torial más grande, digamos que nacional o regional, en la que los argumentos
y decisiones son en general de tipo político y con participación sólo excepcio-
nal del mundo profesional. La escala intermedia, comarcal o local, en la que los
asuntos planteados tienen que ver con la coordinación espacial y que tiene
participación política y técnica.Y por último, la escala de proyecto en la que la
responsabilidad más importante es la técnica y en la que se acaba de definir el
proyecto del territorio (ver Ureña, 2002).
Pero como se ha sugerido anteriormente, conocer los tipos de personas y de
empresas que son más inter-territoriales y, en consecuencia, pueden beneficiar-
se más del uso de las redes, y cuales son más uni-territoriales y, en consecuen-
cia, pueden verse menos favorecidas por las redes, es necesario para elegir los
enfoques de Ordenación del Territorio.
Hay grupos sociales y empresas más fijados al territorio por dos razones, por
su porcentaje de inversión inmovilizada en cada territorio y por su acceso a
las redes. Hay personas y empresas que están más atadas y/o comprometidas
con un territorio y otras que son más libres porque se establecen entre dis-
tintos territorios unidos por las redes, obteniendo de cada uno de ellos (terri-
38
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torios y redes) lo que más les interesa. Para el primer tipo de empresas o per-
sonas es vital que el territorio al que están atadas funcione adecuadamente,
pues de otro modo es posible que toda su actividad se vea afectada seriamen-
te. Para el segundo tipo de empresas o personas, si uno de los territorios en
los que tienen actividad no funciona adecuadamente, pueden sustituir una
parte de su actividad produciéndoles un efecto significativamente menor, pero
para ellas las redes globales son cruciales.
Desde este punto de vista, las empresas se pueden clasificar en tres grupos,
grandes y pequeñas multinacionales que pueden transferir fácilmente recursos
económicos de unos territorios a otros y para las que invertir o desinvertir en
un lugar representa un esfuerzo asequible, las empresas regionales o locales
que si se ven obligadas a cambiar de lugar deben cancelar prácticamente toda
su inversión y tienen difícil la deslocalización y las franquicias en las que la des-
localización es extremadamente fácil para la empresa madre y muy difícil para
cada franquicia (Ureña, 2007c).
Entre las personas se puede distinguir también tres grupos, las personas de
baja movilidad y cuya reproducción ampliada sucede muy localmente, la mano
de obra general que necesita desplazarse para su trabajo (movilidad obligada)
en un territorio limitado o a larga distancia y cuya inversión más importante
es única (su vivienda) y las personas de alto nivel adquisitivo y profesional, cuya
mayor inversión no suele ser única, que a menudo viaja largas distancias por
deseo o por necesidades de trabajo desplazándose en medios de transporte
cualificados (Ureña, 2007c).
Como puede apreciarse, las redes de transporte (y los otros tipos de redes)
tienen distinto grado de utilidad y escala para cada uno de estos seis tipos de
empresas y personas. En consecuencia, cuando se decide una red no solo debe
considerarse sus implicaciones a distintas escalas territoriales, sino sus implica-
ciones para distintos grupos sociales o económicos. Para algunas empresas o
personas es imprescindible que el territorio reducido y limitado en el que se
desarrolla su actividad esté bien ordenado y sea eficiente, porque no tienen
fácil solucionar sus problemas en otros territorios, sin embargo, otras empre-
sas o personas pueden soportar más fácilmente que determinados territorios
pequeños en los que operan parcialmente no funcionen tan adecuadamente,
porque pueden desaparecen temporal o definitivamente de dicho territorio o
pueden solucionar las disfuncionalidades de dicho territorio con actividades en
otros, para lo que necesitan que a otra escala, planetaria o nacional, existan
redes adecuadas para conectar dichos lugares.
También es cierto que cada red se hace pensando en una determinada esca-
la territorial favoreciendo unas determinadas conexiones o distancias y deses-
timando otras escalas o distancias. Esto también se puede apreciar en la red
de AVE. En Toledo se decide establecer una estación bastante central pero en
fondo de saco, con conexión solo desde/hacia el norte (Madrid) y sin cone-
xión hacia/desde el Sur, con una visión más de la capital y sin incorporar una
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visión regional de Castilla La Mancha (la unión desde el sur permitiría conec-
tar Ciudad Real y Toledo) o una visión nacional que hubiese permitido conec-
tar Toledo con el sur de España. Además en Toledo se suprime FC convencio-
nal de cercanías que de haberse mantenido usando la misma estación hubiese
facilitando el acceso al AVE desde otros lugares.
Parece claro que cuando se implanta una red debe producirse un debate sobre
la necesidad de compaginar tres escalas: nacional, territorial (provincial/regional)
y local y también de compaginar sus utilidades para distintas personas o empre-
sas. Esto último se ha visto con claridad en la puesta en marcha del AVE en
Barcelona, ya que una red, el AVE, que es útil ante todo para grupos socio-pro-
fesionales de alto nivel se establece poniendo en peligro temporalmente el fun-
cionamiento cotidiano de una red, el FC de cercanías, que es usado prioritaria-
mente por grupos socio-profesionales de un menor nivel.
Por último, el tercer debate que aparece claramente versa sobre la convenien-
cia de ordenar todos los aspectos que componen el territorio o prioritaria-
mente solo las redes y de planificar las redes teniendo en cuenta no solo sus
requisitos funcionales, sino considerando el resultado territorial del conjunto
de las redes. Ello se refleja por ejemplo en que no existe una estrategia terri-
torial nacional y sin embargo si existe un plan nacional de las redes de trans-
porte (el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte) con fuertes impli-
caciones territoriales. Un Plan que se debate y aprueba en si mismo y sin
embargo no se debate el marco general de la ordenación del territorio nacio-
nal. Por otro lado, a nivel regional (e incluso comarcal) los planes o directrices
de ordenación del territorio hacen hincapié ante todo en tres aspectos del
territorio las redes principales, las ciudades y las áreas naturales, dejando
menos tratado una gran parte del territorio de contenido menos singular
(redes secundarias, áreas agrícolas, núcleos pequeños, etc.) y sobre los que las
consideraciones son muy escasas.
Además, en mi opinión, en la actualidad no se planifican conjuntamente todas
las redes, sino que sólo se planifican espacialmente una a una. El PEIT ha pro-
piciado una cierta unidad en la definición de las características y corredores de
todos los tipos de infraestructuras de transporte, sin embargo las otras infraes-
tructuras (agua, energía y comunicaciones) no se coordinan entre si ni tampo-
co con las del transporte. Incluso las de transporte una vez que se definen sus
características y corredores en el PEIT, las determinaciones de cada una de las
nuevas redes de transporte se hacen desde administraciones separadas o sin
coordinación, a veces incluso aunque sean parte del mismo ministerio. Esto
sucede porque cada red se planifica en momentos distintos, cada red se pro-
yecta por unas instituciones o empresas distintas, no hay Estudios de Impacto
Ambiental conjuntos de varias redes solo de cada proyecto individual. La con-
secuencia es que, en contra del criterio de la Unión Europea de no trocear el
territorio, si se trocea el territorio, dando más importancia a cada red que al
resultado de la implantación del conjunto de las redes en el territorio (Ureña,
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Ureña (2002) sugiere la creación de una nueva figura de planificación territorial que denomi-
na Proyecto Territorial de Infraestructuras, nueva y no recogida claramente en las leyes de
Ordenación del Territorio, con el objetivo de superar el concepto de proyecto de una infraes-
tructura y de su estudio de impacto ambiental correspondiente. Lo que en realidad sucede en
la actualidad es que los proyectos de las infraestructura se hacen pensando casi exclusivamente
en su funcionalidad y en su construcción, después de hecho el proyecto se realiza el estudio de
impacto ambiental, en el que se proponen medidas compensatorias, y que en la mayoría de los
casos consisten generalmente son meros maquillajes del proyecto inicial. Como puede verse este
proceso tiene un importante inconveniente ya que en la base del proyecto no se incorporan cri-
terios territoriales de detalle y tampoco criterios ambientales. La idea sería transformar los pro-
yectos constructivos de una obra pública en proyectos de un territorio en el que además se
desea implantar una nueva obra pública.
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1995), en particular en los efectos facilitados por las redes que permiten inter-
cambios en los dos sentidos (transporte, comunicaciones, parte de las redes
de energía y agua) pero también los facilitados por las redes que permiten los
intercambios solo en un sentido (la mayoría de las redes de agua). En general
se puede decir que los efectos o implicaciones territoriales de las infraestruc-
turas siempre se producen en ambos dos sentidos (siempre se produce la
atracción de unas actividades y la expulsión de otras) lo que facilita una mayor
diferenciación o segregación del territorio. Siempre hay unas actividades que
son atraídas y otras distintas que son expulsadas, precisamente unos tipos de
actividades se desplazan en un sentido y otras en el contrario. Un ejemplo
puede verse en los commuters del AVE entre Madrid y Ciudad Real. Las carac-
terísticas de los que se desplazan en un sentido son distintas a los que lo hacen
en sentido contrario, lo que confirma como el AVE permite la potenciación de
la segregación territorial entre Madrid y Ciudad Real. Los commuters que resi-
den en Ciudad Real son más numerosos, tienen un nivel socio-profesional infe-
rior y emigrarían a Madrid si no pudiesen viajar en AVE, mientras que los que
residen en Madrid son menos numerosos, tienen un nivel socio-profesional
más elevado y seguirían viviendo en Madrid buscando otro trabajo si no pudie-
sen viajar en AVE (Menendez, et. al., 2002).
Por otro lado, es frecuente que aparezcan efectos imprevistos, por lo que es
bueno que la implantación territorial de las redes no se haga en espacios muy
constreñidos espacialmente y la necesidad de incorporar flexibilidad en el dise-
ño de la propuesta.
Es frecuente también que la evaluación de los efectos sobre el propio servicio y
sobre el territorio esté vinculada a la evaluación de la rentabilidad de la nueva
infraestructura o esté vinculada al establecimiento del mejor trazado y ubicación de
nudos y accesos. En estos casos los efectos se organizan en efectos que reportan
un cierto beneficio y en efectos que generan un cierto costo y generalmente se
consideran efectos sobre la sociedad, la economía y el medio ambiente y todo ello
se hace para evaluar si es “rentable” realizar la inversión correspondiente. En estos
casos se pretende también matizar si se pueden asumir actuaciones más caras para
solucionar algunos de los conflictos de los trazados de las redes.Todo lo anterior
parece razonable teniendo en cuenta que los costes, beneficios y rentabilidades no
pueden ser solo económicos (contables) sino generalizados. Sin embargo, lo que
cada vez parece más debatible es con que perspectiva temporal se evalúa la renta-
bilidad, los costes y los beneficios: con la perspectiva de uno o dos periodos elec-
torales, con la perspectiva de varias décadas ya que después de dicho tiempo habrá
que realizar importantes inversiones de reparación y/o mantenimiento y por tanto
la primera inversión deberá estar relativamente amortizada, o con la perspectiva de
los siglos que va a durar la implantación sobre el territorio de la infraestructura y,
por tanto, condicionar la sostenibilidad del territorio por el que transcurre. Las impli-
caciones de considerar unos plazos u otros son trascendentales y lo son ante todo
si se adopta una perspectiva de largo plazo. Adoptando dicha perspectiva de largo
plazo la conveniencia de utilizar unos trazados u otros puede cambiar radicalmen-
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Áreas Urbanas
En las áreas urbanas cuya característica más significativa es la consolidación y
ocupación de todos los territorios por la edificación o los espacios públicos,
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nuevas áreas urbanas. Esto debe considerarse en todos los tipos de áreas pero
ante todo en estas áreas peri-urbanas y en las áreas de actividades turísticas o
de segunda residencia.
En general, las grandes infraestructuras a nivel nacional o regional (autopistas,
etc.) o a nivel de ciudad (rondas, etc.) son pagadas por toda la comunidad vía
impuestos y posiblemente es correcto que sea así. Sin embargo, es muy nor-
mal que sobre dichas infraestructuras se apoyen nuevas áreas residenciales o
de actividad económica, pero sin vender sus productos inmobiliarios más bara-
tos, a pesar de no haber tenido que sufragar las infraestructuras, y por tanto
teniendo un beneficio adicional. Ello significa muchas veces que la construcción
de una nueva infraestructura conlleva la aparición de procesos de crecimien-
to urbano en lugares no adecuados.
Si los promotores inmobiliarios o ayuntamientos tuvieran que pagar una parte
significativa de las grandes infraestructuras en las que apoyan sus promociones,
se lo pensarían mucho más antes de desarrollar un lugar inadecuado.
Cuarto, controlar la posibilidad de crear usos urbanos de manera indiscrimi-
nada en las áreas peri-urbanas, y por tanto de facilitar la preservación de los
espacios rurales peri-urbanos, restringiendo los servicios urbanos (agua, alcan-
tarillado, electricidad, etc.) a los que tendrían acceso dichos suelos.
Quinto, reservar suelos para posibles implantaciones futuras de infraestructu-
ras con bastante antelación. Si no se hace así la aparición de pequeñas activi-
dades de manera desordenada sobre el territorio hará mucho más difícil la
definición posterior de corredores por los que puedan discurrir infraestructu-
ras lineales.
Áreas rurales, marginales y/o naturales
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propia zona (por ejemplo, embalses de riego), las que sirven para la conexión
de estas zonas con las ciudades y las que sirven para ser utilizadas prioritaria-
mente por las zonas urbanas (embalses de abastecimiento de agua o de pro-
ducción de energía, líneas de transporte de energía, etc.).
No condicionar ni ocupar los espacios agrícolas, ganaderos y forestales más
productivos, ni los demás elementos de mayor valor económico y cultural,
entre los que sin duda se encuentra el paisaje. La cuestión es cuidar la natura-
leza, que es el recurso más importante de este tipo de áreas lo que requeri-
rá en general infraestructuras más caras de construcción y posiblemente tam-
bién de mantenimiento y de gestión.
Segundo, contraprestación por los recursos que se exportan y pago adecua-
do de los servicios internos por las nuevas actividades llegadas desde las ciu-
dades:
Estas zonas en las que abunda la naturaleza son a menudo áreas de las que se
extraen, mediante infraestructuras, recursos naturales o energía para ser con-
sumidos en las ciudades, sin que muchas veces exista una contraprestación por
dicho “trasvase” de recursos. Estas contraprestaciones se han introducido para
las plantas de producción de energía eléctrica, pero no se han establecido para
otros recursos por ejemplo, el agua.Tampoco se han establecido compensa-
ciones para territorios rurales que son cruzados por infraestructuras que lle-
van servicios para otros territorios, por ejemplo las grandes líneas eléctricas
que cruzan territorios rurales sin dar servicio a los mismos.
Por otro lado, estas zonas rurales o naturales son a menudo lugares donde se
establecen actividades ligadas directamente a las áreas urbanas, por ejemplo,
segundas residencias, y las infraestructuras locales deben dimensionarse y mante-
nerse para que solo ocasionalmente den servicio a dichas actividades tempora-
les. Este necesaria sobre dimensión significa un aumento del costo de funciona-
miento y de mantenimiento que debe ser repercutido sobre las actividades que
lo generan, no sobre las actividades permanentes y locales (ver Ureña, 1982).
Tercero, conexiones y servicios de este tipo de áreas entre si (Ureña, 2007a):
En la actualidad la problemática de la accesibilidad territorial tiene aspectos
bastante resueltos, como la movilidad entre grandes polos territoriales, otros
en los que hay que seguir trabajando, como la movilidad polarizada entre luga-
res pequeños y lugares grandes, y otros todavía sin resolver adecuadamente,
como la accesibilidad/movilidad entre lugares pequeños y periféricos.
La conectividad entre núcleos iguales y pequeños es más difícil de satisfacer ya
que requiere recorridos no solo radiales sino también circulares, porque
requiere conectar entre si un mayor número de lugares, y porque tiene una
demanda generalmente más reducida.
El instrumento de líneas de transporte o de infraestructuras, el más desarro-
llado hasta la fecha en nuestro país, es útil para el tipo de conectividad polari-
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6. Conclusiones
Bibliografía
Burmeister, A. y Colletis-Wahl, K. (1997). TGV et fonctions tertiaires: grande vitesse
et entreprises de service à Lille et Valenciennes, Transports Urbaines, n. 93, pp. 11-16.
Coronado, J. M., Español, I., García, J., Guirao, B., Menéndez, J. M., Muñoz, E. y Ureña J. M.
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UCLM, colección Cuadernos de Ingeniería y Territorio, n. 4.
Garmendia, M., Ureña, J. M. de, Ribalaygua, C., Leal, J. y Coronado, J. M. (2008) Urban residen-
tial development in isolated small cities, that are partially integrated in metropolitan areas
by high speed train, European Urban and Regional Studies.Vol 15, n.º 3. En Prensa.
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MÓDULO III
Servicios urbanos y equipamientos
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1
Ver La Política, de Aristóteles, Libro IV, Teoría de la Ciudad Perfecta, capítulo X de la situación
de la ciudad (Espasa Calpe, 1997) y las Ordenanzas sobre descubrimiento, nueva población y
pacificación de las Indias, dadas por Felipe II el 13 de julio de 1573, en el bosque de Segovia
(Morales Padrón, Francisco: Teoría y leyes de la conquista. Ediciones Cultura Hispánica del Centro
Iberoamericano de Cooperación, Madrid, 1979, pp. 489-518).
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2
Cerdá, Idefonso: Teoría general de la urbanización: y aplicación de sus principios y doctrinas
a la reforma y ensanche de Barcelona. Barcelona. Instituto de Estudios Fiscales, 1968.
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En el proyecto de Ciudad Lineal que concibe Arturo Soria en 1882 y que pro-
mueve a través de la Compañía Madrileña de Urbanización, desde 1894, en
Madrid, la integración entre ingeniería y urbanismo se manifiesta:
– Fundamental y principalmente en la integración entre el trazado del trans-
porte colectivo y el trazado urbano. La ciudad se despliega siguiendo la
forma lineal de una línea de tranvía que recorre la periferia de Madrid. Las
manzanas de que se compone la Ciudad Lineal se alinean siguiendo el tra-
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– Las directrices del manzanero son las directrices del trazado de la infraes-
tructura de transporte y sus perpendiculares, de manera que forman un
conjunto coherente e integrado.
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3
Se trata de la, ahora famosa, promoción “Residencial Francisco Hernando”. En conjunto la urba-
nización, que cuenta con todas las aprobaciones desde 2003, incluye la construcción de 13.500
viviendas en un área situada a 36 kilómetros del centro de Madrid y para, parte de la cual, no
existe garantía de abastecimiento de agua.
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Es importante subrayar que una buena parte de los problemas del modelo de
urbanización actual deriva de una deficiente consideración de la ingeniería y las
infraestructuras en la definición urbanística.
En efecto, ni las infraestructuras de transporte, ni las cuestiones de eficiencia
energética, ni la racionalidad en el uso del agua, han formado parte del urba-
nismo que fundamentó el nuevo modelo.
En lo relativo a las infraestructuras de transporte, en efecto, el modelo no
puede ser más simple. En la medida en que la única condición de accesibilidad
que se estima necesaria es la conexión a la red de carreteras y que ésta tan
sólo exige la construcción de un tramo de carretera/calle entre la urbaniza-
ción y la carretera, cualquier diseñador urbano puede realizarlo en la inmensa
mayoría de los casos. No son necesarias más consideraciones de ingeniería
que asegurar la capacidad de es tramo para facilitar los flujos en uno y otro
sentido, algo que a menudo se resuelve aumentando la sección para evitar
problemas.
No se consideran, ni las conexiones a pié ni, mucho menos, las relativas al
transporte público, que ya llegará por donde pueda en caso de que sea nece-
sario. Como, finalmente, siempre lo es, ya que una buena parte de la pobla-
ción, aún en familias motorizadas, no puede usar el automóvil, el transporte
público siempre será poco eficiente y de difícil rentabilidad. Las diferencias con
la consideración de las necesidades de transporte en Cerdá o en Soria son
realmente notables ¿Por qué esa desconsideración? ¿Por qué ese retroceso?
Algo parecido sucede con la energía y con el agua: bien no se consideran, bien
su resolución se desliga del proyecto urbanístico. Se decide el desarrollo urba-
nístico de un área sin considerar si el funcionamiento de la misma será eficien-
te desde un punto de vista energético o si su abastecimiento y saneamiento
tendrá costos innecesariamente altos.
Las consideraciones infraestructurales se desligan del urbanismo, se posponen,
no condicionan prácticamente la propuesta. Ni el transporte público, ni la
energía, ni el agua influyen significativamente en las decisiones urbanísticas. La
ciudad está en proceso de desintegración, de la misma forma que el pensa-
miento urbanístico, en el que se separa la parcelación y definición formal, por
un lado, y las consideraciones infraestructurales por otro.
Y es esa disociación, esa no consideración de las infraestructuras, en gene-
ral garantes de la racionalidad en cuestiones como el transporte, el consu-
mo de energía o la utilización del agua, la que conduce a la insostenibilidad
del modelo. En efecto, en ausencia de consideraciones racionalizadoras en
cuestiones de tanta trascendencia, las propuestas de localización y caracte-
rísticas del crecimiento urbano se hacen cada vez más audaces, se desligan
cada vez más del “lugar”, como conjunto de recursos y limitaciones. ¿Por
qué no 13.500 viviendas en Seseña, a 36 kilómetros de Madrid, aislada de
cualquier núcleo urbano, con acceso a través de una autopista de peaje (R-
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Por su parte, la “walkable city”5 agrupa a toda otra serie de experiencias cen-
tradas en construir ciudades que sean habitables a pié. Es decir, ciudades con
un tamaño, una densidad y una distribución de usos que hagan posible que la
4
Esta línea de trabajo se ha desarrollado de forma notable, en los últimos años, en Estados Unidos
y sobre todo en California, donde se han realizado grandes inversiones en ferrocarriles inter e
intraurbanos, y se suceden las experiencias de “Transit Oriented Developments (TOD)” o “Transit
Oriented Design). Entre los recursos más documentados de internet pueden consultarse: http://tran-
sitorienteddevelopment.org, http://transitorienteddevelopment.dot.ca.gov, http://www.todadvocate.com
5
Existe numerosa bibliografía y muchos recursos electrónicos sobre la ciudad o las comunidades
paseables.Ver, por ejemplo: http://www.walkable,org, http://www.pedestrianfriendly.com
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Se muestra así, como el principal desafío que tiene por delante el urbanismo
actual, si quiere promover una ciudad perdurable, es integrar en su seno la
reflexión sobre las infraestructuras de transporte y otras, cuya disociación en
el pasado ha sido, sin duda, uno de los elementos que han propiciado el desa-
rrollo de modelos claramente insostenibles.
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MÓDULO IV
El urbanismo y el entorno
En el año 1900 la población del planeta era de unos 1650 millones de perso-
nas, de las que, aproximadamente el 10% (165 millones) vivían en ciudades
(municipios de más de 100.000 habitantes, considerados como tales) caracte-
rizadas por una elevada densidad y una edificación concentrada.
Para el año 2010 las previsiones demográficas son de unos 6.500 millones de
habitantes de los que la mitad (3.250 millones) vivirán en espacios urbanos,
pero con una caracterización muy distinta de la de principios del siglo XIX. El
suelo urbanizado por habitante (transformado por infraestructuras, equipa-
mientos o edificios) es cada día superior, y lo que se ha venido a denominar
“región funcional urbana” (RFU)1 es la tipología preponderante en la nueva
organización territorial.
Este proceso de formación de “regiones funcionales urbanas”, o RFU, es de
esperar que se acelere a lo largo de la presente primera mitad del siglo
XXI, concentrándose la población fundamentalmente en las grandes RFU
del sur y oeste de Asia (Pekín, Shangái, Manila, Yakarta, Dhaka, Delhi,
Bombay,...) y en las grandes conurbaciones africanas (El Cairo, Lagos,
Kinshasa, Nairobi,...) y americanas (México, Sao Paulo, New York...). En la
Unión Europea el fenómeno también continuará en este periodo, pero con
una intensidad más reducida, dado su ya muy elevado índice de urbaniza-
ción a principios del siglo XXI. De hecho, los países en desarrollo son los
que con más virulencia registrarán estos procesos, continuando la disminu-
ción del peso de la población urbana de los países desarrollados respecto
al conjunto de la población urbana del planeta; este peso no ha dejado de
disminuir a lo largo de las últimas décadas, pasando de representar del
orden del 60 % del total, hacia 1950, a del orden del 30% en la actualidad.
A principios del siglo XXI, sólo seis ciudades sobrepasaban los 15 millones
1
Como hemos señalado en otras ocasiones –A. Serrano (1982)– la “región funcional urbana”
define espacios urbanizados que soportan una expansión de la ciudad tradicional hacia su entor-
no, utilizando los principales ejes de comunicación viaria, con áreas básicamente de baja densi-
dad que colmatan los espacios intermedios con otras ciudades o núcleos preexistentes, configu-
rando una gran urbanización dispersa por un territorio que ha desbordado el ámbito del área
metropolitana para adquirir caracteres regionales (normalmente supraprovinciales en el caso
español).
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de habitantes (Tokio: 33,2; New York; 17,8; Sao Paulo: 17,7; Seúl: 17,5;
México: 17,4; y Osaka: 16,4 millones de habitantes) y ello, con densidades
que iban desde más de ocho mil habitantes por kilómetro cuadrado (New
York) a del orden de mil habitantes por kilómetro cuadrado en Seúl.
Como hemos señalado en otras ocasiones –A.Serrano (1983)– en las
“regiones funcionales urbanas” el propio nombre de “región” ya incorpora
una de las características específicas de estos ámbitos, cual es su extensión.
Del concepto de “área metropolitana” como ámbito de acción urbanizado-
ra con un área de influencia situado entre los 20 y 50 kilómetros, se pasa al
de “región funcional urbana”, donde ese ámbito de interacción urbanizado-
ra suele superar los 100 kilómetros (en consonancia con las mejoras de los
transportes, que permiten salvar esas distancias en tiempos aceptables para
las relaciones cotidianas); y en las que el carácter monocéntrico de las áreas
metropolitanas (polarizadas en un único municipio central, origen de la for-
mación del área metropolitana), se ve fuertemente matizado por la incor-
poración de nuevos centros –de similar o inferior relevancia, orígenes a su
vez del establecimiento de áreas metropolitanas, o de áreas urbanas–, que
pasan a integrarse en el conjunto de la región funcional urbana. Los muni-
cipios integrados en as regiones funcionales urbanas de Madrid, Barcelona
y Valencia, por ejemplo, presentan una superficie total del orden de 7000
km2, que, con las correcciones de forma correspondientes, nos reflejan un
radio total de influencia, alrededor del núcleo central, del orden de 120 km.
En relación con este indicador, hay que señalar que las regiones funcionales urba-
nas tienen su razón de ser en las posibilidades que las infraestructuras de carre-
tera, y en menor medida los ferrocarriles, han establecido para el desarrollo dis-
perso sobre el territorio. Las distancias se han reducido significativamente en
términos de tiempo, tanto para el transporte público como para el transporte
privado, lo que ha posibilitado, por un lado, el desarrollo de la ciudad jardín en
municipios situados en los alrededores de la urbe congestionada y, por otro, el
acceso a los mercados diarios de trabajo de la población residente a considera-
ble distancia de la urbe. El resultado es que una parte importante de la pobla-
ción ha incrementado muy significativamente la longitud diaria de sus recorridos
en transporte público y privado con los correspondientes efectos sobre el con-
sumo de energía, la contaminación, congestión, etc.
Desde otra perspectiva, hay que señalar que la región funcional urbana pre-
senta cuatro características de gran relevancia para el análisis territorial: 1)
su progresiva expansión geográfica con disminución relativa de la población
del núcleo histórico central; 2) su carácter plurinuclear; 3) su carácter plu-
rifuncional; y 4) su potencialidad de crecimiento autónomo y autosostenido
cuando alcanza un determinado volumen de población y actividad en su
área de influencia.
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2
Asegurar que el desarrollo satisface las necesidades del presente sin poner en compromiso la posi-
bilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (Informe Brundtland,
“Nuestro Futuro Común”, por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987).
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El modelo territorial español3 del primer decenio del siglo XXI es un modelo que
concentra la población y la actividad industrial y del sector servicios en un número
reducido de territorios (en del orden del 4% de la superficie española se concen-
tra tres cuartas partes de la población total), expandiendo, al igual que, como hemos
visto sucede a nivel global, las regiones funcionales urbanas, caracterizadas por una
forma dispersa de ocupación del territorio por la urbanización. Sintéticamente,
podemos decir que el modelo territorial español se caracteriza por:
– Unos espacios litorales fuertemente urbanizados, con una fuerte compe-
tencia entre usos por el suelo y un fuerte encarecimiento del mismo.
– Porque la industria sigue jugando un papel fundamental en un número sig-
nificativo de ciudades, aunque su importancia en términos económicos glo-
bales sea decreciente.
– Porque el turismo ha sido, y es, uno de los principales pilares de la transformación
del territorio en los últimos cuarenta años, constituyendo, en la actualidad, la acti-
vidad económica productiva con mayor peso relativo en la economía española.
– Por el fuerte papel de los principales ejes de comunicación en la definición
de las áreas con mayor crecimiento.
– Porque los desarrollos asociados a ciudad dispersa, son la forma prioritaria
de ocupación del territorio, generando una creciente ineficiencia energética
y ambiental en el modelo.
Este modelo exige una creciente red de carreteras y un creciente uso del automó-
vil privado para desplazamientos medios cada vez más largos (con mayor consumo
de energía y una pérdida de eficiencia y eficacia ambiental en el ciclo de vida del
conjunto del sistema); y lo mismo sucede con las redes de energía, o de abasteci-
miento y saneamiento urbano, ya que la proliferación de viviendas unifamiliares o
de urbanizaciones en edificación abierta dispersas por el territorio, exigen que los
kilómetros de cada una de estas redes por habitante se incrementen sustancialmen-
te, lo que aumenta su ineficiencia ambiental como consecuencia tanto del incre-
mento de las pérdidas por usuario (mayor número de kilómetros de red por per-
sona) como a consecuencia de la mayor inversión e incidencia ambiental final
(asociada al ciclo de vida de cada servicio) por cada unidad de consumo real pro-
ducido. De hecho, como señalan F. Magrinyà y M. Herce (2007)4, la energía consu-
mida por metro cuadrado construido es del orden de dos veces mayor en la edi-
ficación unifamiliar aislada o adosada que en la vivienda colectiva, y el balance
energético por vivienda, en edificación más urbanización, pasa a ser más de seis
veces mayor en la vivienda unifamiliar con respecto a la vivienda colectiva.
3
El modelo territorial se define, de una forma sintética –A.Serrano (1981)– “ como “la forma en
que una sociedad ocupa el territorio y se relaciona y utiliza el mismo”.
4
Artículo recogido en Indovina, F. (2007).“La ciudad de baja densidad”. Diputación de Barcelona.
Serie Territorio. Barcelona, 2007.
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Adicionalmente hay que señalar que las urbanizaciones de baja densidad con
tipología tradicional, tienen unos costes de mantenimiento de los equipamientos
públicos (jardines, alumbrado, mobiliario urbano, viario, etc.) inasumibles para la
mayoría de municipios, que sólo pueden atenderlos manteniendo una espiral
creciente en los procesos de urbanización y edificación. En épocas de fuerte des-
aceleración en estas actividades, o cuando el municipio se queda sin suelo para
poder desarrollar, la situación se vuelve insostenible y el mantenimiento de las
urbanizaciones se hace imposible financieramente, habiendo dado lugar, en
numerosas ocasiones a la rebelión, incluso política, con la creación de partidos
locales y el acceso de los mismos a la alcaldía, de los afectados.
En todo caso, la creciente ocupación del territorio por los usos urbanos, y en par-
ticular por la segunda residencia, es uno de los elementos claves de la dinámica
espacial de muchos territorios, con lo que ello supone en el incremento del con-
sumo de recursos ambientales básicos como el suelo, los cambios y la presión
que induce en los usos del agua y otros recursos naturales (tal y como se apre-
cia en el Cuadro 1 en relación con los consumos de agua) y la generación de
externalidades negativas significativas (contaminación, cambios del paisaje, etc.).
CUADRO 1
Evolución consumos y tarifas domésticas del agua
Variación
Comunidad 2002 2003 2004 2005
2002/2005
Autónoma
Tarifa Consumo Tarifa Consumo Tarifa
Consumo Tarifa Consumo Tarifa Consumo
Andalucía 0,97 184 0,98 184 1,00 189 1,05 195 8,35% 5,98%
Aragón 0,70 170 0,67 169 162 0,71 153 2,07% -10,00%
Asturias 0,64 158 0,66 171 0,81 172 0,92 180 44,28% 13,92%
Cantabria 0,50 182 0,51 185 0,51 187 0,51 191 1,67% 4,95%
Castilla-La Mancha 0,76 155 0,72 168 0,80 179 0,74 174 -2,98% 12,26%
Castilla-León 0,67 185 0,70 184 0,71 172 0,75 160 11,55% -13,51%
Cataluña 1,30 182 1,23 183 1,23 174 1,33 162 2,38% -10,99%
Extremadura 0,91 165 0,85 163 0,95 178 1,18 173 29,24% 4,85%
Galicia 0,71 131 0,73 143 0,73 155 0,86 152 19,96% 16,03%
I. Baleares 1,69 127 1,64 130 1,62 142 1,60 139 -5,41% 9,45%
I. Canarias 1,44 134 1,52 135 1,48 147 1,49 145 3,71% 8,21%
La Rioja 0,69 140 0,69 136 0,70 141 0,81 145 16,68% 3,5%
Madrid 0,91 166 0,89 166 0,91 171 0,89 159 -1,78% -4,22%
Murcia 1,53 146 1,52 149 1,60 161 1,57 162 2,92% 10,96%
Navarra 0,65 148 0,65 152 0,68 144 0,72 134 10,74% -9,46%
País Vasco 0,76 147 0,79 149 0,83 150 0,84 140 9,97% -4,76%
Valenciana 0,93 158 0,79 163 0,90 178 0,92 171 -1,16% 8,23%
Total 1,00 164 1,00 167 1,02 171 1,04 166 3,48% 1,22%
A. Serrano. 20 de mayo de 2008 Fuente: AEAS (2006), INE (2007).
El consumo se expresa en litros por habitante y día.
72
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CUADRO 2
Datos comparados de dinámica en el uso del suelo en la década
de los noventa y primer lustro del siglo XXI
73
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CUADRO 3
Evolución de la ocupación del suelo en Madrid (1956-2005)
74
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Figura 1. El modelo de ocupación territorial previsto para el año 2011. (Las áreas más oscuras
implican mayor densidad de ocupación del territorio por la urbanización)
Fuente: Elaboración propia.
75
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centrales, donde existe una clara escasez de suelo, y donde la propia centrali-
dad y accesibilidad, junto al fuerte control y representatividad de ese suelo,
tienden inevitablemente a incrementar los precios de la edificación y, como
consecuencia, del suelo vacante disponible.Y ello pese a que, como vemos en
el Cuadro 4, todavía el municipio de Madrid es capaz de incrementar su suelo
CUADRO 4
Superficie urbana, urbanizable o de sistemas generales en la Comunidad
Autónoma de Madrid entre 1993 y 20035
5
Véase al respecto el capítulo 4 del libro Madrid, ¿la suma de todos?, del Observatorio
Metropolitano.
76
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Sí las políticas ambientales del Gobierno formado en abril de 2004 querían avan-
zar hacia una mayor sostenibilidad ambiental y un mayor equilibrio en el desarro-
llo territorial, lo primero que tenía que hacerse era profundizar en el conocimien-
to de problemas existentes y en sus causas. Para ello, y sobre todo para poder
evaluar los efectos reales de las actuaciones que se ponían en marcha, al inicio de
la legislatura el Ministerio de Medio Ambiente creó el Observatorio de la
Sostenibilidad Española (OSE), en colaboración con la Universidad de Alcalá de
Henares, con el objetivo de analizar e informar a la sociedad de una manera obje-
tiva y transparente, sobre cuál era la situación de sostenibilidad en el desarrollo
en España y sobre qué efectos se iban derivando sobre la misma de las políticas
y estrategias de las distintas administraciones públicas.
El Observatorio de la Sostenibilidad Española ha publicado ya tres Informes, el
del año 2005, el del año 2006 y el del año 2007, así como varios trabajos adi-
6
Entre 20.000 y 1.000 habitantes había en el 2006, en España, 6799 municipios, que represen-
taban el 84% del total y concentraban el 33% de la población.
77
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cionales sobre Cambios de los Usos del Suelo en España, Contaminación en las
ciudades españolas, etc., que se unen a los Informes tradicionales del Ministerio
de Medio Ambiente (Perfil Ambiental, Memoria Ambiental...) y a los que hay que
sumar, por su relevancia para lo que se comenta en esta tribuna, los trabajos
sobre “Indicadores Territoriales de Sostenibilidad Ambiental en España” y “Huella
Ecológica de España, sus Regiones y Provincias”, elaborados ambos por la
Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad (SGT y B).
Las Conclusiones de todos estos Informes se pueden resumir en el hecho de
que España presenta una economía que ha crecido muy satisfactoriamente en
relación a la Unión Europea, en el período 2004-2007, avanzando hacia la con-
vergencia en renta per cápita con ésta, pero registrando notables costes
ambientales, una profunda falta de cohesión territorial y una persistencia de
desigualdades sociales que deben corregirse en aras de una mayor sostenibi-
lidad ambiental y de un mayor equilibrio territorial de nuestro desarrollo. Las
razones de este diagnóstico se basan en que España lleva muchos años regis-
trando un ciclo de crecimiento intensivo en consumo de territorio, materiales
y energía, basado en una dinámica centrada en la construcción, las industrias
derivadas de la misma, el transporte, el turismo, la energía, y los servicios de
baja cualificación; pero, a la vez, con un peso decreciente de la industria y de
los servicios más innovadores, de base más tecnológica y con mayor pondera-
ción del conocimiento. Ello ha implicado una enorme presión sobre el territo-
rio y sobre el patrimonio y recursos naturales de nuestro país, con procesos
de degradación irreversibles, en muchos casos, y con un incremento sensible
de los niveles de insostenibilidad del modelo en ciertas áreas del territorio y
un bajo incremento de la productividad de nuestro sistema productivo (muy
por debajo de la media de la Unión Europea).
La progresiva desaceleración del crecimiento desde el inicio del verano de
2007, y la previsible recesión del sector de la edificación, que se están produ-
ciendo asociadas al pinchazo de la burbuja inmobiliaria y a las dificultades finan-
cieras y fuerte incremento en el costo de las materias primas, reflejan una clara
inflexión en el ciclo económico, que podría y debería aprovecharse para un
cambio estructural en un modelo de desarrollo que, hasta ahora, y fijándonos
en indicadores integrales de sostenibilidad ambiental, como la “huella ecológi-
ca”7, nos muestran una evolución y una tendencia manifiestamente mejorables.
En el Cuadro 5 se recoge la evolución de esta “huella ecológica” para cada una
de las Comunidades Autónomas españolas y para el conjunto de España, así
como la evolución correspondiente al período 1995-2005.
7
La “huella ecológica” es un indicador sintético de sostenibilidad ambiental que puede definirse
como “el área de territorio productivo o ecosistema acuático [entendida como superficie bioló-
gicamente productiva] necesaria para producir los recursos utilizados y para asimilar los residuos
producidos por una población definida con un nivel de vida específico, donde sea que se encuen-
tre este área”. (William Rees y Mathis Wackernagel)
78
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CUADRO 5
Huella ecológica en España 1995-2005
79
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7,0
Artificializado
6,0 Forestal
5,0 Energía
4,0 Pesca
Ganadería
3,0
Agricultura
2,0
1,0
0,0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
80
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81
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8
Modificación de la vigente Ley de Montes para mejorar su eficacia, entre otras cosas, a efectos
de prevenir y combatir los incendios y su tremendo potencial de degradación del medio, impi-
diendo modificaciones en los cambios de uso de los espacios forestales incendiados, o no, duran-
te un mínimo de treinta años; y creando la señalada figura de fiscal especial en materia de orde-
nación del territorio, urbanismo y medio ambiente.
82
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9
Hay que destacar a este respecto el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, que aprobó el
Código Técnico de la Edificación, que, con los objetivos de mejorar la calidad de la edificación y
de promover la innovación y la sostenibilidad de la edificación, fija las exigencias básicas de cali-
dad de los edificios y sus instalaciones, asegurando el cumplimiento de requisitos básicos en la
edificación relacionados con la seguridad y el bienestar de las personas. Se cubren aspectos liga-
dos a la seguridad estructural y de protección contra incendios; a la salubridad, a la protección
contra el ruido, al ahorro energético o la accesibilidad para personas con movilidad reducida.
10
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en vigor desde el 1 de julio de 2007, pretende mejo-
rar los procedimientos en vigor, al tiempo que aumentar el control social sobre los desarrollos
urbanísticos futuros. Tiene en cuenta el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible
(Art.2), en virtud del cual “las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación,
transformación, y uso del suelo (...) deben propiciar el uso racional de los recursos naturales (...)
procurando en particular: a) la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturale-
za, la flora, y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje”. Además, entre los
derechos del ciudadano (Art. 4) contempla “el derecho a disfrutar de una vivienda digna (...) en
un medio ambiente y un paisaje adecuados”. Entre los deberes del ciudadano (Art. 5) contem-
pla “el deber de respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y
el paisaje natural y urbano...”. En el título II Bases del régimen del suelo, distingue dos situaciones
básicas: suelo rural y suelo urbanizado. En la situación de suelo rural (Art. 12) está “el suelo pre-
servado (...) de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir (...) los terrenos
que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por
los valores en ellos concurrentes, incluso (...) los forestales y paisajísticos”. En los artículos sobre
la utilización y valoración del suelo rural (Art. 13 y 22) se tienen en cuenta los valores ambien-
tales y paisajísticos, con objeto de preservarlos.
11
La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, en vigor
desde enero de 2008, tiene entre sus objetivos generales (Art. 2) lograr un alto nivel de calidad
ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural y del paisaje entre
otros elementos. Dentro del título I sobre programación para el desarrollo rural sostenible, en
el capítulo V de acciones generales para el desarrollo rural sostenible hay un artículo sobre pla-
nificación ambiental, en el que se indica que dentro del Plan Estratégico Nacional del Patrimonio
Natural (Art. 19) y de la Biodiversidad y Geodiversidad se incluirán previsiones de actuación en
materia de protección del medio ambiente, patrimonio natural y paisaje, y se considerarán, así
mismo, específicamente, las actuaciones ligadas al mantenimiento y protección de los espacios y
paisajes protegidos. En el capítulo VI de medidas para el desarrollo rural sostenible, dentro del
Art. 20.g) sobre diversificación económica, se indica que el Programa podrá incluir medidas que
tengan por objeto, entre otros, proponer los recursos geológicos que existen en el entorno rural
y que pueden ser utilizados para un desarrollo rural sostenible, dando prioridad a la conserva-
ción del patrimonio natural y del paisaje. Dentro del Art. 23 sobre Infraestructuras, equipamien-
tos y servicios básicos se contempla la necesidad de respetar la calidad y la integridad del patri-
monio natural y del paisaje rural.
83
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12
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en vigor
desde el 15 de diciembre de 2007, sustituye a la ley 4/1989, y, a los efectos recogidos en este
artículo (aunque toda la ley tiene una incidencia muy alta en los mismos) hay que destacar que
contempla, en su artículo 2, entre sus principios “la preservación de la variedad, singularidad y
belleza de los ecosistemas naturales, la diversidad geológica y del paisaje”. Entre los instrumen-
tos para el conocimiento y la planificación del patrimonio natural y de la biodiversidad, se regu-
lan los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
13
Para asegurar esa sostenibilidad a largo plazo, en la ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evalua-
ción de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y en el RD
Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, cabe destacar, desde la perspectiva de los obje-
tivos de esta conferencia, las referencias, en el artículo 1, sobre el Objeto de la ley, a que la eva-
luación de impacto ambiental “identificará, describirá y evaluará (...) los impactos directos e indi-
rectos de un proyecto sobre (...) el suelo, el agua, el clima y el paisaje”, concretándose estos
aspectos en el artículo 7 del capítulo II. Igualmente hay que destacar la referencia, en el Anexo
III, que especifica los criterios de selección previstos en el apartado 2 del artículo 3, a la capaci-
dad de carga del medio natural.
14
A este respecto hay que considerar también la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsa-
bilidad medioambiental, en la que se establece la obligatoriedad de una garantía financiera para
hacer frente a los eventuales impactos negativos de determinadas actividades, trasponiendo la
Directiva europea en esta materia. La certeza de que si se causan daños al medio ambiente, ello
conllevará un coste económico, supondrá sin duda un avance substancial en el comportamiento
de aquellos que hoy día siguen considerando más barato contaminar que hacer frente a las más
que improbables y reducidas sanciones de carácter administrativo, o a la todavía insuficiente apli-
cación del Código Penal en materia de delito ecológico.
84
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85
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15
El paisaje se menciona en los nuevos Estatutos de Autonomía; ya hay dos leyes regionales
específicas sobre paisaje (Comunidad Valenciana y Cataluña); tres Direcciones Generales en
Paisaje (Cataluña, Comunidad Valenciana y Asturias), o varias leyes en preparación (Galicia,
Baleares, País Vasco...).
86
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El reto actual es ahondar en las políticas que consoliden los avances realizados
y que permitan dar nuevos pasos hacia una mayor cohesión y sostenibilidad
ambiental, que posibiliten una mayor igualdad de oportunidades entre todos
los ciudadanos, al margen de su lugar de residencia, y garanticen sus derechos
a un medio ambiente de calidad y saludable. Las políticas de ordenación del
territorio, medio ambientales, urbanísticas y de vivienda, entre otras, tienen un
papel destacado que jugar a este respecto, y a ellas nos referimos en este artí-
culo.
La experiencia de los cuatro años como Secretario General para el Territorio
y la Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente, me ha convencido de
que existe la posibilidad de mejorar la situación presente y las tendencias pre-
vistas en materia de sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial del des-
arrollo en España.
Para ello, no hay que olvidar que las políticas de desarrollo territorial, el
planeamiento urbanístico y la ordenación del territorio, son instrumentos
que permiten potenciar el papel que se puede ejercer desde la función
pública para llegar a un “desarrollo económico y social” compatible con el
medio ambiente, equilibrado y sostenible en el tiempo para las generacio-
nes futuras, en el que la obligada perspectiva de la eficacia de la interven-
ción pública no quede reducida a consideraciones exclusivamente basa-
das en el cor to plazo y en los efectos directos de cada actuación; es
posible una mejora de la “competitividad territorial” compatible con una
mayor cohesión económica y social entre los distintos territorios (dismi-
nución de los desequilibrios y desigualdades socioeconómicas) y con la
protección, valoración y acrecentamiento del patrimonio natural y cultu-
ral de la sociedad.
Actuaciones del Gobierno español de la legislatura 2004-2008, y en particular
las correspondientes al Ministerio de Medio Ambiente, que se han encuadra-
do en las Directivas de la Unión Europea (Convenio de Aarhus, Directiva
Marco del Agua, Directiva Hábitat, etc) o en las directrices de las
Convenciones, Convenios o acuerdos y programas de Naciones Unidas
(Biodiversidad, Cambio Climático, Lucha contra la Desertificación, Desarrollo
Sostenible, Programa MaB, etc.) o de la OCDE (Convenio del Paisaje,...) per-
miten incidir muy positivamente sobre la sostenibilidad ambiental y el equili-
brio territorial del desarrollo español.
De hecho, estas políticas, y los objetivos previstos para los próximos años, nos
permiten hacer una prospectiva de los escenarios esperables desde la pers-
pectiva de indicadores de sostenibilidad, como el relacionado con la huella
ecológica al que nos hemos referido anteriormente. Básicamente son tres los
escenarios considerados y tres perspectivas muy diferentes las que se nos pre-
sentan para el futuro simulado del año 2020, tal y como apreciamos en la
Figura 3.
90
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9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
HE escenario C HE escenario B
HE escenario A Biocapacidad escenario C
Biocapacidad escenario B Biocapacidad escenario A
91
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16
La DIRECTIVA 2003/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 26 de
mayo de 2003, “por la que se establecen medidas para la participación del público en la elabo-
ración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y por la que
se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las
Directivas 85/337/CEE y 96/61/ CE del Consejo”, tenía como Objetivo “contribuir a la aplicación
de las obligaciones resultantes del Convenio de Aarhus, en particular disponiendo la participa-
ción del público en la elaboración de determinados planes y programas medioambientales, y
mejorando la participación del público e incluyendo disposiciones sobre acceso a la justicia en
las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.”. Es importante destacar que los apartados
2 y 4 del artículo 9 del Convenio de Aarhus establecen disposiciones en relación con la posibi-
lidad de entablar procedimientos judiciales, o de otro tipo, para impugnar la legalidad, en cuanto
al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro
del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público.
92
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93
02-Modulo III y IV 3/12/08 13:03 Página 94
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94
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95
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MÓDULO V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
I. Introducción
Desde hace más de veinte años, en muchas ciudades del mundo se están rea-
lizando proyectos de recuperación de espacios obsoletos a partir de terrenos
que abandonó la industria pesada o las grandes infraestructuras portuarias y
ferroviarias.
Algunos de los ejemplos importantes han sido los siguientes:
– La recuperación de Pittsburg en Estados Unidos fue una de las primeras
que significó una transformación radical de una ciudad y la que se adoptó a
nivel teórico como modelo para Bilbao.
– Los Docklands de Londres fueron pioneros en Europa y se hicieron famo-
sos a principios de los 90 por una quiebra financiera que suscitó una gran
intranquilidad en el mundo inmobiliario. Hoy es un proyecto consolidado.
– En Francia se ha desarrollado una importante labor teórica y también ha
habido muchos ejemplos prácticos realizados mediante una SEM (Societé
d´Économie Mixte) que, a pesar de su nombre, tienen una gran participa-
ción pública. Algunos de los casos más interesantes son Paris Rive Gauche
e Île de Nantes.
– Westergasfabriek era una antigua fábrica de gas de Ámsterdam que ha uti-
lizado el parque como elemento fundamental de su diseño. Para ello se rea-
lizó un concurso internacional en varias fases que fue ganado por la paisa-
jista Katryn Gustafson.
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98
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b) Infraestructuras
El planteamiento global tiene mucho que ver con las infraestructuras, lo que
es especialmente importante cuando se hace a nivel de ciudad o de área
metropolitana. Es evidente, como ha comentado José Mª Ureña, que las
infraestructuras deforman el territorio y que no son neutras, pero sí son fun-
damentales a la hora de diseñar un proyecto urbano.
En el caso de Bilbao, las infraestructuras han influido de forma considerable en
el territorio, pero muy favorablemente. Ha habido tres proyectos estratégicos
para la transformación de Bilbao que han redefinido el territorio de una mane-
ra radical: la ampliación del Puerto, la regeneración de la Ría y el Metro. Entre
ellas han creado la base de una nueva metrópoli, con más calidad de vida y
más sostenible.
El Metro de Bilbao, la actuación más valorada por los propios bilbaínos, es un
claro ejemplo de colaboración arquitecto-ingeniero y de la importancia de la
calidad en la obra pública porque el ciudadano la valora y ello se traduce en
un mayor número de viajeros y en un mejor cuidado de las instalaciones.
c) Organizaciones
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100
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Docklands (Londres)
Nordstern.
Mina de carbón 1950
Nordstern. Nuevo
centro de empresas 1998 Paris Rive Gauche
1990
1994
102
04-Acto de Clausura 16/12/08 07:12 Página 103
ACTO DE CLAUSURA
Informe del Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile
Índice
– Participación.
– Estructura del Congreso.
– Conferencias y Conferenciantes.
– Mesas Redondas.
– Comunicaciones.
– Conclusiones.
Participación
405 Inscritos.
7 Conferenciantes.
5 Presidentes de Módulo.
5 Relatores de Módulo.
3 Moderadores de Mesa Redonda.
11 Ponentes de Mesa Redonda.
102 Comunicantes y 4 pósters.
34 Expositores orales de comunicaciones.
Profesión total %
abogado 24 6,8
aparejador 2 0,6
arquitecto técnico 1 0,3
arquitecto urbanista 4 1,1
arquitecto 79 22,5
biólogo 3 0,9
economista 5 1,4
físico 1 0,3
geógrafo 7 2,0
geólogo 2 0,6
ingeniero agrónomo 2 0,6
ingeniero caminos 205 58,4
ingeniero civil 3 0,9
ingeniero minas 1 0,3
ingeniero montes 1 0,3
ingeniero técnico informático 1 0,3
ingeniero técnoco obras públicas 10 2,8
103
04-Acto de Clausura 16/12/08 07:12 Página 104
CONFERENCIAS
Inaugural
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?” Fernando de
Terán Troyano
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Clausura
“Infraestructuras y territorio: la mirada de un ingeniero” Fco. Javier Rui-Wamba
Martija
Mesas redondas
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CONCLUSIONES I
La planificación territorial y el planemianeto urbanístico
CONCLUSIONES II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
CONCLUSIONES III
Servicios urbanos y equipamientos
– Uno de los grandes problemas urbanos es la movilidad. Por ello los planes
de movilidad deben integrarse previamente en el planeamiento urbanístico.
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CONCLUSIONES IV
El urbanismo y el entorno
CONCLUSIONES V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
CONCLUSIONES FINALES
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Eguerdion guztioi, eta lehenik eta behin mila esker jardunaldi hauen itxiera eki-
taldira gonbidatzeagatik. Alde batetik, batzar honetan parte hartzea suposatzen
duelako, baina gaitera, itxialdia izanik, hiru egunetan lanean iardun ondoren ate-
ratako ondorioen berri zuzen zuzenean izateko aukera ematen didazuelako.
Ekarpenak, proposamenak, iradokizunak, hausnarketak.
Gizarte modernotan, gero ta gehiago, mugikortasuna eta mugikortasunari
erantzuteko hartzen diren neurriak, hau da, garraio eredua, bizi kalitatearekin
lotzen da. Hau orokorra izanik, are gehiago kontutan hartu beharra dago gure
herrian, gure erkidegoan. Zabalera aldetik 7.000km2 baino gutxi gehiago, biz-
tango dentsitate altua, ia 300 biztanle kilometro karratuko (Europako bataz
besteko baino altuagoa), eta penintsula eta Europako gainontzeko herrialden
arteko komunikazio zein elkaraldaketetarako pasabidea. (Azpiegiturek lur-
raldearen %2,51ren azalera betetzen dute, Europako bataz besteko datua
%1,2kos delarik; Eta azpiegituretan, errepideek %89 suposatzen dute).
Gure herriak eta hiriak, gure gizartea etengabe garatzen ari dira, zorionez noski;
gure bizimoduak eta ohiturak ere eraldatzen doaz etengabean. Gero eta gehia-
go mugitzen gara, eta gero eta gehiago mugitzea nahi dugu. Biak hartu behar
ditugu kontuan. Beraz, mugikortasun behar eta nahiei irtenbidea eman beharra
daukagu. Ez dut uste, inondik inora, mugikortasun behar eta nahia, berez, arazo bat
bezala ikusi behar denik. Eta irtenbide hori nola egiten den, horrek ezarriko du
etorkizuneko gure gizartearen ongizate eta bizi kalitate maila. Garapen iraun-
korra, garapen iraunkorraren hiru habeak kontutan izanda: ekonomikoa, sozia-
la eta ingurumenekoa.
En el Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, son
continuas las referencias y las reflexiones en torno a la obligada relación entre
la ordenación del territorio y el sistema, la red de transporte.
En las sociedades modernas, avanzadas, la movilidad forma parte de la vida dia-
ria, forma parte de la actividad económica, educativa, de la actividad de ocio.
Necesitamos y queremos movernos. En Euskadi, no somos ajenos a esta situa-
ción. Somos una sociedad activa. Es importante conocer nuestras característi-
cas en términos de movilidad.
Gracias a los estudios que realizamos desde el Departamento de Transportes
y Obras Públicas, en concreto, el Estudio de Movilidad de la Comunidad
Autónoma Vasca 2007 (se hace cada 4 años; el último, en 2.003), podemos
constatar lo siguiente: En los últimos cuatro años, la movilidad ha aumentado
en un 11,4%. Por encima de lo que ha aumentado la población (un 2,8%) y
por debajo de lo que ha aumentado el PIB (28%). Los desplazamientos diarios
de nuestra población han pasado de 5.464.159 en 2.003 a 6.087.600 en 2.007.
Diariamente, se dan 47.000 desplazamientos entre las metrópolis. Además, es
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Tenemos una importante red de transporte, que hay que mejorar. Tenemos,
además, un modelo de transporte excesivamente basado en el uso de la
carretera y del vehículo privado.
Los datos son tozudos: El automóvil duplica holgadamente al número de des-
plazamientos realizados en modos colectivos (ferrocarril y autobús). Además,
el índice de ocupación en el vehículo privado se ha reducido.
Pero hay un importante margen para la esperanza. Los datos también demues-
tran que allí donde existe una importante oferta de transporte público colec-
tivo, su utilización ha aumentado. Fundamentalmente en el Aárea metropolita-
na de Bilbao, donde se produce una mayor concentración de infraestructura
ferroviaria en particular (metro, tranvía, cercanías) y de transporte colectivo en
general. Por tanto, esa es la clave, impulsar los modos de transporte colectivos,
ofrecer un servicio eficaz y de calidad, una oferta amplia. Y en esa línea esta-
mos trabajando.
Es una línea de trabajo que requiere su tiempo. Estamos hablando de infraes-
tructuras, las ferroviarias, que requieren de procesos largos de diseño y de eje-
cución. Estamos hablando de infraestructuras que se construyen para largo
tiempo y que, por ese motivo, deben de garantizar, en su planificación, la con-
ciliación de diferentes planificaciones y ordenamientos.Y así se desarrollan los
proyectos ferroviarios.
La CAPV del siglo XXI, nuestros pueblos y ciudades del año 2009 nos ofre-
cen una realidad incontestable.
La red de ETS,
operada por Euskotren, una red que en algunos de sus tramos tiene ya 150
años de antigüedad es, muchas veces, una red ferroviaria que se encuentra hoy
por hoy rodeada por el desarrollo de los municipios.
Hoy, y es cierto, el tren, la infraestructura ferroviaria, ha quedado ubicada en el
centro de nuestros pueblos y ciudades donde las vías forman parte del paisa-
je diario.
Es curioso recordar que cuando hace 150 años se comenzó a construir la
infraestructura ferroviaria de Euskotren hubo protestas y quejas, incluso algu-
na alteración de orden público.
Inevitable recordar que cuando hace unos 250 años se comenzaron a hacer
las primeras carreteras superadoras de los caminos de monte, caminos de
carretas, también hubo quejas y contestaciones.
Lo viejo se resistía al empuje de lo nuevo. Las inercias, la desconfianza hacia lo
nuevo. La hemeroteca es rica en esos testimonios. Alguien pensó, también
entonces, que aquellas rudimentarias infraestructuras agredían al territorio.
Que no eran necesarias. Que podíamos prescindir de ellas.
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