ENSAYO DE GESTION PUBLICA

Los controles a la administración pública en Colombia. Una aproximación al control

PRESENTADO A:
VIVIANA CIRO RAMIREZ

PREENTADO POR:
MARIA FERNANDA DURAN PIENDA

ADMINISTRACION DE EMPRESAS

(ALIANZA SENA)
INSTITUCION UNIVERSITARIA POLITECNICO GRAN COLOMBIANO
2020
 INTRODUCCION

El artículo describe los controles a la Administración Pública en Colombia y caracteriza

los controles al Presupuesto Participativo (en adelante PP) en Medellín, con especial

atención al control social que se ejerce sobre este mecanismo de participación que

involucra la decisión sobre recursos públicos. La investigación que soporta este texto,

planteó como hipótesis que el modelo de controles al cual ha estado sujeto el PP en

Medellín, desde 2012 al 2017, ha presentado fallas en su implementación, lo cual ha

incidido en su eficacia. Dentro de las conclusiones se destaca que lo relativo al control

social, específicamente, ha presentado problemas relacionados con el conocimiento de

la ciudadanía frente al PP, la inexistencia de rendiciones de cuentas focalizadas en el PP

y la escasa participación ciudadana, todo cuanto ha conducido a que el control social al

PP haya sido bajo dentro del periodo de estudio.

Palabras Clave: Administración pública, presupuesto participativo, controles públicos,

control social, Medellín.

Desde los estudios clásicos de la Administración Pública, como puede observarse en los

trabajos de Harmon y Mayer (1999), Valadés (2005), Moreno (2014), Oszlak (2014) y

Balbín (2015) el control público se concibe como una función estatal y tiene un

fundamento democrático, de manera que la sociedad le entrega al Estado una parte de

sus recursos para que los administre y los utilice en la obtención de bienes y servicios

que satisfagan los intereses comunes. Así, el ejercicio democrático exige que los

gobernantes rindan cuentas de sus actos y que, por tanto, se concreten distintas formas

de control: el control vertical, el horizontal (dado por los poderes entre sí), el control de

los derechos del ciudadano (ejercidos por los defensores del pueblo), el control sobre los

presupuestos, el control de los movimientos sociales e incluso el control por parte de la

opinión pública (Moreno, 2014, p. 17). Por lo tanto, el control, además de

Pública (en adelante AP), en su conjunto, cumpla con sus objetivos. Además, el control

es necesario para los procesos de toma de decisiones, por ejemplo, en la definición de

las políticas públicas, dado que se debe contar con información oportuna y precisa para

su diseño, puesta en marcha y evaluación. Con base en lo anterior, el objetivo de este

texto es presentar algunos de los resultados de la investigación “Los controles al

presupuesto participativo en Medellín”

la cual, por un lado, buscó caracterizar los distintos tipos de controles vigentes en

Colombia respecto a los actos de la Administración y el manejo de los recursos

públicos. Por otro lado, y de manera específica, pretendió identificar los controles que

operan sobre el presupuesto participativo (en adelante PP) en Medellín. Por último, se

planteó analizar de manera particular el control social al PP en dicha ciudad en el

periodo 2012-2017, a partir de la hipótesis según la cual, este tipo de control ha

presentado fallas en su implementación relacionadas con la transparencia, la rendición

de cuentas y la participación ciudadana y ello ha incidido en su eficacia. Cabe señalar

que existen trabajos sobre el PP en Colombia, e incluso algunos de ellos abordan la

experiencia específica en Medellín, como lo son Betancourt (2005), Gómez (2007),

Urán (2007), etc. No se dispone de un estudio que, de manera puntual, se encargue de

revisar el tema de los controles que operan sobre el mismo. Así, la inexistencia de

trabajos que le den un tratamiento descriptivo y analítico al tema del PP en clave de

controles, justifica la investigación de la cual se derivan algunos de los resultados que se

presentan en este texto. Por otra parte, si se tiene en cuenta que en los últimos diez años

los recursos del PP en Medellín ascendieron a 1,5 billones de pesos, cobra relevancia

indagar acerca de cómo opera el control social sobre tal magnitud de recursos públicos.
Los controles a la Administración pública en el contexto contemporáneo: El

contexto actual en el que las administraciones públicas llevan a cabo su actividad,

marcado por la descentralización y desconcentración administrativas, la externalización

de servicios, las asociaciones público-privadas, entre otros elementos, demanda una

adaptación de los mecanismos de control tradicionales (verticales, jerárquicos,

“weberianos”), a fin de tramitar y satisfacer las nuevas y crecientes demandas

ciudadanas, así como dar cuenta de las propias transformaciones en los roles y

funciones de los Estados Nacionales. Es precisamente bajo el sistema republicano de

gobierno y con la división de poderes en ramas y órganos del poder público, que se

desarrolla el sistema de controles públicos; junto con este, los llamados órganos de

control y los distintos instrumentos previstos para ejercer el control público están

consagrados constitucional y legalmente. De acuerdo con Moreno (2014), en términos

generales, este control público tiene un triple carácter: en primer lugar, es político y está

reservado a los órganos que encarnan el ideal democrático, es decir, los congresos o

legislaturas, y está encaminado a evaluar si la acción de la AP está de acuerdo con los

fines del Estado.

Colombia no ha sido ajena a este proceso. Prueba de ello es que, desde la Constitución

de 1991 en adelante, ha experimentado diversos cambios institucionales a fin de

adaptarse a las tendencias globales previamente señaladas. Como plantea Isaza (2015, p.

340), se fortalecieron los pesos y contrapesos, la estructura y el funcionamiento de los

órganos de control independientes, el accountability social y distintos mecanismos de

participación democrática. En el mismo sentido, Restrepo (2011) plantea que

atendiendo al modelo de nueva gestión pública en auge en los años ochenta y noventa
María Helena Franco Vargas, María Fernanda Ramírez Brouchoud, María Antonia

Chinkousky Giraldo / Los controles a la administración pública en Colombia. Una

aproximación al control social al presupuesto participativo en Medellín

del siglo XX, la Constitución de 1991 adopta un criterio de especialización funcional,

por fuera de la jerarquización de las ramas del poder público, sobre todo la ejecutiva,

“consagrando la existencia autónoma e independiente de los organismos de control, de

las autoridades electorales y de ciertos órganos y entidades que antes hacían parte de la

rama ejecutiva o que se crean a partir del nuevo régimen constitucional” (2011, p. 311).

Participación ciudadana y control social: Para abordar la cuestión del control social

al PP en Medellín en los últimos cinco años, se partió de la categoría participación

ciudadana. Esta categoría se aborda en dos sentidos: como acción política y como

derecho. Lo primero supone analizarla desde el punto de vista politológico y

sociológico, lo cual implica reconocerla como el conjunto de acciones dirigidas a influir

en el proceso político democrático, mediante el voto, la militancia en un partido

político, la deliberación e incluso la protesta social, y demás modalidades no

institucionalizadas de participación. Igualmente, vale la pena mencionar que, en las

distintas definiciones de participación entendida como acción política, se hace

referencia a la participación de los ciudadanos en acciones voluntarias relativas al

gobierno y a la política en sentido amplio y que no está restringida a la contienda

electoral (Sancari, 2016, p. 20). En la actualidad, y en función del diseño y formulación

de políticas públicas, el Estado debe alentar la participación y así buscar no solo un

aumento en la legitimidad, sino de la eficacia de los gobiernos que se benefician con las

capacidades de la ciudadanía. Esta participación como acción, debe ir de la mano de

derechos como la libre expresión, la libre asociación y la libertad de prensa y de

opinión. Por otro lado, siguiendo al mismo autor (con un enfoque más jurídico), la
participación, entendida como derecho, implica pensarla como un derecho fundamental

asociado a la dignidad humana, a la autonomía y a la libertad e igualdad de las personas.

Cobra importancia resaltar en este punto los aportes de autores como Rawls y Waldron,

citados por Sancari (2016, p. 30), en el sentido que defienden el ideal de una

participación constante y equitativa en los asuntos públicos, al combinar un modelo de

participación y deliberación.

El presupuesto participativo en Medellín: Los antecedentes del PP a nivel

internacional, específicamente en Iberoamérica, se remontan a los años 80 del siglo

pasado. Su origen se encuentra en la ciudad de Porto Alegre, Brasil, donde el PP se

concibe fundamentalmente como una forma de democracia participativa, un mecanismo

de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto y un importante

vehículo de inclusión social (Urán, 2007). Los inicios de la década del 2000

corresponden a la masificación del proceso en Brasil, con la expansión a numerosos

municipios, y luego su “exportación” a otros países. Además del caso brasileño, se

destacan algunas prácticas del PP en Argentina y España. Actualmente, se constata que

muchos países latinoamericanos han

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adoptado iniciativas similares a nivel local, entre ellos: México, Bolivia, Uruguay,

Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y

Chile. Es de notar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil,

en cuanto a la formalización del proceso y la legislación que lo ampara —en algunos

casos inexistente (Montecinos, 2012). Más allá de la diversidad de experiencias, existe

cierta coincidencia en la literatura consultada en cuanto a la definición del PP como:

toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación

implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates

y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las

priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos

de inversión. (Franco, 2010, p. 54)

Es decir, el PP procura establecer una práctica de cogestión que rompe con las barreras

burocráticas existentes entre la AP y la ciudadanía. Si se tiene en cuenta que el PP es un

mecanismo que permite entregarle un porcentaje de los recursos de inversión a la

comunidad, para que ella directamente decida en qué gastarlos, la pregunta por el

control de estos se vuelve necesaria. En este orden de ideas, si el PP implica el manejo

de recursos públicos a partir de un ejercicio de democracia participativa, los controles al

mismo no sólo deben ser de tipo ciudadano, sino también de tipo fiscal, presupuestario

y político.

Los controles a la AP en Colombia: A partir de la revisión normativa y doctrinaria se

encuentra que, dentro de la estructura del poder público en Colombia, están previstos

una serie de controles sobre las actividades de la AP: control administrativo, fiscal,

político, disciplinario y social. Estos controles están establecidos en la Constitución, las

leyes y las sentencias de las Altas Cortes, los cuales se describen a continuación:

El control administrativo: Es un tipo de autocontrol de la administración y se realiza a

través de las oficinas de control interno. Fue creado para complementar el control

externo de la gestión financiera del Estado. Así, el inciso 2 del artículo 209 de la

Constitución política establece: “La administración pública, en todos sus órdenes tendrá

un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley” (Const., 1991, art.

209). En ese sentido, todas las entidades públicas de cada uno de los entes territoriales
están obligadas a diseñar procedimientos de control interno el cual es el conjunto de

métodos que una entidad adopta, con el fin de que todas las actividades dentro de ella se

realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes (Ley 87 de

1993).

El control disciplinario: Es realizado por el Ministerio Público, en cabeza del

Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.

Así, a los agentes del Ministerio Público les corresponde la guardia y promoción de los

derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia del cumplimiento de

la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos

(Santofimio, 1998, p. 386).Es decir, el Ministerio Público interviene en diversas esferas

públicas en procura del cumplimiento de la ley y la recta administración de justicia. La

concepción del Ministerio Público en el derecho colombiano es “(…) una función en

cabeza de varias autoridades, aunque bajo la dirección suprema del Procurador General

de la Nación en los términos del artículo 275 C.P.” (1998, p. 385).

de las contralorías departamentales y municipales (en los municipios donde las hubiera).

Mediante el control fiscal se vigila la gestión de los ingresos y gastos de la

Administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la

nación. Este control se fundamenta en valores como la eficiencia, la eficacia, la

economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En el ejercicio del

control fiscal se implementan ciertos mecanismos como el control de legalidad, control

de gestión, control de resultados y revisión de cuentas. Cabe aclarar que la Constitución

de 1991 eliminó el control fiscal previo y lo sustituyó por el control fiscal posterior y

selectivo, el cual es ejercido por la Contraloría General de la República. Igualmente,

existen leyes ordinarias que regulan el control fiscal: Ley 42 de 1993, sobre la

organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen;

Ley 330 de 1996, por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la

Constitución Política de Colombia (1991) y se dictan otras disposiciones relativas a las

Contralorías Departamentales; como la Ley 617 del 2000, por la cual se dictan otras

normas tendientes a fortalecer la descentralización y la racionalización del gasto público

nacional. Por otra parte, el estatuto anticorrupción está regulado por la Ley 1474 del

2011.

El control político: A nivel nacional lo realiza el Congreso de la República, el cual se

vale de cuatro mecanismos, según Restrepo (2015): 1) Citación a los ministros a las

sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales. 2) Citación a los jefes de

departamento administrativo a las comisiones constitucionales. 3) Realización de un

examen sobre el informe de la ejecución de los planes y programas que hace referencia

el Art 325 de la Constitución. 4) Aprobación de la cuenta general del presupuesto y del

tesoro. Así mismo, se destaca que en los entes territoriales el control político lo ejercen
las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, como órganos colegiados

encargados de hacer este tipo de controles a los actos y dineros de la administración

local. (p. 475)

El control social: Este tipo de control sobre los actos y recursos de la AP es un derecho

y un deber de la ciudadanía para vigilar y fiscalizar la gestión pública y la prestación de

servicios ofrecidos por el Estado o por particulares que cumplan función pública. El

control social es una modalidad de participación ciudadana y uno de sus principales

ejes, que está consagrado en el art. 270 de la Constitución (Const., 1991, art. 270). De

esta manera los ciudadanos, individualmente considerados o de manera colectiva, le

hacen seguimiento y control a las políticas públicas.

Los controles a la administración pública en Colombia. Una aproximación al control

social al presupuesto participativo en Medellín formulación y diseño, velan por el uso

correcto de los recursos públicos, supervisan la ejecución de los contratos estatales y

previenen riesgos en la gestión pública. En otras palabras, mediante el ejercicio

constante y activo del control social, el ciudadano puede influir, orientar, corregir y

evaluar las políticas públicas con el fin de lograr los propósitos de estas.
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Con la revisión normativa y doctrinaria realizada, se concluye que en Colombia existen

formalmente diversos controles a los actos de la Administración Publica y

específicamente sobre los actos de los funcionarios públicos y el manejo de los recursos

públicos. La concepción de estos controles, como se pudo ver, es coherente con las

nuevas tendencias de la AP relativas al Estado abierto, la transparencia de los actos

gubernamentales, la rendición de cuentas y la gobernanza. Teniendo en cuenta los

hallazgos de la investigación, es posible afirmar que, pese al innegable avance en

términos de “ingeniería institucional” del control público a nivel nacional y que el Poder

Politica en Medellín está claramente sujeto a los controles propios de la AP, es en la

control social. Las fallas en la implementación de este control encontradas se relacionan

con los siguientes tres aspectos: la transparencia de la información acerca del proceso

del PP y de sus controles, la rendición de cuentas y la baja participación ciudadana, lo

que incide en que específicamente el control social al mismo resulte bajo. En ese orden

de ideas, si bien el conocimiento de la ciudadanía respecto al PP ha crecido en los

últimos cinco años, este conocimiento es general e incipiente, lo cual obstaculiza un

adecuado control al mismo. Lo anterior se refuerza con la escasa presencia del tema del

PP y de sus controles en la agenda noticiosa de la ciudad, así como la falta de

sistematicidad en la información que provee la Administración, aun cuando se trata de

un tema relevante en la agenda pública, sobre todo si se tiene en cuenta la magnitud de

los recursos invertidos en el PP. A ello se suma que la información no está disponible en

los portales y páginas web de la Administración, sino que los Observatorios y la

ciudadanía en general deben solicitarla vía derechos de petición.