PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS INTERNOS, ACTOS

ADMINISTRATIVOS, ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA. Es imperativo no

Para el autor, la Administración Pública peruana continúa confundiendo gruesamente los conceptos de acto
administrativo y de procedimiento administrativo. Esto se ve en diversas sentencias emitidas por el Poder
Judicial, Tribunal Constitucional y numerosas decisiones administrativas, en las que ambos conceptos son
confundidos con otras actuaciones administrativas –como por ejemplo, los actos de administración interna–
y con procedimientos efectuados por parte de la administración, pero de naturaleza distinta y que generan,
efectos jurídicos diferentes –como los procedimientos disciplinarios–.

I. INTRODUCCIÓN
Basta una rápida revisión a diversas sentencias emitidas por el Poder Judicial e incluso por el Tribunal
Constitucional, así como a muchas decisiones administrativas, para darnos cuenta que en el Estado y la
Administración Pública peruana aún no se encuentran suficientemente claros los conceptos de acto
administrativo y de procedimiento administrativo.
De hecho, ambos conceptos se confunden con otras actuaciones administrativas –como son por ejemplo,
los actos de administración interna e incluso con actuaciones que no se encuentran reguladas de manera
directa por el Derecho Público– y con procedimientos que son efectuados por parte de la Administración,
que son más bien distintos y que generan, como consecuencia, efectos jurídicos diferentes al amparo de las
normas aplicables.
II. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS QUE NO LO SON
Se define doctrinariamente como acto administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en
forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de los
administrados, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos,
entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho Público, están
destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situación concreta1.
Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, que proviene del desarrollo realizado por el Barón de
Montesquieu, el acto administrativo procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto
legislativo (conformada por resolución legislativa o ley), del acto judicial (resolución judicial, sea decreto,
auto o sentencia), o del acto político (decisión del Gobierno). En consecuencia, en primer lugar el acto
administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo2, dado que puede ser generado por
cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa. Asimismo, el acto administrativo no es la única
manifestación de la función administrativa existiendo, por lo tanto, diversas actuaciones administrativas cuya
naturaleza jurídica es eminentemente diferente,
Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración Pública en tanto
que entidad sometida al Derecho Público3; ya que, de proceder como si estuviera regida por el Derecho
Privado –situación a su vez autorizada por el Derecho Público–, las relaciones encuadran dentro de las
civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas
de su ius imperium.
En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la ley es bastante amplia, en la cual se considera
inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos
o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia. Los conceptos de Estado y de Administración Pública no son equivalentes, siendo
posible que existan zonas de la segunda que no se encuentren dentro del Estado.
Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse propiamente por Administración Pública. No puede
definirse con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como
incorrectamente lo ha hecho el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo
General; sino más bien con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa.
En buena cuenta, constituye Administración Pública todo aquel ente que desempeñe función administrativa.
No es un acto que genera efectos generales
La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en
cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos normativos en general –como los reglamentos–, el
acto administrativo genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos no
producen efectos generales y abstractos, sino más bien operan en una situación concreta, como establece

1
Artículo 1, inciso 1.1 de la Ley.
2
DROMI, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. Tomo I. Astrea, Buenos Aires, 1987, Pág. 109.
3
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I.
Civitas. Madrid, 2000. Pág. 538.

1
la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de naturaleza normativa. La distinción entre
reglamentos y actos administrativos es entonces bastante clara.
Las directivas, en este orden de ideas, no constituyen actos administrativos –tampoco son reglamentos, en
tanto no se dirigen a los administrados–, puesto que se dirigen a regular actividades determinadas al interior
de la Administración. Según ello, se reconocen dos tipos de directivas, las sistémicas, que son emitidas por
los entes rectores de los sistemas de Derecho Público, en mérito a sus atribuciones4; y las institucionales,
emitidas por las propias entidades en ejercicio de su potestad organizativa.
No es un acto voluntario
Por lo tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo
precisan como una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir un
efecto jurídico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, qué se entiende por voluntad5. Y es que
no resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa –o debe actuar– de
conformidad con las normas legales preexistentes6. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre
el acto jurídico y el acto administrativo. El primero es siempre una declaración de voluntad de una persona
cuya determinación es enteramente libre.
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razón de ser. No puede afirmarse
que existe voluntad de la Administración pues el accionar de la esta no es libre. La única voluntad admisible
es la del constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función administrativa, voluntad
que incluso se encuentra fuertemente limitada por diversos parámetros derivados del Derecho
Constitucional. El acto jurídico –de carácter privado– es un acto que tiene un componente volitivo.
El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta ser el resultado de un
procedimiento previo, regulado por la ley. Es más, la Ley de Procedimiento Administrativo General no
contiene el término voluntad en ninguna de sus normas. Sin embargo, un importante sector de la doctrina y
legislación comparadas sigue considerando erróneamente al acto administrativo como una modalidad de
acto jurídico7, y al acto administrativo como una declaración de voluntad8.
Los actos de administración interna y su adecuada definición
Los llamados actos de administración interna no son actos administrativos puesto que no afectan a los
terceros que no forman parte de la entidad, siendo que se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios
y a los fines permanentes de las entidades. Los actos de administración interna de las entidades están
destinados a organizar o hacer funcionar las actividades o servicios de estas. Estos actos son regulados por
cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta ley, y de aquellas normas que
expresamente así lo establezcan9.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley del Procedimiento Administrativo General dichos actos
requieren ciertos requisitos para su validez, puesto que son emitidos por el órgano competente, su objeto
debe ser física y jurídicamente posible, y su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos
impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. La posibilidad de prescindir de la
motivación en este último caso estriba en que las órdenes que siguen la línea de mando se generan como
resultado de las relaciones de jerarquía al interior de la entidad, razón por la cual no precisan de motivación.

4
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Artículo 44.- Entes rectores
Los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional;
dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es
responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
5
GONZALES PÉREZ, Jesús. Manual de procedimiento administrativo. Civitas. Madrid. 2000. Pág. 192.
6
El principio de legalidad establece que las autoridades administrativas –y en general, el Estado como institución–
deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que fueron conferidas. El principio de legalidad es uno de los elementos que
conforman el Estado de Derecho, pues sirve de efectiva limitación al poder estatal. Como resultado de ellos, es el
pivote del derecho Administrativo. Sin este principio, que debería consagrarse constitucionalmente, el Derecho
Administrativo perdería de inmediato su razón de ser.
Dicho principio implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como
norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, que la
Administración Pública no goza de la llamada libertad negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda,
ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo
cual está facultada en forma expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a límites casi
virtuales, lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa.
Asimismo, la Administración, al emitir actos administrativos –que por definición, generan efectos particulares– debe
adecuarse a las normas reglamentarias de carácter general. Estas últimas evidentemente deben de respetar la
norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada.
7
GONZALES PÉREZ, Jesús. Ob. cit., Pág. 192.
8
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Centro de Estudios Ramón Areces.
Madrid, 2000. Pág. 147.
9
Artículo 1, inciso 1.2.1 de la ley.

2
La distinción entre los actos administrativos y los actos de administración interna es evidente, estando esta
relacionada directamente con el destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna
se dirige a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia el
administrado. En consecuencia, una decisión administrativa que designa un comité especial constituye un
acto de administración interna. Lo mismo podemos señalar respecto a una resolución administrativa que
declara la baja de un bien perteneciente a la entidad.
Asimismo, constituyen también actos de administración interna los actos relativos al personal de la entidad.
Sobre esto hay que efectuar un conjunto de precisiones. Y es que, el empleado público no es un
administrado respecto a la entidad en la cual labora, puesto que la naturaleza de la relación que lo vincula a
dicha entidad es por completo distinta. El empleado público está sometido a un conjunto de obligaciones
evidentes frente a la referida entidad, a la vez que goza de determinados derechos; los cuales no afectan a
los administrados.
¿Son impugnables los actos de administración interna?
El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna no significa que este no sea
susceptible de impugnación. Ya ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no
existen zonas de decisión pública exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente consistente con
el concepto de Estado de Derecho, en el cual las atribuciones públicas deben estar debidamente limitadas,
a fin de evitar que estas vulneren derechos fundamentales. Ello significa que un acto de administración
interna puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una persona determinada, en
aplicación de lo dispuesto por el artículo 148 de la norma constitucional10.
A ello debemos agregar la amplitud de actuaciones impugnables que muestra la Ley Nº 27584, Ley que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo, al incluir en su artículo 4 los actos administrativos y cualquier
otra declaración administrativa, así como las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al
servicio de la Administración Pública.
Un ejemplo interesante de lo señalado es lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, que preceptúa que los informes de control
emitidos por el sistema constituyen actos de la administración interna de los órganos que conforman este, y
pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General. La Contraloría ha interpretado erróneamente de
manera reiterada que ello implica que dichos informes no son impugnables, lo cual vulnera claramente lo
establecido por las normas antes precisadas, así como por el Tribunal Constitucional.
Las decisiones internas de mero trámite
Conforme lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General, las decisiones internas de mero
trámite son aquellas que sirven para impulsar procedimientos o trámites al interior de las entidades y que no
implican una toma de decisión de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse verbalmente por el órgano
competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba las documentará por escrito y comunicará de
inmediato, indicando la autoridad de quien procede mediante la fórmula, “Por orden de (...)”11.
Evidentemente dichas actuaciones no constituyen actos administrativos, sino actuaciones administrativas
necesarias para el funcionamiento de la entidad, que no afectan a persona alguna.
III. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS INSTITUCIONALES, PROCEDIMIENTOS
DISCIPLINARIOS Y DEMÁS ESPECIES
Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General se entiende por procedimiento administrativo al
conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo, el cual deberá producir efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados, de acuerdo con la definición de acto administrativo que
señala la propia Ley del Procedimiento Administrativo General12.
El procedimiento administrativo constituye por definición un mecanismo cognitivo, pues implica una toma de
decisión fundada en un análisis previo de naturaleza objetiva, tras el cual se emite una actuación
administrativa que afecta a los administrados. El procedimiento administrativo no implica entonces la
generación de una declaración de voluntad de la Administración, dado que esta última se encuentra limitada
por el principio de legalidad, como ya lo hemos señalado.
Finalidad del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo, a su vez, tiene una doble finalidad. En primer lugar, constituir una garantía
de los derechos de los administrados, haciendo efectivo en particular el derecho de petición administrativa.
Y es que el procedimiento administrativo es la reacción del Estado Liberal de Derecho ante la existencia de
potestades autoritarias de la Administración13, en mérito de concepciones provenientes de respeto por los
derechos fundamentales y el sometimiento de la Administración a la ley.

10
Artículo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la
acción contencioso-administrativa.
11
Artículo 7, inciso 7.1 de la ley.
12
Artículo 29 de la ley.
13
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Ob. cit., Págs. 55-56.

3
Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la satisfacción del interés general14. Dentro de
esta lógica, se incluyen principios como el de celeridad, verdad material o eficacia; así como conceptos tan
importantes como los de impulso de oficio, oficialidad de la prueba y la participación de los administrados en
el procedimiento y en la toma de decisiones por parte de la Autoridad Administrativa.
Procedimientos tramitados por la Administración que no son procedimientos administrativos
Ahora bien, es evidente que no todo procedimiento tramitado al interior de una entidad pública es un
procedimiento administrativo. Ello porque no todo procedimiento –entendido como una sucesión de
actuaciones administrativas dirigidas a la obtención de un resultado específico– tiene por finalidad generar
un acto administrativo. De hecho, existen múltiples procedimientos que tienen por finalidad generar actos de
administración interna o actuaciones de naturaleza contractual. Denominar procedimiento administrativo a
un procedimiento meramente institucional constituye una evidente contradicción.
Un ejemplo de lo antes señalado es el mal llamado procedimiento administrativo disciplinario. Por definición,
los procedimientos disciplinarios al interior de la Administración Pública no son procedimientos
administrativos, puesto que estos no culminan con un acto administrativo, sino con un acto de
administración interna, por afectar a empleados públicos y no a administrados. La confusión se origina en el
Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, la cual nos hablaba ya de proceso administrativo disciplinario15 aplicable a los servidores y
funcionarios públicos.
Sin embargo, el error antes señalado se mantiene en la Ley Marco de Empleo Público, norma que
establece, en su artículo 21, que el empleado público que incurra en falta administrativa grave será
sometido a procedimiento administrativo disciplinario. Ello implicaría que el resultado de dicho procedimiento
constituiría un acto administrativo, lo cual no es cierto, como lo hemos señalado líneas arriba.
El Manual de Procedimientos Institucionales
Un mecanismo que permite aclarar lo antes señalado es la existencia de los llamados Manuales de
Procedimientos (MAPRO) al interior de las entidades de la Administración Pública16. El MAPRO es un
instrumento de gestión que debe contener todos los procedimientos que a su vez detallan las acciones que
se siguen en la ejecución de los procesos generados para el cumplimiento de las funciones –a cargo de las
diferentes unidades orgánicas de una entidad– y que debe guardar correspondencia con los dispositivos
legales y/o administrativos que regulan el funcionamiento de la misma.
Según las normas aplicables, el Manual de Procedimientos es un documento descriptivo y de
sistematización normativa, teniendo a la vez un carácter instructivo e informativo, puesto que pone en
conocimiento del personal de la entidad respecto a los procedimientos que operan al interior de ella. En
dicho documento se incluyen todos los procedimientos institucionales, siendo que únicamente los
procedimientos administrativos son incorporados al Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)
de la entidad17.
El silencio administrativo
En términos generales, salvo que la norma legal que regula el procedimiento institucional señale lo
contrario, el silencio administrativo es aplicable únicamente a los procedimientos administrativos y no a
aquellos procedimientos que no culminen en un acto administrativo. Esto se deduce con meridiana claridad
de lo dispuesto por la Ley Nº 29060, que regula el silencio administrativo.
IV. CONCLUSIÓN
Es necesario que en la Administración Pública dejemos de confundir todos estos conceptos. Dejar en claro
que los procedimientos administrativos tienen por finalidad concluir con la emisión de un acto administrativo
y que, por ejemplo, los procedimientos disciplinarios no constituyen procedimientos administrativos puesto
que no concluyen en un acto administrativo sino en un acto de administración interna, que afecta al personal
y que por ese hecho es susceptible de impugnación, conforme lo dispuesto por las normas legales vigentes.

14
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. Ob. cit., T. II, Pág. 437.
15
Artículo 32.- En las entidades de la Administración Pública se establecerán comisiones permanentes de procesos
administrativos disciplinarios para la conducción de los respectivos procesos.
16
Directiva Nº 002-77-INAP/DNR.
17
Ley Nº 27444
Artículo 36.- Legalidad del procedimiento
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto
supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de ordenanza municipal o de la
decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos
procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad.
(…)

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