Políticas latinoamericanas de

ordenamiento territorial.
Realidad y desafíos1

Por: Ángel Massiris Cabeza2

El propósito de esta charla es compartir con ustedes algunas ideas

acerca de las políticas de ordenamiento territorial implementadas
en América Latina. Desde mucho antes de que en 1998 apareciera el
ordenamiento territorial en la normatividad colombiana, ya se esta-
ba trabajando el tema en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En
efecto, en esta entidad se desarrolló un proceso de conceptualización
y definición metodológica que dio origen a las guías metodológicas
publicadas por dicha entidad a mediados de los noventa. Tuve la opor-
tunidad de participar activamente en este proceso el cual me permitió
aproximarme a las políticas de ordenamiento que para entonces se
venían implementando en América Latina, las cuales sistematicé pos-
teriormente en mis estudios doctorales realizados en México, dando
como resultado la publicación de tres libros sobre el tema3.

1. Conferencia impartida el 16 de agosto de 2011

2. Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad de Córdoba, Magister en Geografía de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), convenio UPTC-IGAC, y Doctor en
Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
3. Se trata de los libros “Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento ter-
ritorial”, publicado por la Dirección de Investigaciones (DIN) de la UPTC en el año 2005; el
libro “Políticas latinoamericanas de ordenamiento territorial. Realidad y desafíos”, publicado
por la DIN en el año 2006 y el libro “Procesos espaciales y territoriales. Una aproximación
desde Iberoamérica”, publicado también por la DIN en el año 2008

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 13

 Son básicamente tres los temas que voy a tratar. A nivel introductorio
voy a mostrar lo que han sido las políticas territoriales en nuestro país;
el ordenamiento hace parte de esas políticas territoriales, pero no es
la única; ha habido otros instrumentos, otras estrategias, que se han
manejado en América Latina para tratar de resolver los problemas te-
rritoriales. Luego miraremos la realidad del ordenamiento en América
Latina, actualizado a la fecha, los desafíos que estas políticas tienen,
para terminar con una reflexión final.

Empecemos entonces con una mirada rápida en torno a las estrategias

territoriales que han manejado los gobiernos de América Latina. Bási-
camente hablamos del desarrollo regional, de la planificación del uso
del suelo urbano, del ordenamiento territorial, de la descentralización
y del desarrollo territorial.

El desarrollo regional que arrancó desde 1940 abarcó más o menos

unos 40 años y tuvo básicamente tres instrumentos que fueron el de-
sarrollo integrado de cuencas hidrográficas, las políticas de regionali-
zación y los llamados polos de desarrollo o polos de crecimiento entre
los años 70 y 80 del siglo pasado.

El desarrollo integrado de cuencas hidrográficas se adoptó en América

Latina tratando de replicar la experiencia exitosa de la Agencia Fede-
ral Tennessee Valley Authority (TVA) en la cuenca del río Tennessee que
tuvo, en Colombia, su expresión en 1954, en la Corporación Autónoma
de Valle del Cauca (CVC). Con dichas corporaciones se buscaba un tipo
de desarrollo integral tomando como base territorial las cuencas hi-
drográficas.

Las políticas de regionalización, por su parte, buscaban concentrar las

inversiones y plantear estrategias de planificación específicas aten-
diendo a las particularidades económicas regionales. En Colombia se
concretó esta política en los CORPES que fueron creados desde 1985 y
eliminados en 1991 al promulgarse la nueva Constitución Política. Paí-
ses como Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Costa Rica, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Venezuela
y Colombia implementaron políticas de regionalización con formas e
intensidades disímiles.

De otro lado, los polos de crecimiento trataron de resolver el proble-

ma de la heterogeneidad estructural de la economía, como llaman los
economistas. Esto traducido a un lenguaje más entendible se refiere
simplemente a las disparidades o el desequilibrio que se presenta en
el desarrollo de un territorio como resultado de la lógica concentra-
dora que ha caracterizado a los tres modelos de desarrollo que han

14 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

predominado en América Latina: el Primario Exportador, el de Indus-
trialización por Sustitución de Importaciones (ISI) y el actual modelo
de economía de mercado.

El desarrollo regional como estrategia territorial realmente no fue

exitoso en América Latina, ni tampoco en nuestro país. Muy pocas ex-
periencias se pueden mostrar en América Latina que hayan emulado,
o que hayan igualado, la experiencia del Valle de Tennessee. Cuando
se adopta la economía de mercado esta política pierde importancia y
entra a ser remplazada a partir de los años 80 por nuevas estrategias
como la descentralización y el desarrollo territorial.

En el caso de la planificación del uso del suelo urbano, ésta apa-

rece como resultado de los cambios y las dinámicas espaciales que
se dieron a partir de la implementación del modelo económico de
industrialización por sustitución de importaciones. En efecto, las in-
dustrias se localizaron en los principales centros urbanos generando
en la población la percepción de oportunidades laborales y de mejo-
res servicios, lo cual motivó oleadas de desplazamientos del campo
a la ciudad. Poco a poco los países de América Latina dejaron de ser
rurales y pasaron a ser urbanos. El crecimiento urbano se fue dando
sin que existieran normas regulatorias, políticas que ordenaran di-
chos crecimientos, tomando en cuenta consideraciones territoriales
(potencialidades naturales, ubicaciones inadecuadas por riesgo, etc.)
Por el contrario, la expansión urbana se fue dando en función de los
intereses económicos de los urbanizadores en contubernio con gru-
pos políticos. Se fue dando así una situación que será típica en toda
América Latina y es lo que se llama el crecimiento desordenado. Esto
motivó a que en los países latinoamericanos se promulgaran normas
regulatorias del crecimiento urbano sin que se les llamara todavía
ordenamiento territorial, sino simplemente regulaciones urbanísticas
o de urbanismo, tal como ocurrió en Costa Rica en 1968, en Chile y
México en 1976, en Argentina en 1977, en Cuba en 1978 y en Brasil y
Colombia en 1979.

Posteriormente, este asunto de la planificación del uso del suelo urbano

se incorporó en muchos países a las políticas de ordenamiento territo-
rial, considerando que el urbanismo y las regulaciones urbanísticas co-
rrespondían a una escala muy local; en otros, se mantuvo por separado
de lo urbanístico, pensando el ordenamiento más en función regional.

La descentralización, que es otra estrategia territorial, toma fuerza en

los años 80, asociada a la economía de mercado que requería nue-
vas estrategias de gestión territorial que mejoraran la eficiencia del
Estado. Entonces, dentro de la lógica de la economía de mercado, se

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 15

 dijo “aquí hay unas ineficiencias; para que aquí haya productividad y
competitividad debe haber descentralización”. ¿Qué se pensaba resol-
ver con esa descentralización?: conseguir eficiencia fiscal, mejorar la
asignación de los recursos fiscales, realizar programas sociales y pro-
visión de los servicios públicos, acercar el gobierno a los ciudadanos,
autonomía y democratización de los poderes locales y regionales y
mayor control social y transparencia en la gestión pública.

Sobre esa base, nuestros países adoptan la política de la descentraliza-

ción, que en muchos casos llega a las constituciones políticas a través
de reformas o nuevas constituciones y se manifiesta en los tres tipos
de descentralización que conocemos hoy: la descentralización política,
la descentralización administrativa y la descentralización fiscal. Desde
el punto de vista de la descentralización administrativa comienzan a
transferirse competencias y funciones de la Nación a los municipios.
Como parece que se pueden manejar mejor algunos servicios desde lo
local que desde la Nación y con mejor control, entonces se transfieren
esas competencias para que desde allí se realicen las inversiones y se
hagan los controles. En la Tabla 1 se ve que para el año 2007 países
como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Perú y Uruguay habían transferido a los gobiernos loca-

Tabla1
Funciones de los gobiernos locales en algunos países de América Latina

Fuente: Tomado de ILPES - 2007

16 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

les competencias sobre educación, salud, agua y saneamiento básico,
vivienda, transporte, ambiente, ordenamiento urbano, ornato y otras
funciones.

Algo similar se observa respecto a la descentralización política, espe-

cialmente en la designación directa de los gobernantes locales. En la
Tabla 2 se hace un seguimiento a la designación de los gobernantes
locales en el período de 1980 al 2006. En color gris claro se distinguen
los años y los países en los que tal designación se hace mediante elec-
ciones democráticas; en naranja se identifican los años y los países
en los que dicha elección la hacen consejos elegidos popularmente;
y en gris oscuro se reconocen los años y los países en los que la de-
signación la hacen instancias gubernativas de jerarquía superior. Hoy
se puede decir que ha habido avance en materia de descentralización
política en términos de elección popular de los gobernantes. Sin em-
bargo, viendo los resultados en términos generales, éstos han sido
insuficientes en cuanto a los propósitos que mencioné inicialmente.
Esta insuficiencia se explica, a mi juicio, por cuatro razones: las fuertes
resistencias de los poderes centrales a perder el control de las accio-

Tabla 2
Designación de autoridades locales

Fuente: Adaptado de ILPES - 2007

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 17

 nes regionales y locales; el dominio de las decisiones nacionales sobre
las regionales y locales y de las sectoriales sobre las territoriales; la
descentralización de funciones sin suficiente respaldo financiero; y la
corrupción en el manejo de los recursos financieros por parte de las
entidades territoriales.

En Colombia, a pesar de que se considera que la Constitución del 91

es “municipalista”, el Gobierno Central ha mantenido una actitud sis-
temática por mantener su dominio sobre los demás poderes públicos
territoriales, prevaleciendo el dominio de las decisiones nacionales so-
bre las locales. Hay una descentralización de funciones sin suficiente
respaldo financiero; se transfieren y asignan competencias pero no
se fortalecen las finanzas públicas para atender las funciones, lo que
nos lleva al tema de la autonomía. No puede haber descentralización
efectiva y seria sin autonomía, es decir, sin una capacidad política y
económica suficiente de los poderes locales para tomar sus decisiones.
La dependencia que se tiene todavía de la Nación en términos eco-
nómicos y la debilidad que tienen la mayoría de nuestras entidades
territoriales en términos financieros o presupuestales hace que real-
mente no haya una verdadera autonomía y, por lo tanto, no haya una
verdadera descentralización territorial.

Ahora bien, el desarrollo territorial es la estrategia mediante la cual,

bajo el modelo de economía de mercado, se busca el crecimiento de
las condiciones materiales del territorio, expresables en mejores in-
fraestructuras y mejores condiciones de producción para una mayor
productividad y competitividad territorial. Desde esta perspectiva, el
territorio es visto como un factor productivo, con todo lo que ello
conlleva. De esto surge el concepto de capital natural, bajo el cual la
naturaleza se vuelve capital, los seres humanos también nos volve-
mos capital. Nuestra cultura, nuestros valores se ven desde la pers-
pectiva mercantil. En esta perspectiva, la competitividad territorial
concibe el ser humano como un recurso más del territorio que hay
que explotar para obtener el mayor beneficio al menor costo posible,
lo cual pauperiza la condición humana. La fortaleza de la economía,
la gestión empresarial, la ciencia, la tecnología, las finanzas, el go-
bierno, las instituciones y el “recurso” humano son los elementos a
partir de los cuales se mide lo que hoy denominamos “competitividad
de un territorio”.

Las estrategias manejadas desde la perspectiva del desarrollo territo-

rial que plantea el modelo neoliberal son las denominadas neo-regio-
nales. Bajo el concepto neo-regional, las regiones dejan de concebirse
como se hacía tradicionalmente, bajo criterios culturales, históricos y
geográficos, para dar paso a nuevas concepciones centradas en el de-

18 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

nominado “regionalismo abierto” en donde ya no es necesaria la con-
tigüidad geográfica o la identidad cultural o la historia común o los
ensambles socio-geográficos que particularizan a los espacios geográ-
ficos como criterios clave para determinar una región. La construcción
regional se hace ahora, bajo los preceptos neoliberales, a partir de in-
tegraciones territoriales, o regionalizaciones de políticas transversales;
existiendo, de este modo, regionalizaciones para la acción ambiental,
para la ciencia, la tecnología, para el fomento productivo y para el de-
sarrollo empresarial. De esto se desprenden nuevas denominaciones de
las regiones: regiones virtuales integradas a partir de acuerdos entre
empresas que tienen un asiento territorial, regiones transfronterizas,
regiones urbanas, ciudad región, regiones estratégicas, regiones compe-
titivas, etc.; todas muy ligadas a esta visión económica de lo territorial.

Otra estrategia del desarrollo territorial neoliberal es la secto-territorial

que tiene que ver con el desarrollo a partir de las fortalezas que tienen
los territorios locales. Asociado a ello están los conceptos de “ventaja
competitiva”, “desarrollo local” y “desarrollo endógeno”, -todos ligados a
la búsqueda de la productividad y competitividad de los territorios.

Hasta ahora he tratado cuatro de las cinco estrategias territoriales que

mencioné al comienzo: desarrollo regional, planificación del uso del
suelo urbano, descentralización y desarrollo territorial. La quinta estrate-
gia que se ha ensayado en América Latina es el ordenamiento territorial
que he dejado para lo último por ser el epicentro de esta charla.

Vamos entonces a explorar ahora la política de ordenamiento territo-

rial en América Latina, su realidad actual y los desafíos que enfrenta a
partir de las realidades que vamos a ver. Abordaré básicamente cuatro
temas clave del ordenamiento territorial en América Latina: la con-
cepción, las cualidades, los enfoques, el estado actual y los resultados.

En términos de concepción, podemos decir que en general en América

Latina se ha entendido el ordenamiento territorial como un proceso
técnico, político administrativo, para configurar en el largo plazo una
organización del uso, la ocupación y transformación del territorio acor-
de con las potencialidades y limitaciones biofísicas, socioeconómicas,
políticas e institucionales existentes.

Hay un principio general que subyace en la concepción del ordena-

miento territorial que es, por decirlo de otra manera, “poner cada cosa
en su lugar y cada lugar para múltiples cosas”; es ordenar la manera
como usamos, ocupamos y transformamos los espacios, los territorios,
considerando las cualidades intrínsecas y propias del mismo, desde los
diferentes puntos de vista (social, natural, institucional, político, cul-

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 19

 tural, etc.). En un territorio cuya ocupación es ordenada no deberían
ocurrir los problemas que ocurren en uno que no ésta ordenado. Las
vulnerabilidades de la población frente a hechos catastróficos se de-
ben reducir en un espacio ordenado. Habría mayor eficiencia. Tomando
un ejemplo sencillo, es como cuando en nuestra casa tenemos todo
desordenado, hace muchos meses no ordenamos nuestros enseres y
entonces pareciera que los espacios se estrechan, que la fluidez, la
movilidad, es problemática o caótica. Cuando se organiza u ordena el
espacio o territorio, hay mayor fluidez, mayor movilidad, mayor ampli-
tud, mayor eficiencia y menos riesgos.

El ordenamiento complementa la planificación socioeconómica, intro-

duciéndole la dimensión territorial y ambiental; siempre se ha dicho
que una de las grandes fallas de nuestro modelo de desarrollo es que
se centra en lo económico y desconoce o ignora la dimensión territo-
rial y ambiental del mismo.

Introducir la dimensión territorial y ambiental nos lleva al plantea-

miento de la territorialización del desarrollo, o sea del desarrollo per-
tinente desde el punto de vista de las diferencias que tienen los terri-
torios en relación con sus condiciones culturales, naturales, etc. tanto
como con sus problemáticas y potencialidades, aspectos que deben ser
considerados a la hora de concebir la economía, los modelos de desa-
rrollo. En eso consiste precisamente la territorialización del desarrollo.

Todo lo que la naturaleza nos ofrece hoy para que podamos vivir es
finito, y lo es no sólo porque se vaya a agotar. Supongamos que el aire
nunca se agote, pero si lo seguimos contaminando pues ya no sería
respirable; entonces hay una finitud en términos funcionales. Este tipo
de finitudes lleva a pensar y reflexionar en la racionalidad que deben
tener nuestras políticas de desarrollo y nuestras políticas económicas
introduciendo de esta manera lo ambiental. De aquí es de donde pro-
viene el tema bastante discutido del desarrollo sostenible.

Territorializar y considerar variables ambientales permitiría entonces

organizar y articular el territorio, orientar la localización de las inver-
siones tanto públicas como privadas, propiciar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, optimizar la organización de los
asentamientos humanos, reducir o evitar la ocurrencia de catástrofes
por fenómenos naturales, o socionaturales, es decir, una política de or-
denamiento bien concebida podría ayudarnos a resolver estos asuntos
y, de hecho, repercutiría en un mejor vivir de los ciudadanos.

El ordenamiento se concreta en planes que expresan el modelo territo-

rial de largo plazo que se pretende alcanzar y las estrategias mediante

20 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo. Lleva consigo un carácter prospectivo, es decir, son políticas
para construir espacios, formas de vida, de ocupación y de uso de los
territorios en el largo plazo. Obviamente en nuestros países hay mu-
chas dificultades en esto, porque toda nuestra planificación es corto-
placista, no va más allá de los periodos de gobierno, a cada gobernante
le interesa solo mirar el tema en lo que corresponde a su gobierno, y
el que sigue trata de minimizar o evitar aún los asuntos exitosos de
su antecesor para no darle propaganda al anterior, sino que todo se
concentre en lo que él hace. Ese tipo de “cultura” de la planificación
ha sido desastroso, razón por la cual es imperioso un cambio fuerte
en esa cultura de la planificación y esa cultura del cortoplacismo en
América Latina.

Una cualidad básica del ordenamiento territorial en América Latina es

su carácter planificado, que tiene que ver con que se expresa a través
de un plan y con los procedimientos e instrumentos que maneja la
planificación. Otra cualidad es la multiescalaridad, que resulta de la
comprensión de lo territorial desde escalas distintas, jerarquizadas y
en interacción. Este es un asunto bien importante para entender me-
jor como operan principios normativos contenidos en las legislaciones
territoriales. Me refiero a principios tales como concurrencia, armonía,
subsidiaridad y complementariedad, los cuales llevan implícito el con-
cepto geográfico de interescalaridad de los fenómenos. De este modo,
tenemos entonces un ámbito local, en donde el ordenamiento se ma-
nifiesta a través de la llamada planificación física espacial metropoli-
tana, municipal, urbanística; un ámbito regional, donde se buscan inte-
graciones intrarregionales, de sistemas urbanos, de áreas protegidas, y
se dan directrices de planificación física espacial para los ámbitos lo-
cales; un ámbito nacional, de integración nacional, desarrollo regional,
descentralización, sistema urbano, áreas protegidas, seguridad y defen-
sa, y desde donde emanan directrices de planificación física para los
ámbitos regionales y locales; y un ámbito internacional que se expresa
mediante integraciones territoriales, acuerdos comerciales, manejo de
zonas fronterizas, etc.

Aunque haya una especificidad en cada escala, todas ellas tienen una
relación vertical y también una relación horizontal. Si nos ubicamos en
la escala regional, habrá un conjunto de organismos y de instituciones
que intervienen y que actúan sobre el territorio, los cuales demandan
una relación entre ellos en esa escala. Ubiquémonos en el caso nues-
tro en los Departamentos. Aquí habrá entonces un conjunto de insti-
tuciones públicas y privadas que intervienen desde perspectivas sec-
toriales sobre el territorio departamental originando un ordenamiento
territorial fáctico. Son estas acciones sectoriales, especialmente de ca-

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 21

 rácter económico, las que producen el orden territorial prevalente y en
las que lo territorial es un simple soporte. Esto obviamente está muy
lejos de lo que es una compresión o una visión territorializada del de-
sarrollo, la cual demanda una acción armónica, articulada, coordinada
y concurrente entre las distintas entidades o actores que intervienen
o actúan sobre un determinado territorio, porque finalmente no hay
un solo centímetro de un territorio nacional que no pertenezca, por
ejemplo, a un municipio y a un departamento. Por lo tanto, toda acción
que se realice desde la Nación se está realizando en un territorio de-
partamental y en uno municipal, y toda acción que se ejecute desde el
departamento se estará realizando sobre uno o varios municipios que
se encuentran en su ámbito de competencia y al mismo tiempo sobre
un territorio nacional. Es de esto de donde se desprende el concepto
de multiescalaridad del territorio.

Volvamos sobre este carácter multiescalar, integral, ordenado, articu-

lado que es consustancial al territorio. El territorio no es, entonces, un
mero soporte de las acciones humanas; no es simplemente para pisar-
lo y andar por él o movernos. No se trata de un simple escenario de
actuación sino que tiene un contenido que afecta las intervenciones
humanas sobre el mismo. Uno de estos contenidos o dimensiones es el
cultural. Por eso cuando estamos en el extranjero o fuera del territorio
que queremos, lloramos escuchando el himno nacional o encontrán-
donos con algo que nos recuerde nuestra niñez, o a algún lugar con
valor simbólico o a nuestros seres queridos. El territorio pues visto
en una perspectiva cultural está cargado de significado, de maneras
distintas de pensar y de producir. A pesar de que predomine en un te-
rritorio la economía de mercado, hay grupos sociales que no producen
siguiendo las lógicas de la economía de mercado: en Colombia todavía
encontramos territorios semifeudales si se quiere. No es sino ir al Cho-
có, a la región de Pie de Pató, en donde hoy todavía encontramos prác-
ticas económicas, sociales y culturales que corresponden a modos de
producción que hace rato han dejado de existir, pero que todavía están
presentes. De hecho, en los territorios los cambios económicos, socia-
les y políticos no son homogéneos, sino que en la práctica coexisten
diferentes tiempos en un mismo espacio territorial. Esta concurrencia
de formas de pensar, de formas de producir distintas, hay que valorarla
como expresión de la diversidad geográfica territorial. Todo obliga a
mirar integralmente los territorios, lo que significa mirar la conexión
que existe entre economía, población, infraestructura y medio ambien-
te como elementos centrales a partir de los cuales se construyen los
territorios y las diferenciaciones territoriales existentes entre campo y
ciudad en distintas escalas de observación.

22 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

En este contexto, el ordenamiento territorial no solo debe mirar lo
urbano sino también lo rural y las interacciones entre campo y ciudad.
Debe considerar de manera integral el impacto de la economía sobre
los territorios, las percepciones de la población, sus anhelos y sus vi-
siones del mundo, la espacialidad de las infraestructuras y las poten-
cialidades y limitaciones que ofrece el medio ambiente. A partir de esta
visión integral se definen entonces cuáles son las mejores opciones o
formas de uso, ocupación y transformación de los territorios involucra-
dos o considerados dentro de los planes de ordenamiento territorial,
siempre desde una aproximación prospectiva y estratégica.

La visión prospectiva hace referencia al largo plazo. La visión estraté-

gica reconoce que difícilmente a través del ordenamiento territorial
se pueden resolver todos los problemas territoriales, y define enton-
ces hechos y proyectos a partir de los cuales resolver al máximo las
problemáticas. Sabemos que los planes de ordenamiento no pueden
resolver muchos problemas estructurales, que trascienden las formas
de uso y ocupación, como el de la pobreza o el de las formas de pro-
ducción irracionales, destructoras de la naturaleza. Estas son proble-
máticas que no las puede resolver un plan de ordenamiento, sino que
son parte de las lógicas estructurales de los sistemas productivos que
corresponden, a su vez, a unas políticas de desarrollo y al mismo mo-
delo de desarrollo que tenemos. En ese sentido, hay unas limitaciones
del ordenamiento; aunque territorialmente se abarca todo el territorio,
estructuralmente no lo puede enfrentar todo, y es donde surgen enton-
ces los llamados proyectos estratégicos.

Otro asunto clave es el carácter democrático del ordenamiento terri-

torial. En este sentido existe una diferencia sustancial entre la prác-
tica del ordenamiento territorial y la de la planificación sectorial: el
ordenamiento territorial es democrático en tanto que la planificación
sectorial es tecnocrática e impositiva. En el ordenamiento territorial se
trata de generar consensos sobre el modelo de ciudad, municipio, de-
partamento o país que queremos e imágenes de futuro colectivas res-
pecto a cómo queremos dichos territorios para los próximos 20 años
en todos los aspectos, en lo ambiental, en lo económico, en lo cultural.
En Colombia, por ejemplo, la Ley 388 introduce el tema de la demo-
cracia, al plantear que los planes de ordenamiento territorial deben
ser participativos en todas las etapas del proceso de formulación de
dichos planes. A partir de esto, todos los municipios colombianos han
ensayado distintas formas de participación, unas con mayor democra-
cia que otras, y otras en donde simplemente se ha usado la población
a través de reuniones informativas que no corresponden a una verda-
dera participación social u otras donde se les convoca, participan, pero
sus planteamientos no son considerados a la hora de definir el modelo

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 23

 territorial. Todo este tipo de situaciones se han dado en la experiencia
latinoamericana y colombiana.

En las políticas de ordenamiento en América Latina he identificado

tres enfoques como puede observarse en el mapa de la Figura 1. En
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba Panamá y Puerto Rico ha
predominado el enfoque de planificación física con énfasis urbanístico
o municipal; en el Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú, Re-
pública Dominicana, Uruguay, ha prevalecido el enfoque de planifica-
ción física con énfasis ambiental, referido al uso de los recursos natu-
rales, la protección ambiental, la prevención de desastres; en tanto que
en México y Chile, domina el enfoque de planificación socioeconómica,
con énfasis urbano o regional, referido a la ordenación del sistema
regional y nacional de asentamientos urbanos o al desarrollo regional.
Otros países como Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela están rede-
finiendo su enfoque en función de los nuevos modelos de desarrollo

Figura 1
Enfoques de las políticas de ordenamiento territorial de América Latina - 2011

Planificación física con énfasis

urbanístico o municipal
Planificación física con énfasis
ambiental

Planificación socio económica

Con énfasis urbano o regional

En redefinición

Sin información

Fuente: Elaboración propia

24 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

que se están construyendo en dichos países, basados en una visión del
desarrollo que se aleja de los postulados neoliberales que prevalecen
actualmente en el mundo: es el caso del modelo del “Buen Vivir” boli-
viano, el “Vivir Bien” ecuatoriano, el “Poder Ciudadano” nicaragüense y
el “Socialismo del Siglo XXI” que impulsa Venezuela.

Respecto al estado actual del ordenamiento en América Latina, en di-

chas políticas se observa una cierta debilidad normativa, la cual es
evidente al tomar como indicador el fundamento legal de las mismas,
especialmente la existencia de leyes específicas de ordenamiento te-
rritorial. En Europa, por ejemplo, la política de ordenamiento se fun-
damenta en unas normas específicas de ordenamiento territorial en
un marco institucional que posiciona el ordenamiento en el conjunto
de políticas públicas y de organización institucional, generalmente a
partir de ministerios o incluso consejos de ordenamiento o comisiones
que están por encima de los ministerios, lo que le da un valor muy
importante al tema del ordenamiento en el conjunto de las políticas
públicas de esos países.

La debilidad normativa nuestra radica en el hecho de que no existen

leyes específicas sobre ordenamiento, sino que éste es manejado a par-
tir de leyes ambientales, leyes de descentralización y otro tipo de leyes
sectoriales. En el mapa de la Figura 2 se muestran países donde hay
leyes nacionales específicas sobre ordenamiento territorial: Uruguay,
Colombia, El Salvador, Honduras y Cuba. En estos otros países (Argen-
tina, Bolivia, Ecuador, Venezuela y México) hay leyes específicas pero
no en el ámbito nacional sino en ámbitos subnacionales. En Argentina,
por ejemplo, son las provincias las que han ido estableciendo sus nor-
mas, en ausencia de normas nacionales. En estos otros países (Bolivia,
Ecuador y Venezuela), el soporte del ordenamiento es la misma Cons-
titución Política; sin embargo para que puedan operar requieren de
desarrollos legales que aún no existen. Otros países (Perú, Nicaragua
y Guatemala) tienen proyectos de ley en trámite en sus Congresos. No
puede asegurar que sean aprobados, porque el tema del ordenamien-
to genera muchas discusiones entre los políticos. Yo no he visto una
sola ley nacional de ordenamiento que se haya aprobado en menos de
cinco o seis años de discusiones; en otros casos nunca se ha llegado a
la aprobación; y en otros, no existe nada, como en Chile, Paraguay, Bra-
sil, Panamá, Costa Rica y República Dominicana, cuyo marco legal está
bastante atrasado en materia de OT. Todo esto es lo que permite hablar
de debilidad normativa del ordenamiento territorial en América Latina.

Para examinar más específicamente, vemos en la Tabla 3 los funda-

mentos legales que tiene el ordenamiento en cada país de América

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 25

 Figura 2
Fundamento legal del OT en América Latina - 2011

Ley nacional específica

CP o leyes subnacionales específicas

Ley nacional específica en aprobación

No existe ley específica

Sin información

Fuente: Elaboración propia

Latina, las normas que rigen. Los que están mejor son El Salvador que
en marzo de este año acaba de aprobar su Ley de ordenamiento y de-
sarrollo territorial; Honduras desde el 2003 tiene su Ley de ordena-
miento territorial; Uruguay aprobó su Ley de ordenamiento y desarrollo
territorial y desarrollo sostenible; en Bolivia el tema entró ahora con
la nueva Constitución del 2007, lo mismo que en el Ecuador con la
Constitución del 2008; en Venezuela está en la Constitución política
y está en discusión una nueva Ley Orgánica para la ordenación terri-
torial y el urbanismo, es decir, hay un fuerte movimiento legal pero en
estos momentos podemos decir que predomina la debilidad normativa
y eso es fundamental porque las políticas de ordenamiento tocan mu-
chos intereses contradictorios. Cambiar un orden territorial, modificar
el uso u ocupación de los territorios en una sociedad no es fácil bajo
un modelo de desarrollo y una cultura capitalista donde predomina el
individualismo, el egoísmo, la ambición, la corrupción y la degradación
de valores fundamentales como el de la cooperación, la solidaridad y
la honestidad. Para dirimir los conflictos de intereses que se presentan
sobre la manera en que los actores sociales quieren usar, ocupar o
transformar el territorio y para que predomine el interés colectivo se

26 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

 Tabla 3
Fundamento legal del OT en América Latina - 2011

Fuente: Elaboración propia

necesitan normas fuertes y decisión del Estado para hacerlas cumplir.

En Europa es suficiente que exista una norma, pues ésta se cumple, y si
no se cumple hay sanciones fuertes por encima de las amistades po-
líticas. En nuestra cultura latina no es así; no es suficiente que existan
normas, pues éstas son violadas con la complicidad de gobernantes y
políticos corruptos, sin que pase nada. El que fortalezcamos nuestro
marco jurídico legal no va a solucionar tampoco del todo los proble-
mas; también se requiere que haya un cambio en términos de nuestra
cultura política y nuestra actual gobernanza.

Otro elemento que encuentro en la realidad latinoamericana es la ca-

rencia de instrumentos nacionales para concretar las políticas. En la
figura 3 se observan en color naranja los países que han logrado es-
tablecer algunos instrumentos para la implementación de planes de
ordenamiento territorial: Uruguay, Argentina, Colombia, Panamá, El
Salvador, Honduras, México, Cuba y República Dominicana. Los países
que están en color gris están elaborándolos o reformulándolos: Bolivia,
Perú, Ecuador, Venezuela, Costa Rica y Nicaragua. En color amarillo se
observan los países en los que no hay nada en términos de instrumen-
tación: Chile, Brasil, Paraguay y Guatemala. Cuando hablamos de instru-
mentos estamos hablamos de políticas y planes. En el caso colombiano,

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 27

 Figura 3
Implementación de políticas o planes nacionales - 2011

Existente

En elaboración o reformulación

Inexistente

Sin información

Fuente: Elaboración propia

aunque se realizan planes municipales y distritales de ordenamiento,

carecemos de una política nacional de ordenamiento territorial que
diga cuál es el país que queremos construir para los próximos 25 años
y que esa imagen y ese modelo territorial de país sea el referente para
todas las acciones territoriales y sectoriales. Cada Plan Nacional de
Desarrollo genera un esquema o una visión de país para los cuatro años
de gobierno. En Argentina, por ejemplo, tienen una política y estrategia
nacional de ordenamiento 2003-2016, que señala un derrotero. En Cos-
ta Rica está construyéndose; en el Salvador existe una política nacional
de ordenamiento y desarrollo territorial al 2015, etc.

La Ley orgánica que se supone es la que define ese marco para esta
clase de políticas en nuestro caso colombiano, a diferencia de los de-
más países de América Latina, se sesgó hacia la organización territorial
o política administrativa del país, que es parte del ordenamiento pero
que es más un aspecto formal que sustancial, porque los problemas te-
rritoriales no se resuelven modificando la división territorial del país:
creando regiones, provincias; eso es un asunto formal; los problemas

28 Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia

territoriales son de fondo, son estructurales. No se trata de convertirnos
en un país federal o regional, pues eso con seguridad no va a resolver los
problemas estructurales de la segregación social y territorial como es
claro en México, Argentina, Venezuela y Brasil en donde el federalismo
no ha acabado con el centralismo agobiante, asfixiante.

En cuanto a la institucionalidad del ordenamiento territorial, encuentro

una especie de institucionalidad técnica muy ligada al marco normativo.
La institucionalidad es la existencia de un marco institucional para la
gestión del ordenamiento territorial. Si miramos ese marco institucional
en América Latina, a partir de las instituciones responsables del ordena-
miento en el ámbito nacional, encontramos por ejemplo que en Argenti-
na es el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Eso refleja el dominio de la visión sectorial sobre la territorial. En Bolivia
es el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación; en Brasil, el Mi-
nisterio de Integración Nacional; en Colombia, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda, Desarrollo Territorial y Agua Potable; en Costa Rica, el Ministerio
de Planificación Nacional, etc. Se ve que el ordenamiento no está pre-
sente a nivel ministerial; no hay ministerios, ni consejos nacionales de
ordenamiento territorial; no se han llevado las políticas de ordenamiento
al ámbito ministerial, sino que están ligadas a dependencias secundarias
como en el caso de la Dirección de Ordenamiento Territorial en Uruguay
adscrita al Ministerio de Vivienda, ordenamiento territorial y medio am-
biente. Es necesario construir un marco institucional que permita romper
la tradición sectorial de la gestión territorial. En América Latina la institu-
cionalidad del ordenamiento territorial es débil.

Después de más de 40 años de políticas y prácticas de ordenación

urbana y territorial no se han logrado resolver significativamente los
problemas territoriales de los países latinoamericanos: problemas te-
rritoriales que se expresan en ocupación y uso desordenado del espa-
cio urbano y rural, degradación de recursos naturales, contaminación y
pérdida de biodiversidad, disparidades del desarrollo regional, riesgos
de la población y actividades frente a amenazas de origen natural y
tecnológicas. Fíjense que el ordenamiento no se reduce a ciudades,
sino que involucra también las otras escalas. En esos asuntos aunque
ha habido algunos avances, en esencia no se han resuelto; los resulta-
dos son pobres.

Tratando de encontrar razones de por qué ha ocurrido esto, encuentro

las siguientes: la desarticulación entre las políticas territoriales y secto-
riales y entre el desarrollo socioeconómico, ambiental y territorial; las
políticas de desarrollo van por un lado, las políticas ambientales van
por otro y lo territorial va por otro. Otra razón es el predominio de la
visión sectorial sobre la territorial y de las decisiones nacionales sobre

Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia 29

 las regionales y locales. Otra es la inconsistencia en la gestión territorial,
así como el dominio de la planificación tecnocrática e impositiva sobre
la democrática, las presiones de poder sobre la gestión territorial, la co-
rrupción en la gestión y la ausencia de voluntad política y de recursos
financieros para la ejecución y seguimiento de los planes.

Toda esta problemática plantea un desafío: cómo mejorar las cosas ha-
cia el futuro. Tal desafío plantea la necesidad de resolver las tensiones
y contradicciones que existen entre las distintas políticas territoriales
que se están manejando hoy: desarrollo territorial, ordenamiento te-
rritorial, ordenamiento ecológico territorial, descentralización territo-
rial. Estas tensiones desafían las políticas de ordenamiento y hacen
muy compleja la implementación exitosa de la misma, pues involucran
problemas de cohesión económica, social y territorial, problemas de
gobernanza y problemas ambientales, que infortunadamente el tiem-
po no me permite abordar. Solo alcanzo a mencionar cuáles son las
fuerzas motrices que dinamizan las problemáticas territoriales po-
niendo énfasis en las ambientales: cambios no regulados en el uso
del suelo, actividades productivas ambientalmente insostenibles, ace-
lerado crecimiento demográfico, concentración de la población en
ciudades, urbanización intensa en asentamientos no planificados. Este
conjunto de fuerzas motrices tiene que ver con el modelo de desa-
rrollo, de modo que no podemos seguir concibiendo y diseñando el
ordenamiento territorial desarticulado del modelo económico. Esa es
una de las conclusiones a las que he llegado después de revisar la
experiencia latinoamericana de ordenamiento territorial. Es necesaria
una reconceptualización del tema bajo conceptos integradores como
el de Desarrollo Territorial Sostenible, asunto que estoy estudiando en
la actualidad y en el que se concentra mi próximo libro.

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