CONFERENCIA

POD.ER Y AUTORIDAD
JOSÉ LUIS CEA E.

En las páginas que siguen se presen-

ta el tema desarrollado por el pro-
fesor de Derecho y Ciencia Política,
José Luis Cea, con motivo de la
inauguración del año académico del
programa de magister en Ciencia
Politica correspondiente a la pro-
moción 1988-1989, en cuya ocasión
desarrolló los conceptos de poder y
autoridad, como dos materias "cru-
ciales en las ciencias-sociales".
En esta ocasión el profesor Cea ha
actualizado bibliográficamente su
análisis e incorporado diversas mo-
dificaciones, con el objeto de servir
de punto de partida para estudios
en distintos ámbitos del Derecho y
de la Ciencia Politica.
En términos generales, sostiene su
autor, se ha propuesto "bosquejar
el poder y la autoridad desde el án-
gulo de la teoría política normativa
en punto más que nada a dif eren-
cias ambos términos, pues de ellos
se siguen importantes consecuen-
cias. Además, deseo aludir a los
principios inmutables y siempre vá-
lidos que la Doctrina Social de la
Iglesia formula al respecto".

Poder y autoridad son conceptos cruciales en las ciencias so-

ciales, es decir, complejos, determinantes de otros fenómenos estu-
diados en ellas y asunto de hondas divergencias. Por ello, no sor-
prende que en tales disciplinas, particularmente el Derecho y la
Ciencia Política, siga siendo un problema difícil de definir y carac·
terizar el poder y la autoridad, distinguiéndolos de otros concep·
tos próximos o afines como dominación, soberanía, mando, influen·
cia, liderazgo, control, fuerza y violencia.
Me preocupa aquí bosquejar el poder y la autoridad desde el
ángulo de la teoría política normativa en punto más que nada a di-
ferenciar ambos términos, pues de ello se siguen importantes con·
secuencias. Además, deseo aludir a los principios inmutables y siem-
pre válidos -porque se fundamentan en el derecho natural y en la
ley de Cristo---- que, la Doctrina Social de la Iglesia, formula al res-
pecto. Creo que así podré constatar cierta armonía entre ese ro.ar-
co de principios y las proposiciones que expondré de dicha teoría.
90 JOSE LUIS CBA E.

-APROXIMACION AL CONCEPTO DEL PODER

Generalmente, se acepta que la autoridad es una especie de po-

der, un tipo o clase determinado dentro de un género que, por en-
de, tiene elementos comunes y otros peculiares cuando se lo com-
para con el poder. Es lógico entonces cJarificar previamente este
último concepto para, en seguida, intentar lo mismo sobre la auto-
ridad.
El poder es capacidad o posibilidad de obrar y, consiguiente-
mente, es energía actual o virtual para producir efectos en dos ám-
bitos: primero, en la convivencia humana en cuanto a determinar
unos hombres la conducta de otros hombres y llegar hasta su pu-
nibilidad en el evento de quebrantar éstos lo decidido por aquellos:
segundo, en el medio o ambiente de la Naturaleza cuando ciertos
fenómenos de ella generan cambios en otros objetos físicos, por
ejemplo, el poder absorbente y el poder calorífico.
Me circunscribiré al primero de ]os ámbitos mencionados, o
sea, al poder como energía humana dentro de la vida social y, más
estrictamente, sólo en el sentido de energía política dejando al mar-
gen el poder de la naturaleza y los aspectos del poder social no di-
rectamente -vinculados al gobierno de los Estados y de las relacio-
nes entre ellos, es decir, a lo que entiendo es típico o peculiar de la
soberanía o poder en sentido político. Con todo, aclaro que el po-
der de la naturaleza no es ajeno al homónimo político, pero sí su-
bordinado o manipulable por éste para aumentarlo como sucede,
verbo y gracia, con la energía nuclear. Y puntualizo también que el
mando político no se encuentra puro, desconectado del poder mo-
ral, intelectual, militar y socioeconómico, menos en nuestra época,
uno de cuyos rasgos yace en la difuminación de las fronteras que
separan la sociedad del Estado y que vuelve interdependiente y re-
cíprocamente penetrados ambos subsistemas.1
¿Qué es el poder, en consecuencia, en sentido político?
. Intentaré responder construyendo un concepto con ideas ex-
traídas de tres autores muy conocidos -Hobbes, Friedrich y Bur-
deau-, lo cual implica seleccionar, con lo arbitrario que ello tiene
entre una multitud de quienes han reflexionado en el tema. En rea-
lidad, no creo posible nombrar un pensador significativo que en
sus obras políticas no se haya detenido en el poder, quiero dedr,
detenido precisamente en él por las dificultades que plantea y pa-
ra avanzar en su conocimiento.2 Y pienso que los tres nombrados

1 Manuel García P-elayo: Las _transformaciones del Estado · contempordneo

Madrid, Alianza Editorial, 1983, pp. 21-30 y 113-117. Jean Ladriere y Paul
Ricoeur: Poder y conflicto (Santiago, Ed. del Pacífico, 1975), pp. 15-19.
2 Además de las obras citadas en este ensayo, sugiero consultar Germán J.
Bidart Campos: El Poder (Buenos Aires, Ed. Ediar, 1985); J. M. Bochenski:
¿Qué es autoridad? (Barcelona, Ed. Herder, 1979); Bertrand de Jouvenes:
El Poder (Madrid, Editora Nacional, 1974); y José Luis Cea Egaña: "Pro-
-posiciones para la investigación de las relaciones entre el Derecho y la Po-
lítica", Revista de Derecho Público N! 19-20 (1976), pp. 69 ff.
 PODER Y AUTORIDAD 91

son autores representativos por sus contribuciones en el asunto que

me ocupa.
Hobbes definió el poder de un hombre como el conjunto de
sus medios presentes para asegurar un bien cierto futuro. 3 Trátase
de una concepción posesiva, materialista y fáctica del poder, algo
semejante a una cosa que se tiene en dominio y cuyo propietario
puede disponer de ella a gusto, corno el dinero, por ejemplo. Ta-
les son, por lo mismo, las deficiencias del enfoque hobbesiano que,
entre otras, confunde el poder con la riqueza y lo despoja de su
esencia espiritual, según veremos.
Friedrich criticó aquella definición destacando que el poder es
primordialmente una relación y no una posesión, pues su fuente
en concreto son los hombres y sobre ellos es ejercido, de manera
que el carácter dual detentador-destinatario del poder constituye
su elemento esencial, su rasgo más característico.4 Efectivamente,
el poder es más que nada un nexo entre los gobernantes o sujetos
activos, por una parte, y los gobernados o sujetos pasivos, de
otra. Es una relación entre quienes mandan y aquellos que les obe-
decen o deben hacerlo, una situación de alteridad porque el. poder
político es inconcebible cuando no se aplica sobre los hombres y
queda en fantasía si no es ejercido por algunos hombres, siempre
la minoría, con respecto a la mayoría, o sea, a los sometidos a quie-
nes lo han asumido y desempeñan.
En fin, Burdeau definió el poder en términos de una energía
social aplicada a la realización de una idea o programa de bien co-
mún.5 Realzó así la índole espiritual del poder y su carácter instru-
mental o de medio tributario de una finalidad amplia pero a la vez
precisa, difícil aunque simultáneamente rica en posibilidades, rea-
lizable. Pero nunca terminable por entero. Tal es el bien común, cual
tarea siempre inconclusa, como obra siempre abierta al buen go·
bierno. El poder es, en tal perspectiva, el instrumento máximo pero
no único para la consecución "de todo un conjunto de condiciones
sociales que permitan a los ciudadanos el desarrollo expedito y ple-
no de su propia perfección"6 abarcando a todo el hombre en sus
exigencias corporales y del espíritu.7

l Thomas Hobbes: I Leviatán (Madrid, Ed. Sarpe, 1984), p. 99.

• Carl J. Friedrich: El hombre y el gobierno (Madrid, Ed. Tecnos, 1968), pp.
183-185. Sobre el concepto de detentadores y destinatarios del poder, véase
Karl Loewenstein: Teoría de la Constitución (Barcelona, Ed. Ariel, .1970),
pp. 149-154.
s Georges Burdeau: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas (Ma-
drid, Editora Nacional, 1981), pp. 37-38; del mismo autor, Traité de Scien-
ce Politique (Paris, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence,
1966 ), p. 125; y su Método de la Ciencia Política (Buenos Aires, Ed. Depal-
ma, 1964), pp. 65-66 y 136-137.
t1 Juan XXIII: Mater et magistra (Madrid, Biblioteca de Autores Cristianos,
1976), p. 147.
1 Juan XXIII: Pacem in Terris (Madrid, Biblioteca de Autores Cristianos,
1976), p. 227.
92 . JdSE 'LUIS CEA :e; .

DEFINICION Y CARACTERISTICAS ·

Procurando establecer una visión unitaria sobre la base de los

tres autores glosados diría que el poder es la capacidad de los go-
bernantes para adoptar decisiones en el Estado Nación, fundada
en el consentimiento de la comunidad y dirigida a la realización del
bien común. ·
Brevemente, explicaré algunos rasgos de esa definición. Desde
luego, el poder es la capacidad para determinar los comporta-
mientos ajenos, incluyendo en aquélla la posibilidad o aptitud pa-
ta actuar, aünque asÍ' no ocurra en los hechos. Es decir, sostengo
que el poder puede ser manifiesto o latente, actual o virtualmente
ejercid·o; esto último es claro en los casos de advertencias o inti-
midaciones. Y aun más, pienso que el poder como aptitud es la
excepción donde impera la obediencia que sigue a una legitimidad
generalizada, según lo explicaremos.
Por otra parte, el poder en el Estado lo desempeña el gobierno,
entendido éste en el sentido de ·sistema de instituciones. políticas,
la estructura completa de órganos que rigen el Estado tanto desde
el gobierno propiamente tal como de la oposición que participa en
él. De manera que esta última tiene poder. bases de sustentación de
esa energía y relaciones con sus partidarios a la vez que con sus
contrarios en el gobierno, cualquiera sea el régimen político. La
démocracia, empero es superior cuantitativamente el poder del go-
bierno, pues de lo contrario habría dejado de serlo por la rotación
pacífica en él que tendría en la oposición el sector mayoritario. En
la' forma parlamentaria, aquel cambio provoca la caída del gobier-
nó y su reemplazo por otro de la línea opositora. No sucede lo mis-
mo en l¡i forma presidencial y esa es una de las razones aducidas
para explicar las tensiones y conflictos que surgen en su seno cuan-
do el consenso es precario o insuficiente entre las fuerzas políticas
que apoyan al Ejecutivo y al Parlamento. ·
Deseo puntualizar, en tercer lugar, que de. Dios pr9viene todo
poder,8 el cual se radica en la comunidad que es, terrenalmente, su
fuente originaria. Es en la sociedad que elige o mantiene a los go-
bernantes donde radica el poder porque se trata de una energía hu-
mana emanada no de seres aislados sino políticamente asociados:
Tal congregación política es inherente a la naturaleza social del
hombre, irresistible para él porque constituye una tendencia,· .un
impulso de su naturaleza a regirse unitariamente para la obtención
de finalidades también comunes. De tal forma que el poder no es
el fruto· del pacto socio-político, de algún contrato hipotético por
virtud del cual cada ciudadano enajena su libertad transfiriéndola
al Estado para que éste vuelva a hacer posible el goce de la libertad
perdida al comenzar la convive:o.cia por el término de la fase rre-

• Id., p. 223.
 PODER Y AUTORIDAD 93

política.9 Antes bien, "Dios ha creado a los hombres sociales por na-
turaleza y ninguna sociedad puede conservarse sin un jefe supre-
mo que mueva a todos y a cada uno con el mismo impulso eficaz,
encaminado al bien común. 1º
En seguida, mi definición aclara que el poder se traduce o con-
creta en decisiones, quiero decir, en órdenes o mandatos vinculan-
tes u obligatorios respecto de todo o parte del grupo humano que
habita en el territorio del Estado o Nación. Yace en la decisión mis-
ma el radio o alcance de lo dispuesto en ella, pero· en principio pue-
de cubrir a todas las personas y bienes en la medida que lo deman-
de el bien común, o contraerse a sectores o actividades determina-
dos, si así lo exige la finalidad nombrada.
El poder se funda en el consentimiento de la comunidad, ele-
mento que destaca su esencia voluntaria y espiritual, quedando la
coacción proporcionada y jurídicamente tan tasada como fiscaliza-
da en el plano subsidiario. Invertir dichos términos para negar la
coacción en el rango prioritario es un indicador de procesos críti-
cos en punto a la legitimidad de quienes detentan el poder; y digo
críticos porque si los gobernantes emplean la coerción como regla
es a raíz de enfrentar la desobediencia, resistencia o rebelión que
pueden deponerlos justamente.U Quiero ser enfático en este punto y
por eso agrego que el poder, como acción o posibilidad de actuar
que es, no reside en los gobernantes que son sus agentes, sino en los
gobernados o pacientes. La relación bilateral que tiene lugar en re-
dedor del poder se apoya, por consiguiente, en el seguimiento, la
obediencia, el reconocimiento, el respeto, o cuando menos, en la sim-
ple indiferencia, la apatía o pasividad de los gobernados. El consen-
timiento -explícito o implícito- es, eri suma, la fuente principal
del poder en concreto y él no cesa sino cuando hay oposición activa
o manifiesta.U
En la definición está presente el rasgo instrumental del poder,
o sea, que es un medio para la ejecución de objetivos preestableci-
dos. Con ello se elimina la pretensión autojustificativa del poder, la
ambición por él entendiéndolo con una orientación finalista intrín-
seca que no tiene. Entonces y correlativamente, sostengo que el
bien común es la única razón causal y móvil último que legitima el
acceso al poder y su empleo por algunos hombres para regir a la
mayoría de sus semejantes.

9 Id., p. 233. .
José Miguel Ibáñez Langlois: Doctrina Social de la Iglesia (Santiago, Edi-
ciones Universidad Católica de Chile, 1986), pp. 110-113. Johannes Mess-
ner: Etica social, política y económica a la luz del derecho natural (Ma-
drid, Ediciones Rialps, 1967), pp. 865-869 y 876-877.
10 Pacem in Terris, nota 7, p. 223.
11 Messner, nota 9, pp. 880-881 y 889-904.
12 Ladriere et al., nota 1, pp. 37-39. De Jouvesul, nota 2, pp. 21-29; Burdeau,
Derecho Constitucional, nota 5, pp. 3743. · ·
94 JOSE LUIS CEA E.

· Finalmente, síguese de lo recién expuesto que el poder es un

recurso susceptible de ejercicio adecuado o inadecuado, alternati-
vas que justifican la limitación y control de dicho recurso a fin de
garantizar, en lo posible, que sirva nada más que a propósitos valio-
sos. Y sobre el particular no se ha descubierto hasta hoy un méto-
do más lógico y seguro que el de la separación de las funciones es-
tatales, adjudicándole en la constitución del Estado una función a
cada órgano público y situándolos entre sí en posición de equili-
brio a la vez que de vigilancia recíproca. Tal principio "concuerda
con la naturaleza del hombre, porque en una comunidad política
así organizada, las funciones de cada magistratura y las relaciones
entre el ciudadano y los servidores de la cosa pública quedan defi-
nidas en términos jurídicos, lo cual ofrece, sin duda, una eficaz ga-
rantía al ciudadano tanto en el ejercicio de sus derechos como en
el cumplimiento de sus deberes". 13 Por ende, "es necesario un orden
jurídico positivo que establezca la adecuada división de las funcio-
nes institucionales de la autoridad política". 14

SOBRE CONCEPTO DE AUTORIDAD

Muchos de los rasgos expuestos son configurativos de la auto-

ridad, es decir, de una especie de poder singularizado por la legi-
timidad del mismo.
En efecto, la autoridad es el poder que gobernantes y goberna-
dos consideran legítimo tanto en su origen o investidura de quien
lo asume como en su ejercicio o actividad que el ya investido des-
pliega en la conducción de la sociedad política. Tal legitimidad sig-
nifica reconocimiento libre y consciente de la capacidad de regir
unos hombres a otros, reconocimiento que debe provenir de las
dos partes de la relación política recién nombradas pero, entre ellas,
superlativamente de los gobernados, porque la autoridad es el po-
der desempeñado al servicio de la comunidad, es la dominación co-
mo actividad enderezada a la consecución del bien común y no a
servirse de los gobernados en perjuicio de éstos. 15
La autoridad es el. poder legitimado y, además, poder institu-
cionalizado, quiero decir despersonalizado, previsible en sus com-
portamientos, continuado o perdurable y regulado por normas ju-
rídicas que lo delimitan y controlan en función de objetivos prede-
terminados, generalmente en constituciones escritas. El poder ins-
titucionalizado, desencarnado, desidentificado con respecto al in-
dividuo que lo ejerce, de paso es un poder visible y no secreto. aco-

13 Pacem in Terris, nota 7, p. 230.

H Constitución "Gaudium et spes" sobre la Iglesia en el mundo de hoy (Ma-
drid, Biblioteca de Autores Cristianos, 1976), pp. 468-469.
1s Femando Moreno Valencia: El Poder en la Doctrina Social de la Iglesia,
III COMMUNIO N! 14 (1985), p. 40.
 PODER Y AUTORIDAD 95

tado y no ilimitado, instrumental y no autojustificado, relacional y

no posesivo, dotado de una dinámica inherente al oficio público al
cual está adscrito y no al hombre de carne y hueso que, como
agente, lo lleva a la práctica. El poder así entendido es la autoridad
en sí, el concepto mismo y esencial de ella en cuanto potestad jurí-
dica y, más todavía, capacidad moral para dirigir la comunidad a
la mayor realización posible del bienestar espiritual y material de
todos y cada uno de sus miembros.
Más a fondo, la autoridad es un atributo, una cualidad, una vir-
tud de quien gobierna legítimamente en el doble sentido antes men-
cionado. Ella es la consecuencia de un juicio de valor positivo acer-
ca del poder y que lo aumenta, o sea, lo eleva e incrementa cuando
es desempeñado rectamente.u• Porque "la autoridad consiste en la
facultad de mandar según la recta razón, de lo cual se sigue eviden-
temente que su fuerza obligatoria procede del orden moral, que
tiene a Dios como primer principio y último fin. La autoridad no
es, en su contenido sustancial, una fuerza física y por ello los gober-
nantes tienen que apelar a la conciencia del ciudadano, esto es, al
deber que sobre cada uno pesa de prestar colaboración al bien co-
mún".17 El poder asciende, crece, aumenta cualitativa mucho más
que cuantitativamente hasta convertirse en autoridad en la misma
medida que es considerado legítimo, es jurídicamente regulado por
normas que no dependen de la decisión del gobernante, en fin, es
entendido "como una fuerza moral que se basa en la libertad en el
sentido de responsabilidad de cada uno".18 Son autoridad, en sínte-
sis, los gobernantes que "tengan, lo primero, una recta idea de la
naturaleza de sus funciones y de los límites de su competencia, y
posean, además, sentido de la equidad, integridad moral, agudeza
de ingenio y constancia de voluntad en grado bastante para descu-
brir sin vacilación lo que hay que hacer y para llevarlo a cabo a
tiempo, con valentía". 19
La autoridad conlleva una relación política simétrica, un víncu-
lo recíproco y vigoroso de entendimiento y colaboración entre go-
bernantes y gobernados, un consenso entre ambos. Para los gober-
nados como sujetos pasivos del poder, ciertos gobernantes gozan de
autoridad cuando les reconocen libre y reflexivamente, con discer-
nimiento podríamos decir, el derecho de mandarlos, la facultad de
ejercer poder sobre ellos; y para los gobernantes, en cuanto sujetos
activos de la dominación, los gobernados deben obedecerlos o se-
guir sus directivas cuando su título o investidura para mandar y la
actuación concreta que demuestran en el mando se ajustan a los

Jti Carl J. Friedrich: La filosofía del Derecho (México, D.F., Fondo de Cul-
tura Económica, 1964 ), pp. 288-291; del mismo autor consúltese La Auto-
ridad (México D.F., Ed. Roble, 1969), pp. 17-36. ·
11 Pacem in terris, nota 7, pp. 223-224.
1s Gaudium et spes, nota 14, p. 467.
19 Pacem in terris, nota 7, p. 231.
96 JOSE LUIS CEA E.

valores de los gobernados que los eligieron (o de sus representan-

tes que los designaron) y los mantienen en el poder. En otras pala-
bras, la autoridad es a~quel poder reputado legítimo por gobernan-
tes y gobernados, un régimen de gobierno que concita seguimiento,
obediencia, acatamiento, cooperación porque es rectamente servi-
do según un derecho justo y no meramente positivo o formalmente
legalizado.

RELEVANCIA DE LA LEGITIMIDAD

La legitimidad es, ya lo he dicho, el reconocimiento o justifica-

ción del poder por el consentimiento de los gobernados. Tal reco-
nocimiento puede derivar del liderazgo carismático de un hombre
de sumo talento en la conducción de su pueblo; puede provenir tam-
bién de la tradición o peso que el eterno ayer tiene en la comuni-
dad acostumbrada a un régimen político que, al cabo de un tiem-
po prolongado, se ha comprobado beneficioso; puede emanar del
encuadramiento formal de las conductas gubernativa,s en modelos
de "deber ser y deber hacer" expresamente formulados en normas
jurídicas positivas; o por último, la legitimidad puede fluir de la ar-
monía entre aquellas conductas y el cuerpo de valores medulares
predominantes en la sociedad respectiva. Los descritos son los tipos
puros de legitimidad carismática, tradicional, legal y sustantiva,
respectivamente, denominados así por quien los elaboró con brillo
que persiste,20 pese a las críticas fundadas que se le han dirigido.21
La legitimidad es, por lo expuesto, un factor de tan honda y
vasta relevancia que permite diferenciar el poder, por un lado, de
la autoridad, por otro. Sucintamente expresada, tal relevancia es-
triba en las consecuencias que se siguen de la efectiva presencia de
la legitimidad en el origen y ejercicio del poder. Deseo enfatizar
tres de esas consecuencias.
En primer.lugar, la legitimidad no sólo transforma el poder en
autoridad, quiero decir que no se contrae a un cambio exterior o
.de las apariencias de la dominación humana sino que, mucho más
importante, altera la índole o naturaleza intrínseca del poder, su
entidad y contenido esencial al convertirlo en instrumento de ser-
vicio del bien común, con todas las tareas y posibilidades que esa
finalidad suprema encierra pero, a la vez, con todas las limitado·
nes que le son inherentes. De esas limitaciones subrayo las resul-
tantes de la dignidad y derechos esenciales que emanap de la na-
turaleza humana, es decir, de un ser dotado de libertad, igualdad
y vocación participativa en la convivencia política, social y econó-
. . . ,1

21 Max Weber: I Economía y Sociedad (México D.F., Fondo de Cultura Eco-

nómica, 1%9), pp, 29-31 y 172-173, principalmente.
21 Harold Berman: Law and Revolution ( Cambridge, Harvard University
Press, 1983), pp. 552-558. Friedrich, La Filosofía nota 15, pp. 290-291.
 PODER Y AUTORIDAD

mica, cuyo gobierno existe para servirlo mediante el orden y el de-

sarrollo justos que la autoridad debe promover en lo espiritual y
material, respetando la autonomía de la persona y de las agrupa-
ciones intermedias por acatamiento al principio de subsidiariedad.
Recuérdese, en efecto, que los hombres forman la comunidad po-
lítica "para lograr una vida plenamente humana, para una mejor
procuración del bien común", es decir, "el conjunto de aquellaJ
condiciones de la vida social con las cuales los hombres, las fami-
lias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facili-
dad su propia perfección". La comunidad política encuentra en el
bien común, en consecuencia, "su justificación plena y su sentido
y del que deriva su legitimidad primigenia y propia",22 y "en la épo-
ca actual se considera que el bien común consiste principalmente
en la defensa de los derechos y deberes de la persona humana",23
derechos y deberes que valen en sí mismos, independientemente de
la voluntad de la mayoría que pretenda conculcarlos.24
Segundo, la legitimidad aumenta la eficacia del i:>oder, porque
en la medida que el consentimiento genera obediencia ésta llega a
ser un deber libremente aceptado y así, los mandatos son cumpli-
dos en mayor y menor medida por sus destinatarios. De allí que la
desobediencia, la resistencia y en el extremo del proceso la rebelión
sean secuelas de una ilegitimidad progresiva. Aunque opinamos que
es utopía ~maginar un régimen de legitimidad completa y perfecta,
también nos asiste la certeza que la eficacia de cualquier régimen
de dominación depende directamente del nivel de legitimidad que
él ostenta por la adhesión de los gobernados, por la conciencia de
éstos en punto que el mando se aplica realmente para servir al bien
de todos y cada uno de ellos.
Tercero, la legitimidad infunde estabilidad o solidez al poder
tanto en cuanto crece la disposición de la comunidad a obedecer,
su convicción que debe cumplir lo ordenado, o no quebrantar lo pro-
hibido por quien ella considera reflexivamente que tiene el derecho
de regirla. En otros términos, la estabilidad es una cualidad resul-
tante del generalizado reconocimiento como justo de un régimen
gubernativo". 25 Y tal reconocimiento tiene que ser libre y conscien-
te, razonado, fruto de la introspección que experimentan los ciuda-
danos, nunca fraguado a través de la manipulación, las simulacio-
nes o disimulaciones montadas par.a servirse de la comunidad con
el engaño.26 Recurrir a estos ardides es típico de gobernantes con
poca o ninguna autoridad o de opositores afectados por semejantes
vicios.

22 Gaudium et spes, nota 14, p. 467. Pacem in Terris, nota 7, p. 227.

23 Pacem in Terris, nota 7, p. 227.
24 Ibáñez, nota 9, pp. 110-113.
25 Caroenal Joseph Ratzinger: Cristianismo y democracia pluralista, III
COMMUNIO W 14 (1985), p. 56.
26 Norberto Bobbio: El futuro de la democracia (Madrid, Ed. Plaza y Janés,
1985), pp. 221-224, Friedrich, La Filosofía, nota 16, p. 295.
98 JOSE LUIS CEA E.

En resumen, la legitimidad aumenta el poder como instrumen-

to de bien común, lo transmuta de simple capacidad o posibilidad
de imponerse en autoridad institucionalizada que gobierna el Esta-
do sólida y eficazmente por el consentimiento de los gobernados.

PARTICIPACION Y DEMOCRACIA

Obviamente, es la comunidad quien ha de exteriorizar el con-

sentimiento aludido y es suyo el derecho de hacerlo sin coacciones.
Dejar la determinación del asunto al poder sería lo mismo que pre-
sumir la existencia del consentimiento aunque esto no fuera más
que un mito o invento, pues los gobernantes tienden a autojustifi-
carse, a sostener que gozan del respaldo popular, a que son los más
grandes, mejores y leales servidores de la comunidad.27 Insistimos,
por lo expuesto, que el veredicto acerca del consentimiento incum-
be a los gobernados, y éstos deben tener jurídicamente asegurados
lós medios para manifestarlo libre, explícita y periódicamente, sin
que valgan los subterfugios y suposiciones de los gobernantes ni la
afirmación de ellos en el sentido que el consentimiento que les fue
dado es permanente, definitivo, un valor que no se erosiona hasta
desaparecer como sucede en la crisis de legitimidad de los regíme-
nes políticos y que puede culminar en su colapso violento.28
El tópico del consentimiento se vincula con la participación y
la democracia.
Acerca de la participación o proceso de intervención ciudadana
en los asuntos públicos consignemos que "la conciencia más viva
de la dignidad humana ha hecho que en diversas regiones del mun-
do surja el propósito de establecer un orden político-jurídico que
proteja mejor en la vida pública los derechos de reunión, asocia-
ción, de expresar 1as propias opiniones y de profesar privada y pú-
blicamente la religión. Porque la garantía de los derechos de la per-
sona es condición necesaria para que los ciudadanos puedan parti-
cipar plena y activamente en la vida y en el gobierno de la cosa pú-
blica" .29 "Es perfectamente conforme con la naturaleza humana, por
consiguiente, que se constituyan estructuras político-jurídicas que
ofrezcan a todos los ciudadanos, sin discriminación alguna y con
perfección creciente, posibilidades efectivas de tomar parte libre y
activamente en la fijación de los fundamentos jurídicos de la comu-
nidad política en el gobierno de la cosa pública, en la determina-

11 Carl J. Friedrich: I Gobierno Constitucional y Democracia (Madrid, Ins·

tituto de Estudios Políticos, 1975), pp. 238-239 y 247. José Luis Cea Egaña:
"Tres ideales jurídico-políticos de la democracia pluralista: Poder insti-
tucionalizado, democracia social y gobierno visible", III Revista Urugua-
, ya de Derecho Constitucional y Político, N~ 16-17 (diciembre 1986-marzo
1987), pp. 232-234.
28 Ladriere et al., nota l, pp. 18 y 34.
29 Gaudium et spes, nota 14, p. 466.
 PODER Y AUTORIDAD .99

ción de los campos de acción y de los límites de las diferentes ins-

tituciones y en la elección de los gobernantes" .YJ "Recuerden, por
tanto, todos los ciudadanos el derecho y al mismo tiempo el deber
que tienen de votar con libertad para promover el bien común".31
Con relación a los regímenes políticos, por otra parte, "la Igle-
sia ha enseñado siempre que "el derecho de mandar no está necesa-
riamente vinculado a una u otra forma de gobierno. La elección de
una u otra forma política es posible y lícita con tal de que esta for-
ma garantice eficazmente el bien común y la utilidad de todos"
(León XIII, Immortale Dei 2) .32
Pues bien, aplicando ese principio a la democracia, ésta redi-
túa beneficios para gobernantes y gobernados. Así, "al ponerse los
gobernantes en contacto y dialogar con mayor frecuencia con los
ciudadanos, pueden conocer mejor los medios que más interesan
para el bien común y por otra parte, la renovación periódica de las
personas en los puestos públicos no sólo impide el envejecimiento
de la autoridad, sino que además le da la posibilidad de rejuvene-
cerse en cierto modo para acometer el progreso de la sociedad hu-
rnana.33

FUERZA Y VIOLENCIA

Para hacer cumplir sus decisiones la autoridad puede recurrir

a la coacción o fuerza proporcionada, regulada por el Derecho y éti-
camente justificada. Empero, la autoridad no hará uso de la coac-
ción porque impere la obediencia o, en caos extremos y por ende
excepcionales, acudirá a la fuerza sólo subsidiariamente, por breve
lapso y con el propósito de preservar o restaurar la legitimidad
amenazada por opositores ilegítimos. La autoridad, en otros térmi-
nos, no es débil sino vigorosa, atributo que emana del seguimiento
leal que ella concita en la comunidad y no del temor que sufran los
gobernados de ser víctimas de un poder arbitrario. Análogamente
diáfana debe quedar y de consecuencia, la licitud que la autoridad
tiene de emplear la fuerza aunque así ocurrirá después de intentar
sin éxito la solución o regulación del conflicto por otros medios,
verbo y gracia, la negociación y la persuasión.34
La fuerza no puede ser confundida con la violencia. Esta es
energía bruta, sin razón ni ju!5ticia, aplicada para doblegar psíqui-
ca o físicamente al adversario.
Nunca la autolidad aplica la violencia porque no cree en ella y
le repugna practicarla. La autoridad es, tal vez, la primera dispues-

30 Id., p. 468.
31 Id.
.12 Ibáñez, nota 9, p. 115.
33 Pacem in Terris, nota 7, p. 232.
34 Ladriere et al., nota l, pp. 32-35.
 JOSE LUIS CEA E.

ta a gobernar pacíficamente, decidida a preservar su ascendiente

no suscitando ni siquiera la duda que puede provocar el uso de la
fuerza y, en definitiva, categóricamente resuelta a rechazar y punir
cualquier acto de violencia. Podrá incurrirse en violencia por otros,
pero la autoridad genuina jamás apelará a ella. La autoridad cree
en la razón y supletoriamente a lo más en la fuerza o en la amena-
za de emplearla, porque la renuencia y rechazo a sus órdenes son
raras, de reducida importancia y, por último, la autoridad tiene
confianza en que logrará que los contrarios depongan sus actitudes.
Al fin y al cabo, los opositores amenazados por la fuerza legítima
no son completamente libres en la obediencia que presten en tales
circunstancias, pero al menos tienen un mínimo de voluntad y ra-
cionalidad que los lleva a cambiar su actitud, más no sea en mérito
de la conveniencia o el temor que inhibe la desobediencia y evita
asumir sus consecuencias.
Por el contrario, el poder sin autoridad ejerce la violencia para
apuntalar su propia flaqueza y reprimir -sin llegar en ningún even-
to a suprimir- el creciente y sucesivo nivel de desobediencia, resis-
tencia y rebelión. Ese poder desnudo, autojustificado, posesivo y
abusivo no distingue entre la fuerza y la violencia, porque no cree
en la diferenciación, ni ésta le interesa menos todavía si la distin-
ción excluye o restringe severamente el margen en que es lícito acu-
dir a la compulsión. Por eso, la Iglesia ha rechazado siempre la vio-
lenc.ia en todas sus formas. 35
Con la violencia, el poder no modifica la conducta de los oposi-
tores sino que altera directa e ilícitamente su estado físico, supri-
miéndolos como protagonistas del proceso político a través, por
ejemplo, de la muerte y reclusiones. En esas actuaciones, el poder
viola la dignidad y los derechos naturales del hombre, los cuales
exigen para castigar que se haya con antelación probado en un pro-
ceso justo la responsabilidad criminal correspondiente.
De lo expuesto puede colegirse que "el derecho de mandar que
se funda exclusiva o principalmente en la amenaza o en el temor de
las penas o en la promesa de premios, no tiene eficacia alguna para
mover al hombre a laborar por el bien común y, aun cuado tuviere
esa eficacia, no se ajustaría en absoluto a la dignidad del hombre,
que es un ser racional y libre" .36 "El derecho de mandar constituye
una exigencia del orden espiritual y dimana de Dios. Por ello, si los
gobernantes promulgan una ley o dictan una disposición cualquiera
contraria a ese orden espiritual y, por consiguiente, opuesta a la
voluntad de Dios, en tal caso, ni la ley promulgada ni la disposición
dictada pueden obligar en conciencia al ciudadano, ya que es nece-
sario obedecer a Dios antes que a los hombres; más aún, en semejan-
te situación la propia autoridad se desmorona por completo y se

35 Moreno, nota 15, p. 4b.

36 Pacem in Terris, nota 7, p. 224.
 PODER Y AUTORIDAD 101

origina una inseguridad espantosa. Así lo enseña Santo Tomás: En

cuanto la ley humana (... ) se aparta de la recta razón, es una ley
injusta y así no tiene carácter de lev, sino más bien de violencia".37
Y "allí donde por razones de bien cÓmún se restrinja temporalmen·
te el ejercicio de los derechos, restablézcase la libertad cuanto antes
una vez que hayan cambiado las circunstancias. De todos modos, es
inhumano que la autoridad política caiga en formas totalitarias o
en formas dictatoriales que lesione los derechos de las personas o
de los grupos sociales".38

PODER, AUTORIDAD Y REGIMEN POLITICO

El poder y la autoridad se encuentran esencial e indisoluble:-

rnente ligados a la naturaleza del régimen político en que aquél o
ésta rijan. En términos sencillos, en todo régimen político hay po-
der, pero la autoridad es el poder característico únicamente de cier-
tos regímenes, de aquellos en que el consentimiento -explícito o
implícito- de los gobernados es la fuente concreta del poder, de
sus finalidades, límites, controles y responsabilidades para que sirva
a los gobernados. En nuestro tiempo ese tipo de régimen político
legítimo se denomina generalmente democracia, entendiéndola en
el doble aspecto procesal y sustantivo, y también en el triple sentido
de forma gubernativa fundada en la voluntad popular, método de
solución pacifíca de los conflictos políticos y estilo o modo de vida
tolerante, respetuoso de las ideas, intereses y valores sustentados
por otros individuos y grupos en sociedades abiertas, esto es, plu-
ralistas.39
Puesto que ya he aludido a la democracia, deseo ahora referir-
me a la autocracia como otra modalidad de régimen político en que
el poder en ella ejercido se aleja por completo de la autoridad, sin-
gularmente tratándose del totalitarismo.
Me parece útil, sin embargo, formular con antelación algunas
proposiciones tentativas en punto a la fluidez del pQder y la autori-
dad, a lo cambiante que es una y otra situación, a la imposibilidad
de fijar definitivamente el proceso de la dominación en cualquiera
de esos campos.
En realidad, la autoridad se adquiere, conserva y pierde como
cualquier valor o cualidad positiva del ser humano. Lo mismo suce-
de con el poder y por eso la autoridad puede corromperse y el poder
purificarse hasta convertirse en mando legítimo. Circunscritos a la
autoridad, empero, quiero insistir en que los tres eventos arriba
nombrados ocurren en relación directa con los fenómenos correla-
tivos de la legitimidad que ya esbozamos.

n Id., p. 225.
38 Gaudium et spes, nota 14, p. 469.
39 Id., p. 470. Véase también Cardenal Ratzinger, nota 25, pp. 59-60.
102 JOSE LUIS CEA E.
De la premisa expuesta se sigue una consecuencia importante:
cuando la relación de autoridad desaparece o se erosiona mayori-
tariamente y, sin· embargo, persiste la pretensión de seguir man-
dando, entonces los detentadores del poder penetran en la autocra-
cia.
Pienso que la caída en ese tipo de régimen político es una fun-
ción directa del grado o nivel de legitimidad que tenga una demo-
cracia en los términos ya considerado~ Como igualmente claro me
parece que el retomo a la democracia es una función directa del
agotamiento de la autocracia.
En la autocracia el poder no es autoridad. En efecto, si la deso-
bediencia o falta de colaboración social son considerables, simul-
táneamente el régimen va volviéndose inestable e ineficaz y quien
sigue aferrado al poder lo ejerce cada vez más desde arriba, impo-
niéndose a duras penas a los gobernados, los cuales poco o nada
participan ni proporcionan el consentimiento que es esencial para
la legitimidad, como lo hemos subrayado. En esa situación, los de-
tentadores del poder se autoproclaman legítimos, pero en la comu-
nidad se experimenta otra creencia, y esta asimetría, falta de reci-
procidad en la relación de mando o conflicto de legitimidad de go-
bernantes con gobernados se agrava cuando el autócrata recurre
primero a la fuerza y después a la violencia para extraer obedienci?.
que, en verdad, será pasividad en unos, resistencia en otros y rebe-
lión en los restantes.
En las situaciones aludidas, no hay autoridad o poder moraJ
ejercido según la recta razón para gobernar hacia el bien común
según reiteradamente lo puntualizan las Encíclicas que esta tarde
hemos recordado. Lo que existe es la autocracia o pretensión arbi-
traria de dominar en contra del bien aludido y violando los derechos
del hombre que, lo enseña nuestra Iglesia, son la médula de esa ca-
pacidad bienhechora.