Informe de Observancia: Movilidad Humana de Niños, Niñas y Adolescentes de Nacionalidad Venezolana en Ecuador

Informe de Observancia
Movilidad
humana de niños, niñas y
adolescentes de nacionalidad
venezolana en Ecuador
Consejo Nacional
para la Igualdad
Intergeneracional
Movilidad humana de niños, niñas y
Secretario Técnico: Francisco Cevallos Tejada

Revisión: Grace Vásquez
Sandra Ruiz
Elaboración: Cristina Huayamave
Corrección de estilo: Katherine Yépez
María Gabriela Alarcón
Informes de Observancia
Esta serie pone en conocimiento público los procesos de

observancia a la política pública y presenta recomendaciones
para la garantía de derechos de los grupos generacionales
Se permite la reproducción total o parcial de esta publicación en

cualquier forma y por cualquier medio mecánico o electrónico,
siempre y cuando sea utilizado para propósitos educativos o sin
fines de lucro, y se cite la fuente correctamente e informe al Con-
sejo de tal reproducción.
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© Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

Eloy Alfaro N28-105 y Av-10 de Agosto
Junio, 2021. Segunda Edición. Quito – Ecuador
www.igualdad.gob.ec
Informe de Observancia
Movilidad
humana de niños, niñas y
abreviaturas
ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
CDN Convención sobre los Derechos del Niño
CEBAF Centro Binacional de Atención en Frontera
CENAF Centro Nacional de Atención en Frontera
CNII Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional
CONA Código de Niñez y Adolescencia
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CRE Constitución de la República del Ecuador
DECE Departamentos de Consejería Estudiantil
DPE Defensoría del Pueblo del Ecuador
DP Defensoría Pública
DPIN-MREMH Dirección de Protección Internacional de la Coordinación Zonal
FGE Fiscalía General del Estado
IIN-OEA Instituto Interamericano del Niño, la Niña, y Adolescentes
JCPD Juntas Cantonales/Metropolitanas de Protección de Derechos
MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social
MINGOB Ministerio de Gobierno
MREMH Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
NNA Niños, Niñas y Adolescentes
SDH Secretaría de Derechos Humanos
SNDPINA Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la niñez y adolescencia
RSD Procedimiento de determinación de la condición de persona refugiada
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Procedimiento de atención Procedimiento de atención para niñas, niños y adolescentes y sus familias en contextos de movilidad
humana en Ecuador.
Protocolo de visados Protocolo para el procesamiento y concesión de visados de residencia temporal de excepción, por
razones humanitarias, en favor de niñas, niños, adolescentes de nacionalidad venezolana durante el
período de regularización para ciudadanas y ciudadanos venezolanos, dispuesto en el Decreto Ejecuti-
vo No. 826, de 25 de julio de 2019
Protocolo de atención Protocolo de protección especial para niñas, niños y adolescentes en contextos de movilidad humana.
4 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

Movilidad humana de niños, niñas y adolescentes de nacionalidad venezolana en Ecuador
1. Introducción
L a Constitución de la República del Ecuador

(CRE) define a los Consejos Nacionales para la
Igualdad como órganos responsables de asegurar
En particular, el Consejo Nacional para la Igualdad
Intergeneracional (CNII) asegura la plena vigencia
y ejercicio de los derechos consagrados en la CRE
la plena vigencia y el ejercicio de los derechos con- y en los instrumentos internacionales de niñas, ni-
sagrados en la Carta Magna y en los instrumentos ños, y adolescentes (NNA); jóvenes; y, personas
internacionales de derechos humanos.1 Estos Con- adultas mayores. Para garantizar los derechos de
sejos responden a las temáticas de género, pue- estos grupos, se coordina con las entidades rec-
blos y nacionalidades, generacionales, de discapa- toras, ejecutoras, y con los organismos especiali-
cidades y movilidad humana, a partir de una mirada zados en la protección de derechos en todos los
integral del ejercicio y protección de derechos. De niveles de gobierno.3 La atribución de observancia,
acuerdo con la Ley Orgánica de los Consejos Na- por otro lado, permite realizar un control a la im-
cionales para la Igualdad, los Consejos -integrados plementación de la política pública y “exigir la au-
paritariamente por representantes del Estado y de tocorrección administrativa cuando las decisiones
la sociedad civil- tienen atribuciones en la formula- presupuestarias, de planes, programas y políticas
ción, transversalización, observancia, seguimiento sociales básicas no se corresponden con la situa-
y evaluación de las políticas públicas de igualdad.2 ción de los derechos”.
De tal forma que, a través de sus funciones, se pro-
mueve la garantía de los derechos de toda la po- Con la observancia, el CNII vela por la incorpora-
blación. ción del enfoque generacional e intergeneracional
1 Constitución de la República del Ecuador, art. 156 [CRE]

2 Ley Orgánica de los Consejos Nacionales para la Igualdad, art. 9 [LOCNI]
3 LOCNI, art. 3.
Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 5

en la gestión del Estado, y la promoción de prácticas de nacionalidad venezolana que se encuentran bajo
institucionales para la garantía de derechos de ni- su jurisdicción.
ñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adul-
tas mayores. No solo se analiza las situaciones de Para tal fin, se han seleccionado seis derechos, los
amenaza y violación de derechos que ponen en ries- cuales han sido analizados por la particular atención
go la integridad y el desarrollo pleno de sus grupos que requieren en los casos de niños, niñas y adoles-
de atención prioritaria desde la temática generacio- centes en movilidad humana: (i) Capítulo dos, Prin-
nal; sino que, además, se extienden las respectivas cipio de no devolución y acceso formal al territorio y
recomendaciones y exhortos a las entidades del al derecho al asilo (ii) Capítulo tres, Acceso material
gobierno central y gobiernos autónomos descentra- al asilo, y procedimiento de determinación de la con-
lizados para el mejoramiento continuo de sus inter- dición de persona refugiada (iii) Capítulo cuatro, De-
venciones. recho a la identidad (iv) Capítulo cinco, Derecho a la
educación (v) Capítulo seis, Derecho a la vida fami-
Con este antecedente, el CNII ha procedido a ela- liar (vi) Capítulo siete, Procedimiento para identificar
borar el proceso de observancia sobre la situación necesidades de protección, y dictamen de medidas.
de los niños, niñas y adolescentes venezolanos en En el capítulo ocho, se concluye sobre la situación
Ecuador; especialmente el ejercicio de sus dere- particularmente vulnerable de los niños, niñas y ado-
chos, y la aplicación de los principios de igualdad y lescentes venezolanos y sus familias, exponiendo la
no discriminación. Este informe presenta, en conse- multiplicidad de problemas que experimentan para
cuencia, un análisis exhaustivo del cumplimiento de acceder a sus derechos. Así mismo, a la luz de la
las obligaciones del Estado Ecuatoriano – a través Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y la
de los entes del gobierno central, central descon- CRE, se presentan recomendaciones y orientacio-
centrado, y gobiernos autónomos descentralizados nes sobre la protección, atención y trato adecuado
– para con los derechos de los niños, niñas y adoles- de los referidos niñas, niños y adolescentes para las
centes refugiados, solicitantes de asilo, y migrantes instituciones del Estado.

1.1 Proceso de observancia para la justiciabilidad de los derechos
Para la observancia de las políticas públicas, el CNII desarrolla el siguiente proceso:
Tabla 1: Proceso de observancia a las políticas públicas
Proceso de observancia Acciones de observancia

Identificación de la
• Conocimiento de casos recurrentes individuales o colectivos, donde se verifica la amenaza y/o violación
situación de vulneración de derechos.
de derechos
• Formulación de objetivo de observancia, en el que se identifica el ámbito de la política pública a ob-
servar.
• Conformación de equipos de trabajo con las instituciones responsables de las políticas públicas ob-
Formulación del objetivo servadas.
• Construcción de un plan de trabajo interinstitucional para el desarrollo del proceso de observancia a
de observancia y
la política pública.
levantamiento de • Levantamiento de información en los siguientes ámbitos:
información o Definiciones conceptuales de la temática observada.
o Diagnóstico con información cuantitativa y cualitativa de la temática observada.
o Marco normativo nacional e internacional.
o Política pública existente en el nivel estratégico y programático.

Proceso de observancia Acciones de observancia
• Relación y correspondencia entre la normativa nacional e internacional.

• Identificación de avances en la política pública a nivel estratégico y programático que implica la valo-
ración de la efectividad de la implementación de la política, en relación con el objetivo planteado y el
cumplimiento de los derechos de los sujetos.
• Establecimiento de logros y desafíos en la política pública:
Análisis de la información o Identificación de amenazas o vulneración de derechos por posible incumplimiento de la política,
regresividad en las medidas adoptadas, o desconocimiento de estas.
o Identificación de mecanismos administrativos de autocorrección. En el informe de observación este
Consejo establece conclusiones y recomendaciones, efectivas y realizables para que la entidad/
organismo responsable incorpore en sus acciones de manera inmediata. Estos mecanismos consti-
tuyen medidas administrativas de control de políticas públicas.
• Consulta y revisión del informe de observancia con actores claves, públicos y privados, vinculados a
Elaboración y validación la problemática.
• Incorporación en el informe de las observaciones y recomendaciones del proceso de consulta.
• Socialización de los resultados y recomendaciones del informe con las instituciones públicas con
Difusión responsabilidad en la política pública observada.
• Difusión pública del informe de observancia.
• Seguimiento a la incorporación de las recomendaciones del informe de observancia en las institucio-

nes públicas. Este Consejo ofrecerá asistencia técnica a las instituciones públicas para la implemen-
tación de recomendaciones, posteriormente exigirá los cambios que sean necesarios en las políticas
y servicios públicos.
• De no incorporarse las recomendaciones, este Consejo puede ejercer recursos administrativos y/o
Seguimiento judiciales para la protección, restitución y reparación en casos de violación de derechos colectivos o
difusos. En ejercicio de sus atribuciones previstas en la LOCNI, el CNII podrá:
o Poner en conocimiento de las autoridades competentes casos de amenaza o violación de dere-
chos.
o Solicitar, a través del Defensor del Pueblo, el planteamiento de medidas cautelares ante las juezas
y jueces de garantías constitucionales.

1.1.1 Procedimiento aplicado para el proceso de vos, de servicios sociales, institucionalidad y recur-
observancia a la política pública sobre niños, sos humanos necesarios para prevenir, disminuir
niñas y adolescentes venezolanos en Movilidad y erradicar las distintas formas de desigualdades
Humana. que se suscitan con los niños, niñas y adolescen-
tes venezolanos refugiados, solicitantes de asilo y
En el trabajo detallado a continuación, se identifi- migrantes. En el proceso de observancia a las po-
caron los logros, avances y desafíos de la políti- líticas públicas sobre niñas, niños y adolescentes
ca pública aplicable al grupo de la referencia. Se en movilidad humana se realizaron las siguientes
identificaron, además, los requerimientos normati- acciones entre enero de 2019 y enero del 2021:
Cronograma Acciones
Se realizaron Visitas insitu a los puntos fronterizos en las provincias de: Carchi, Esmeraldas, Sucumbíos,
El Oro. Se realizaron, además visitas a las ciudades de: Guayaquil, San Lorenzo, Esmeraldas, Tulcán,
Ibarra, Huaquillas, Quito y Lago Agrio.4
Se realizaron consultas al personal en territorio de los organismos responsables de la aplicación del Pro-
cedimiento de atención a niños, niñas, y adolescentes en movilidad humana, y su protocolo:
(i) Personal de las Unidades de Migración del Ministerio de Gobierno.
(ii) Policía de Migración.
(iii) Personal del Ministerio de Inclusión Económica y Social.
2019-2020 (iv) Personal de las Juntas Cantonales de Protección de Derechos.
Se mantuvieron reuniones con actores del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de
Niñez y Adolescencia, mesas de movilidad humana, cooperación internacional, y actores de la sociedad
civil de las provincias de: Esmeraldas, Carchi, Sucumbíos, Imbabura, Pichincha, Manabí, Guayas, El Oro,
Azuay, y Los Ríos.
Se mantuvieron espacios de diálogo de la gestión institucional en relación con las políticas públicas sobre
niñas, niños y adolescentes venezolanos en movilidad humana con la Defensoría Pública, el Ministerio de
Inclusión Económica y Social, y el Ministerio de Educación.

Cronograma Acciones
Se participó en 8 reuniones regionales lideradas por el Instituto Interamericano de la niñez; donde se

compartieron buenas prácticas, nudos críticos y respuestas regionales de articulación para responder a la
situación de niñas, niños y adolescentes de nacionalidad venezolana en movilidad humana.
Se generaron capacitaciones para los sistemas locales de protección de derechos sobre niñez en movili-
dad humana, en 16 provincias a nivel nacional: Guayas, Azuay, El Oro, Carchi, Esmeraldas, Sucumbíos,
2020 - 2021 Orellana, Los Ríos, Imbabura, Manabí, Santa Elena, Tungurahua, Bolívar, Loja, Zamora, Cañar. Las mis-
mas fueron sistematizadas, y se han procesado los insumos más relevantes.
Se sistematizó y procesó la información de 494 casos de amenaza o vulneración de derechos de niñas,

niños y adolescentes en movilidad humana; y, de 620 incidencias para el cumplimiento de medidas de
protección dictadas por Juntas Cantonales de protección de derechos.5
4 Estas visitas se realizaron previo a la situación COVID-19. El informe contiene información del escenario anterior, y con la situación COVID-19.
Esta última, sin embargo, se encuentra aún en desarrollo y constante cambio. Se ha procurado incluir ambos contextos con el fin de que, en
el eventual retorno a la situación regular, se tome en consideración las buenas prácticas, nudos críticos y aprendizajes que ha generado ese
escenario.
5 Para la sistematización de casos e incidencias, ningún nombre o dato que permitiera la identificación de los NNA o su familia ha sido compar-
tido, respetando la confidencialidad de las causas.

1.2 Crisis humanitaria en Venezuela y fenómeno

migratorio En Venezuela, la crisis alimentaria es alarmante. El
Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentación
La grave crisis económica y social en Venezuela, y la Agricultura reportó que alrededor de cuatro mi-
agudizada en los últimos años, ha generado que llones de personas venezolanas se encuentran en
más de cinco millones de personas venezolanas estado de desnutrición y la ONG Caritas confirmó
salieran de su país hasta la fecha.6 Tal como ha se- los altos niveles de desnutrición entre niñas, niños y
ñalado el Alto Comisionado de las Naciones Unidas adolescentes y mujeres embarazadas.9 Lo anterior
para los Refugiados (ACNUR), el éxodo de la mi- responde a la escasez de alimentos. Las familias
gración venezolana representa una de las mayores no solo se ven obligadas a realizar filas durante ho-
crisis de desplazamiento tanto en la región como ras para poder adquirir productos de primera nece-
en el mundo, en los últimos años.7 El deterioro de la sidad, sino que el sueldo básico permite acceder
economía, y el disparo de la inflación, han genera- a menos del cinco por ciento de la canasta fami-
do una serie de violaciones diversas e interrelacio- liar alimentaria básica.10 Adicionalmente, servicios
nadas a los derechos civiles, políticos, económicos públicos como el transporte, acceso a electricidad,
y sociales de la población venezolana.8 agua y gas natural se encuentran deteriorados.11
6 Plataforma de Coordinación para refugiados y migrantes, última revisión marzo 1, 2021; Ver en https://r4v.info/es/situations/platform [Plataforma
de coordinación].
7 ACNUR, Situación en Venezuela, última revisión marzo 1, 2021 https://www.acnur.org/situacion-en-venezuela.html
8 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela, 2019, Par. 10 [Informe ACNUDH].
9 Informe ACNUDH, párr 15.
10 Centro de Documentación y Análisis para los Trabajadores, última revisión noviembre 12, 2020 http://cenda.org.ve
11 Informe ACNUDH, párr 12.

El éxodo venezolano ha tenido un duro impacto en sez total de anticonceptivos. Las enfermedades de
el personal médico y de enfermería, siendo cada transmisión sexual, VIH, embarazos no deseados,
vez más complejo contar con especialistas.12 Lo e incluso embarazos en adolescentes ha incremen-
cual se ha visto agravado por la situación de la pan- tado considerablemente.15
demia del COVID-19. La limitada atención en salud
precarizada aún más por las graves carencias de El nivel de vida de los venezolanos es altamente
insumos médicos y medicamentos, incluso en las precario. Los índices de prostitución se han dispa-
grandes ciudades del país.13 Las familias se ven rado, proliferándose las redes de trata, tráfico y ex-
obligadas a conseguir suministros médicos y me- plotación sexual.16 Muchas personas se han visto
dicinas, muchas veces pagando el doble o triple de obligados a ejercer sexo por supervivencia, inclu-
su valor original.14 El acceso a salud menstrual, se- sive para la obtención de alimentos.17 Los niños,
xual y reproductiva también se ha visto seriamente niñas y adolescentes no se encuentran lejanos de
afectado por la crisis en el sistema de salud. Algu- esta problemática. La drástica situación humanita-
nas ciudades de Venezuela enfrentan una esca- ria del país ha hecho que se naturalice que niñas,
12 Red Venezolana de Gente Positiva, www.mavidcarabobo.org.ve; Federación Farmacéutica Venezolana, http://fefarven.org.ve/portal/; CONVI-
TE X La Salud, “Monitoreo del Acceso a la Salud en Venezuela”, Boletín Nº20, marzo de 2019.
13 Ibid.
14 Ibid.
15 Magdymar León Torrealba, “Índice de escasez de métodos anticonceptivos en farmacias de cinco ciudades de Venezuela”, diciembre 2019,
disponible en https://avesawordpress.files.wordpress.com/2019/02/indice-escasez-ma.-enero-2019.pdf. CONVITE X La Salud, Monitoreo del Ac-
ceso a la Salud en Venezuela, Boletín Nº20 marzo de 2019., disponible en https://issuu.com/conviteac/docs/bolet_n_20__convite__1_
16 El Pitazo, Mujeres ofrecen sexo en la frontera de Venezuela con Brasil para poder sobrevivir, última visita marzo 1, 2021, https://elpitazo.
net/reportajes/mujeres-ofrecen-sexo-en-la-frontera-de-venezuela-con-brasil-para-poder-sobrevivir/ Ver también, ABC, La crisis dispara la tasa
de prostitución entre las jóvenes venezolanas https://www.abc.es/internacional/abci-crisis-dispara-tasa-prostitucion-entre-jovenes-venezola-
nas-201907160136_noticia.html, última visita marzo 1, 2021.
17 Informe ACNUDH, supra, párr. 14.

niños y adolescentes sean explotados sexualmente namientos irregulares a la propiedad privada y (vii)
con fines de prostitución en lugares públicos a cam- aquiescencia frente a actos violentos, en contra de
bio de comida, dinero, u otros bienes. Muchos de miembros de la oposición y población en general.21
ellos son explotados para su supervivencia y la de
sus familias.18 Las reformas legislativas han impuesto restriccio-
nes casi totales e ilegítimas al derecho de las per-
Por otro lado, en Venezuela se han generado serios sonas a manifestarse públicamente en Venezuela.22
obstáculos para el ejercicio de los derechos polí- La repuesta estatal a las protestas sociales ha sido
ticos y la participación en la vida pública.19 Existe altamente represiva. Se han realizado constantes
un patrón de graves violaciones de derechos hu- denuncias por el uso desmedido de la fuerza por
manos, persecución, estigmatización, y criminaliza- parte de actores estatales; lo que preocupa particu-
ción de quienes manifiestan o asumen públicamen- larmente debido a la fuerte participación del movi-
te posiciones de disenso con el Poder Ejecutivo.20 miento estudiantil en las manifestaciones – confor-
Se ejecutan acciones reiteradas de persecución mado por niñas, niños y adolescentes, cobrando la
como: (i) hostigamiento mediático, (ii) destitución vida de varios/as adolescentes.23 Igual de alarman-
de cargos públicos a políticos disidentes, (iii) inha- tes son las denuncias en contra de la fuerza públi-
bilitación política, (iv) quebrantamiento de la inmu- ca por el uso de violencia sexual como mecanismo
nidad, (v) injerencia en funciones públicas, (vi) alla- de tortura, ejercida contra disidentes en el marco
18 Radio televisión Martí, Mujeres y niños: vulnerables a la explotación sexual en el gran éxodo de venezolanos, disponible en https://www.radio-
televisionmarti.com/a/mujeres-y-NNA-los-más-vulnerables-a-la-explotación-sexual-en-el-gran-éxodo-de-venezolanos-/208709.html, última visita
marzo 1, 2021; Ver también, https://cronica.uno/explotacion-sexual-infantil-toma-las-calles-de-maturin/, última visita marzo 1, 2021.
19 CIDH, Informe Anual 2016, Capítulo IV.B, Venezuela, párrs. 27-25; Informe Anual 2015, Capítulo IV.B, Venezuela, párrs. 28-53.
20 CIDH, Institucionalidad democrática Estado de Derecho y Derechos humanos en Venezuela, 2017, Par. 190 [Informe País Venezuela]
21 CIDH, Informe Anual 2016, Capítulo IV.B, Venezuela, párr. 117; Comunicado de prensa No. 154/16, CIDH; Informe No. 75/15, Caso 12.923,
Fondo, Rocío San Miguel Sosa y otras, Venezuela, párr. 146.
22 Informe País Venezuela, párr. 196.
23 Ibid, párr. 215.

de detenciones arbitrarias, incluyendo las realiza- de prisión preventiva sin justificación u orden judi-
das durante protestas sociales.24 Adicionalmente, cial, son las medidas que los activistas y defenso-
durante éstas últimas, los allanamiento ilegales de res de derechos humanos están enfrentando.28
viviendas son reiterados.25 Tal como ha señalado la CIDH, las alegaciones de
torturas, tratos crueles, inhumanos y degradantes
La libertad de expresión en Venezuela también en- cometidos por agentes estatales, en contra perso-
frenta hay severas restricciones: censura, cierre de nas privadas de libertad en Venezuela – en muchos
medios de comunicación, ataques a periodistas, y casos, detenciones ilegales y arbitrarias – son cada
en general “patrones de hostigamiento y criminali- vez más frecuentes29:
zación de quienes emiten opiniones políticas o di-
funden información que no encuentra aprobación “Las torturas incluirían palizas en todo el
estatal”.26 Por las denuncias a violaciones de de- cuerpo con instrumentos como palos, barras
rechos humanos que realizan, los defensores y las de metal, cascos y armas. Otros métodos
defensoras de derechos humanos son uno de los de tortura serían la aplicación de descargas
objetivos principales de hostigamiento y persecu- eléctricas559, obligar a las víctimas a colo-
ción en el contexto político actual del país.27 Desde carse en posiciones inhumanas (como estar
la irrupción en sus viviendas hasta su procesamien- arrodilladas y amarradas por largos periodos,
to por delitos militares y la imposición de medidas colocados en cuclillas, y estar esposadas de
24 Ibid, párrs. 252 y SS.

28 Amnistía Internacional, Silencio a la fuerza: detenciones arbitrarias por motivos políticos en Venezuela, 26 de
abril de 2017, p. 4.
29 Informe País Venezuela, párr. 214.

las manos y los pies). También se denunció su país diariamente. Actualmente, hay más de 5 mi-
el uso de bombas lacrimógenas en celdas llones de personas venezolanas en todo el mundo:
en unidades de transporte e incluso directa- alrededor de 800.000 solicitantes de asilo, más de
mente en el rostro de los detenidos. Se ha re- 140.000 personas refugiadas reconocidos, y alre-
portado el presunto ahogamiento con bolsas dedor de 2.5 millones de personas viviendo bajo
impregnadas con sustancias químicas como otras formas legales de estadía en las Américas (vi-
amoníaco o insecticida, así como la utiliza- sas de trabajo, estudio, MERCOSUR, etc.).31
ción de gas “piroca” -que tiene efectos simila-
res que las que las bombas lacrimógenas- en La mayoría de las personas refugiadas y migrantes
zonas como el rostro y en el ano. El ACNUDH que llegan a los países vecinos de la región son
también documentó testimonios en ese senti- familias con NNA.32 Estos grupos familiares salen
do. denunció que la falta de agua y alimentos de Venezuela, en una situación cada vez más pre-
en los centros de detención obligaba a los fa- caria, con menos recursos, y con un mayor dete-
miliares de los detenidos a llevarles comida rioro de su integridad personal y familiar. La falta
y bebida regularmente, que los alimentos no de recursos y documentación obliga a estas fami-
serían aptos para consumo humano y, en al- lias y niñas, niños y adolescentes a viajar por rutas
gunos casos, los detenidos se ven obligados irregulares. Lo anterior, se ha agravado, debido a
a consumirlos en el piso”30 las restricciones de movilidad por la situación de
la pandemia del COVID-19. El cierre de fronteras
Los acontecimientos políticos, de derechos huma- ha exacerbado las redes de trata y tráfico. Adicio-
nos, y socioeconómicos que se han mencionado nalmente, la situación de irregularidad de estas fa-
obligan a miles de personas venezolanas a salir de milias se ha traducido en un limitado acceso a de-

31 ACNUR, Situación en Venezuela, última revisión marzo 1, 2021 http://www.acnur.org/situacion-en-venezuela.html
32 Ibid.

rechos y servicios básicos, así como a una mayor lación, y búsqueda de soluciones frente a la crisis
vulnerabilidad a ser víctimas de diferentes formas humanitaria venezolana y sus consecuencias en
de explotación y abusos.33 la región denominado Proceso de Quito. Este foro
regional técnico se ha llevado a cabo a través de
1.3 Respuesta de la comunidad internacional y varias reuniones regionales en varias ciudades ini-
Ecuador, a la situación Venezuela ciando en Quito. En dicho proceso participaron paí-
ses miembros de la región37, países observadores,
Hasta el 2020, en Ecuador residían alrededor de y organismos internacionales y financieros. Se ha
416.000 personas de nacionalidad venezolana.34 contado, adicionalmente, con el soporte de la coo-
De la totalidad de población refugiada e inmigran- peración internacional, y del sistema de las Nacio-
te de nacionalidad venezolana en Ecuador, el 20% nes Unidas.
son NNA.35 La Oficina Regional de Unicef estima
que esta cifra seguirá en aumento.36 En las reuniones regionales, seis hasta hora, se
han tratado los distintos retos, buenas prácticas
3.3.1 Proceso de Quito y compromisos de los Estados frente al éxodo de
En 2018, Ecuador tomó la iniciativa de impulsar la ciudadanos venezolanos hacia países de Latinoa-
construcción de un mecanismo de diálogo, articu- mérica y el Caribe. Uno de los principales ejes de
33 Ibid.
34 Plataforma de coordinación, última revisión marzo 1, 2021.
35 MREMH, Protocolo para proteger a niños venezolanos en movilidad humana fue firmado por Cancillería, MIES y Ministerio de Interior, 5
de noviembre de 2018, disponible en: https://www.cancilleria.gob.ec/protocolo-para-proteger-a-ninos-venezolanos-en-movilidad-humana-fue-
firmado-por-cancilleria-mies-y-ministerio-de-interior/ Véase también Plataforma de Coordinación, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en
https://r4v.info/es/situations/platform/location/7512
36 El Comercio, 2 de cada 10 migrantes venezolanos que ingresan a Ecuador son niños, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://
www.elcomercio.com/actualidad/migrantes-venezolanos-ingresan-ecuador-menores.html
37 Argentina | Estado Plurinacional de Bolivia | Brasil | Chile | Colombia | Costa Rica | Ecuador | Guyana | México | Panamá | Perú | Paraguay |
Uruguay | Venezuela.

acción ha sido la propuesta de protocolos y conve- tes (iii) inclusión social, (iv) retorno(v) reingreso, en-
nios de acción para armonizar determinadas políti- tre otros.39
cas públicas, y acciones concretas para la atención
de NNA.38 Actualmente se encuentra en proceso de El 18 de enero de 2019, el Ecuador oficializó la pre-
construcción y discusión un protocolo regional para sidencia del Foro en Quito. Para el Ministerio de
la atención de niñas, niños y adolescentes en movi- Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MRE-
lidad humana, de tal forma que respuestas articula- MH), la presidencia del Ecuador significa un reco-
das se puedan dar de forma transnacional. nocimiento al trabajo que ha venido realizando el
país en la protección y derechos de las personas
1.3.2 Presidencia del Foro Global de Migración de nacionalidad venezolana - en el contexto de la
y Desarrollo crisis humanitaria de dicho país.40 Ecuador ha pre-
sentado su plan de trabajo, en el que se destaca la
El Foro Global de Migración y Desarrollo es un necesidad de colaboración entre los Estados, orga-
evento internacional que se creó en 2007 para nizaciones, e instituciones internacionales y de la
afrontar el flujo de migración de las personas por el sociedad civil. De esta forma, es posible una arti-
mundo. Dicho Foro está articulado para que los Es- culación conjunta de protocolos de acción que me-
tados miembros fomenten la creación de políticas joren la atención emergente de la situación huma-
públicas internas, y de cooperación, entorno a dife- nitaria de la población venezolana. Adicionalmente,
rentes ejes temáticos tales como: (i) gobernanza de otro de los grandes aportes que se implementó a
la migración (ii) derechos humanos de los migran- la agenda, por parte del Ecuador, es la inclusión
38 Información rescatada de https://www.elcomercio.com/actualidad/reunion-migracion-venezolana-ecuador.html.

39 OIM, Foro Global de sobre Migración y Desarrollo, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.iom.int/es/foro-mundial-sobre-
migracion-y-desarrollo-fmmd
40 MREMH, Ecuador preside el Foro Global de Migración y Desarrollo, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.cancilleria.
gob.ec/ecuador-preside-el-foro-global-de-migracion-y-desarrollo/

de la academia de una forma más sistemática. Lo migración y desarrollo. Las y los jóvenes, delega-
anterior, permitiría contar con datos y análisis que dos de Ecuador, que forman parte de los Consejos
apoyen a los gobiernos en sus decisiones políticas Consultivos Nacionales, expusieron la necesidad
de apoyo a los migrantes.41 de pensar en la juventud como verdaderos actores
estratégicos para el desarrollo del país.42
La XII Cumbre del Foro Global de Migración y De-
sarrollo tuvo lugar en la ciudad de Quito, del 20 al 1.3.3 Enlaces Técnicos – Instituto Interameri-
24 enero del 2020. Este fue un espacio de diálogo cano del Niño, la Niña, y Adolescentes (IIN-OEA)
que reunió a gobiernos, sociedad civil, colectivida-
des territoriales y organismos internacionales con Desde el segundo semestre del 2019, el IIN-OEA,
el fin de tratar la movilidad humana de manera sus- se encuentra trabajando en la creación y consolida-
tentable, defender la seguridad, la dignidad y los ción de una Red de Enlaces Técnicos que funcione
derechos de las personas vulnerables en movilidad regularmente como espacio virtual de intercambio y
humana, y aprovechar sus contribuciones para el debate. Como resultado de este espacio, en el que
desarrollo. Como parte de este proceso, se realizó participa Ecuador, se ha identificado el estado de la
el Foro de Jóvenes, donde más de 50 represen- situación en la región y buenas prácticas en la aten-
tantes de diferentes países abordaron los desafíos, ción de niñas, niños y adolescentes de nacionali-
necesidades y oportunidades de la migración con dad venezolana en situación de movilidad humana.
perspectiva de juventud, a fin de consolidar priori- Se han desarrollado espacios de diálogo, capacita-
dades y políticas sólidas en torno a temas clave de ciones, discusión sobre documentos regionales de
41 MREMH, Foro Global, última visita 21 de octubre del 2020, disponible en https://www.cancilleria.gob.ec/ecuador-desarrolla-agenda-de-presi-
dencia-del-foro-global-sobre-migracion-y-desarrollo-en-ginebra/
42 CNII, La juventud aporta en el Foro Global para Migración y Desarrollo última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.igualdad.
gob.ec/la-juventud-aporta-en-el-foro-global-para-migracion-y-desarrollo/

protección y atención a niñas, niños y adolescentes 1.4 Pandemia de COVID-19

en movilidad humana, trabajando de forma conjun-
ta con varios países de la región. La epidemia de COVID-19 fue declarada por la Or-
ganización Mundial de la Salud como una emergen-
En ese sentido, se ha consolidado un espacio de cia de salud pública internacional, el 30 de enero de
coordinación y cooperación entre los sistemas de 2020; y el 11 de marzo del mismo año, se la declaró
promoción, protección y ejercicio de derechos de los pandemia mundial.43 Los países se encuentran en
Estados Miembros, a partir de la generación de ins- una carrera contra la propagación de la enferme-
tancias de intercambio y debate. Adicionalmente, se dad, que ya ha cobrado la vida de más de dos millo-
está construyendo un “Directorio Regional de Insti- nes y medio de personas a nivel mundial.44 Para tal
tuciones vinculadas a la promoción y protección de fin, se están haciendo pruebas y dando tratamiento
derechos de la niñez y adolescencia en contexto de a los pacientes, y se ha iniciado el proceso de va-
movilidad humana” que contenga información actua- cunación. Así mismo, se han cerrado fronteras, limi-
lizada con los puntos focales y enlaces de autorida- tado la movilidad e implementado cuarentenas. Se
des competentes de diferentes Estados de la región, han suspendido actividades donde se concentra un
relativas a la promoción y protección de derechos de número considerable de personas incluyendo cen-
niños, niños y adolescentes en contextos de migra- tros de desarrollo infantil, escuelas, colegios y uni-
ción. Esta herramienta permitirá a los Estados, arti- versidades. Las cuarentenas prolongadas, más el
cular y coordinar respuestas oportunas e integrales cierre de actividades generan devastadoras crisis
a los niños, niñas y adolescentes que se encuentran sociales, económicas y políticas.45
en situación de movilidad humana en la región.
43 OPS, Enfermedad por el Coronavirus, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.paho.org/es/tag/enfermedad-por-corona-
virus-covid-19
44 WHO, Coronavirus Disease (COVID 19) Dashboard, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://covid19.who.int
45 UNDP última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.ec.undp.org/content/ecuador/es/home/coronavirus.html

Ecuador no es ajeno a esta realidad. La crisis eco- Por otro lado, los cierres de instituciones educati-
nómica provocada por la pandemia de COVID-19 vas han sido devastadores, particularmente para
podría llevar a la mayor contracción de la economía los niños, niñas y adolescentes más vulnerables.
ecuatoriana en su historia, con una caída del PIB de Como ha señalado el Fondo de las Naciones Uni-
entre un 7.3% y un 9.6%, según las estimaciones el das para la Infancia (UNICEF):
Banco Central de Ecuador, o una contracción del
10.9% según el FMI.46 Por otro lado, las problemá- “No asistir presencialmente a las escuelas
ticas sociales se han exacerbado. Si bien las medi- afecta su bienestar, seguridad y desarrollo,
das de aislamiento domiciliario son necesarias para pues es allí donde reciben educación, alimen-
prevenir la propagación del COVID 19, muchos ni- to y protección, donde juegan, hacen amigos
ños, niñas y adolescentes se han visto forzados a y reciben el apoyo de sus docentes. Cuan-
permanecer con sus agresores en el hogar lo cual to más tiempo permanezcan los niños fuera
pone en riesgo su salud física, emocional e incluso de la escuela, mayor será la probabilidad de
sus vidas. Además, las personas sobrevivientes de que no regresen. (…) En Ecuador, alrededor
violencia están enfrentando obstáculos adicionales de 90.000 estudiantes ya están fuera del
para acceder a medidas de protección o servicios sistema educativo y alrededor del 15% de
de ayuda, debido a factores como las restricciones estudiantes afirman no haber tenido un con-
de circulación o la cuarentena.47 tacto habitual con sus docentes en las últimas
46 Última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.oecd.org/dev/Impacto-financiero-COVID-19-Ecuador.pdf

47 CNII, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.igualdadgenero.gob.ec/los-riesgos-a-los-que-se-enfrentan-las-mujeres-
durante-la-emergencia-sanitaria-por-el-covid-19-en-ecuador/

dos semanas. Cuando se pierde el contacto, especial. Por lo que, dicha medida atenta contra los
hay más posibilidades de que los niños aban- derechos humanos de los migrantes.
donen el sistema educativo. Esta situación
exacerba la prexistente, aproximadamente 1.5 Condición jurídica de los niños, niñas, y
268.000 niños ya estaban fuera del sistema adolescentes en movilidad humana
educativo y 187.277 tenían rezago escolar.”48
1.5.1 Definición de niños, niñas, y adolescentes
El cierre de fronteras por la pandemia de COVID-19 en necesidad de protección internacional y mi-
ha provocado, además, un creciente desplazamien- grantes
to de población venezolana, que recurren a pasos
irregulares o “trochas” para cruzar de un país a otro Acorde con la CDN, ratificada por el Ecuador en
en toda la región, exponiéndose a serios riesgos 1990, un niño es “todo ser humano menor a de
de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes. dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de
A esto se suma la militarización de la frontera con la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes
Colombia y con Perú para el control de los pasos la mayoría de edad”.50 La Corte Interamericana de
irregulares, lo cual genera serias preocupaciones Derechos Humanos (Corte IDH), por su parte, ha
de protección.49 El ejército no se encuentra capa- señalado que si bien la Convención Americana de
citado para efectuar labores de control migratorio, Derechos Humanos (Pacto de San José) no define
o abordar adecuadamente a niñas, niños y adoles- el concepto de niño, acoge la definición dada por la
centes en necesidad de protección internacional, o CDN.51 La ley ecuatoriana, alineada con lo estable-
48 UNICEF, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.unicef.org/ecuador/comunicados-prensa/los-niños-no-pueden-seguir-

sin-ir-la-escuela-afirma-unicef
49 Dw, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.dw.com/es/ejército-de-ecuador-refuerza-frontera-para-frenar-migración-
venezolana/a-56411753
50 Código de Niñez y Adolescencia, art. 1 [CONA]
51 Caso Villagrán Morales y otros. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párr. 188.

cido por la CDN, establece la mayoría de edad a los Conforme al desarrollo realizado por la Corte IDH
dieciocho años.52 Ergo, si bien la ley hace una dife- respecto al corpus Iuris internacional y regional, un
renciación entre niños/niñas y adolescentes53, am- niño, niña y adolescente en necesidad de protec-
bos forman parte del grupo de atención prioritaria; ción internacional es todo aquel cuya situación se
y, se encuentran sujetos al paraguas de protección encuadre dentro de los siguientes enunciados:
especial, y sus derechos prevalecen sobre los de
los demás.54 “Por protección internacional se entiende
aquella que ofrece un Estado a una persona
Los niños, niñas y adolescentes que se encuentran extranjera debido a que sus derechos huma-
en movilidad humana y cruzan fronteras internacio- nos se ven amenazados o vulnerados en su
nales lo hacen por muy variadas razones. De ahí país de nacionalidad o residencia habitual, y
que los derechos y garantías de los NNA en el con- en el cual no pudo obtener la protección de-
texto de movilidad humana abarcan, por tanto, el de bida por no ser accesible, disponible y/o efec-
aquellos en necesidad de protección internacional y tiva … la expresión protección internacional
migrantes.55 Si bien la mayoría se trasladan con sus comprende: (a) la protección recibida por las
progenitores o adultos cuidadores, muchos de ellos personas solicitantes de asilo y refugiadas
viajan sin compañía, o se extravían de sus familias con fundamento en los convenios interna-
durante el viaje. Las necesidades y requerimientos cionales o las legislaciones internas; (b) la
de protección pueden variar en los distintos casos.56 protección recibida por las personas solici-
52 Código Civil Ecuatoriano, art. 21.

53 CONA, art. 4, Definición de niño, niña y adolescente. ¬Niño o niña es la persona que no ha cumplido doce años de edad. Adolescente es la
persona de ambos sexos entre doce y dieciocho años de edad.
54 CRC, art. 44; CONA, art. 2.
55 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párr. 28.
56 Ibid, párrs. 35 y 36.

tantes de asilo y refugiadas con fundamento continúan recibiendo la protección de su gobierno.57

en la definición ampliada de la Declaración A escala internacional no hay una definición univer-
de Cartagena; (c) la protección recibida por sal de migrante. Sin embargo, tal como establece
cualquier extranjero con base en las obliga- la Organización Internacional para las Migraciones
ciones internacionales de derechos humanos (OIM):
y, en particular, el principio de no devolución y
la denominada protección complementaria u Éste término abarca usualmente todos los
otras formas de protección humanitaria, y (d) casos en los que la decisión de migrar es to-
la protección recibida por las personas apá- mada libremente por la persona concernida
tridas de conformidad con los instrumentos por “razones de conveniencia personal” y sin
internacionales sobre la materia.” intervención de factores externos que le obli-
guen a ello. Así, este término se aplica a las
Las personas migrantes, por otro lado, eligen tras- personas y a sus familiares que van a otro
ladarse no a causa de una amenaza directa de per- país o región con miras a mejorar sus condi-
secución o muerte, sino principalmente para mejo- ciones sociales y materiales y sus perspecti-
rar sus vidas, al encontrar trabajo, por educación, vas y las de sus familias.’ 58
reunificación familiar, o por otras razones. A dife-
rencia de las personas refugiadas, quienes no pue- En consecuencia, la población migrante, ejercien-
den volver a su país de forma segura, los migrantes do su derecho a la libre circulación, elige cruzar las
57 ACNUR, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en ¿’Refugiado’ o ‘Migrante’? ¿Cuál es el término correcto?
https://www.acnur.org/noticias/noticia/2016/7/5b9008e74/refugiado-o-migrante-cual-es-el-termino-correcto.html
58 OIM, Glosario sobre migración, pág. 41, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://publications.iom.int/system/files/pdf/iml_7_
sp.pdf

fronteras de su país y radicarse en un tercero. No 1.5.2 Principios aplicables a los niños, niñas y
existen razones de persecución o amenaza subya- adolescentes en movilidad humana
centes al viaje.59 En este grupo, tendremos tanto a
los niños, niñas y adolescentes que han migrado La normativa de derecho internacional de protec-
con sus familias o solos. La CDN establece la obli- ción establece que los niños, niñas y adolescentes
gación del estado de dar cumplimiento a sus com- se encuentran en un proceso de desarrollo conti-
promisos para con los niños, niñas y adolescentes nuo, debido a su crecimiento físico y emocional.60
bajo su jurisdicción. Tal cumplimiento no puede es- Estas etapas de cambios generan que los niños, ni-
tar sujeto al origen nacional o estatus migratorio de ñas y adolescentes presenten vulnerabilidades es-
los niños, niñas y adolescentes. Si bien, las obli- pecíficas, su autonomía personal vaya aumentando
gaciones que tiene un Estado con un niño, niña y y que ejerzan sus derechos de manera progresiva.
adolescente migrante no son las mismas que con En este sentido, los niños, niñas y adolescentes
un niño, niña y adolescente refugiado, no es menos son sujetos a los mismos derechos que los adultos,
cierto, que el Estado deberá atender las necesida- y poseen derechos adicionales específicos a sus
des específicas de protección de este grupo. necesidades.61 Lo anterior exige del Estado un tra-
to preferente y protección especial para lograr una
igualdad efectiva de los NNA ante la ley.62
59 ACNUR, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en ¿’Refugiado’ o ‘Migrante’? ¿Cuál es el término correcto?
https://www.acnur.org/noticias/noticia/2016/7/5b9008e74/refugiado-o-migrante-cual-es-el-termino-correcto.html
60 Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02, 2002.
61 Ibid, párr. 56.

La CDN señala los cuatro principios rectores que das para asegurar su protección especial.65 Adicio-
deben implementarse en todo el sistema de pro- nalmente, la propia norma suprema refuerza dicha
tección de la niñez y adolescencia y transversali- priorización en la protección de NNA refugiados, mi-
zar el aparataje normativo nacional63: (i) no discri- grantes y sus familias, al reconocer que se encuen-
minación (ii) interés superior del niño (iii) respeto tran en una condición de doble vulnerabilidad.66
a la vida, supervivencia, y desarrollo (iv) derecho
del niño a ser escuchado, que su opinión sea res- Por lo anterior, si bien el Estado Ecuatoriano puede
petada, y que su participación sea garantizada, en determinar las políticas migratorias que mejor res-
todos los procesos que le afecten. Estos principios pondan a los intereses del país, éstas no pueden
deben aplicarse a todos los NNA que se encuentren desconocer los derechos de un grupo de atención
bajo la jurisdicción de un Estado, al margen de su prioritaria y de especial protección, como lo son los
situación migratoria.64 NNA en situación de movilidad humana.67 Debe lle-
varse a cabo un proceso articulado de construcción
Dichos principios han sido recogidos por la CRE de políticas migratorias en el marco de los instru-
que, en sus artículos 35 y 44, establece como gru- mentos internacionales de derechos humanos y el
po de atención prioritaria a los NNA, prevaleciendo del sistema nacional de protección de derechos de
sus derechos sobre el de las demás personas, y la niñez. De lo contrario, el resultado es la “ausen-
obligando al Estado a adoptar una serie de medi- cia de procedimientos adecuados para identificar
63 Comité́ de los Derechos del Niño, Observación General No 5: Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño
(artículos 4, 42 y párrafo 6 del artículo 44), UN Doc. CRC/GC/2003/5, 27 de noviembre de 2003, párr. 12.
64 Convención de los Derechos del Niño, art. 2 [CDN].
65 CRE, arts. 45 y 46.
66 Ibid, arts. 35 y 40.
67 Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, septiembre 2003, párr. 168.

las diferentes situaciones de riesgo que enfrentan el 5 de noviembre del 2018, dentro del Convenio
los NNA que integran flujos migratorios mixtos o de Marco de Cooperación Interinstitucional adoptado
composición diversa”.68 por, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movi-
lidad Humana (MREMH), el Ministerio de Gobierno
3.5.3 Procedimiento de atención para niñas, ni- (MINGOB) y el Ministerio de Inclusión Económica
ños y adolescentes y sus familias en contextos y Social (MIES), suscribieron el “Procedimiento de
de movilidad humana en Ecuador atención para niñas, niños y adolescentes y sus fa-
milias en contextos de movilidad humana en Ecua-
En Ecuador, todos los NNA gozan de la misma pro- dor” (Procedimiento de Atención).69
tección jurídica. El paraguas del Sistema Nacional
Descentralizado de Protección Integral de la niñez El Procedimiento de Atención determina las medi-
y adolescencia (SNDPINA) y la normativa nacional das a ser adoptadas para la atención de las nece-
de niñez, aplica a cualquier NNA bajo la jurisdicción sidades de protección específicas de NNA, en línea
del Ecuador, independientemente de su situación con las obligaciones y estándares regionales e in-
migratoria. Sin embargo, ciertos grupos vulnera- ternacionales.70 El MIES – quien ejerce las atribu-
bles por sus particulares dinámicas y riesgos de ciones de protección especial de NNA y sus familias
protección, requerirán respuestas interinstituciona- en contextos de movilidad humana – desarrolló el
les específicas y articuladas, como es el caso de los “Protocolo de protección especial para niñas, niños
NNA en movilidad humana. Por lo cual, con el obje- y adolescentes en contextos de movilidad humana”
tivo de operativizar las respuestas a dichos casos, (Protocolo de atención). Esta normativa interna, da

69 Ibid.
70 ACNUR/Unicef, Comentarios y Observaciones a la Implementación del Requisito de Visa para el ingreso de ciudadanos de Venezuela En
Ecuador, 2019, párr. 2.12 [Comentarios y observaciones].

los lineamientos para la atención de casos especí- dimiento de atención dejó de aplicarse en el país.
ficos de NNA en contextos de movilidad humana, y El MIES, por su parte, ha continuado con la aplica-
permite la integración de los Órganos de Protección ción del protocolo de atención. Adicionalmente, el
Especial para la garantía de derechos de esta po- 24 de octubre del 2019, fue publicado en el Regis-
blación. tro Oficial del Ecuador la Resolución No. 131 del
MREMH, mediante la cual se expide el Protocolo
El 26 de julio de 2019, fueron publicados en el para el procesamiento y concesión de visados de
Registro Oficial del Ecuador el Decreto del Poder residencia temporal de excepción, por razones hu-
Ejecutivo No. 826, y el Acuerdo Ministerial No. manitarias, en favor de niñas, niños y adolescentes
000103/2019 adoptado por el MREMH. Los mis- de nacionalidad venezolana durante el período de
mos disponen el requisito de visa a los ciudada- regularización para ciudadanas y ciudadanos vene-
nos venezolanos que deseen ingresar a territorio zolanos, dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 826,
ecuatoriano a partir del 26 de agosto de 2019. La de 25 de julio de 2019 (Protocolo de visados). Estas
presentación de una visa71 como requisito de acce- últimas normas han generado una serie de nudos
so al territorio nacional no admite excepciones de críticos en la atención a NNA en movilidad humana,
ningún tipo, ni prevé un trato diferencial a grupos lo cual será abordado en detalle en las siguientes
vulnerables, incluyendo NNA. Así mismo, el proce- secciones.
71 Los tipos de visa que puede presentar la población venezolana son: (i) residencia temporal de excepción por razones humanitarias (ii) tempo-
ral o de turista (iii) cualquier otra visa establecida en la Ley Orgánica de Movilidad Humana.

2. DERECHO A ACCEDER AL TERRITORIO Y ACCESO FORMAL AL PROCESO DE ASILO
Los Estados Parte adoptarán medidas ade-

cuadas para lograr que el niño que trate de
E l proceso migratorio conlleva una serie de con-
diciones y circunstancias que agravan el riesgo
de vulneración de derechos de los NNA. En el caso
obtener el estatuto de refugiado o que sea concreto de los NNA de nacionalidad venezolana,
considerado refugiado [reciba] la protección y su viaje hasta Ecuador puede tomar varios días,
la asistencia humanitaria adecuadas para el semanas, o incluso meses: viajan tramos a pie,
disfrute de los derechos pertinentes (…).72 haciendo autostop, e incluso cruzando por pasos
irregulares o “trochas”. Muchos de ellos han sido
Para que el derecho a buscar asilo surta su vulnerados en sus derechos en el país de origen o
efecto útil, se requiere que los Estados de acogida, en los países de tránsito, y/o en las rutas
acogida permitan que las personas puedan de viaje. Dicho sea de paso, las familias se ven
peticionar el asilo o el reconocimiento del es- obligadas a separarse, ocasionando que muchos
tatuto de refugiado, razón por la cual esas NNA viajen separados, no acompañados, o acom-
personas no pueden ser rechazadas en la pañados solo por uno de sus progenitores.
frontera o devueltas sin un análisis ade-
cuado e individualizado de sus peticiones Tanto el Comité de los Derechos del Niño, como
con las debidas garantías.73 la Corte IDH, han enfatizado la obligación de los
72 CDN, art. 22
73 Corte IDH, Opinión consultiva oc-25/18 de 30 de mayo de 2018 solicitada por la República del Ecuador “La institución del asilo y su recono-
cimiento como derecho humano en el sistema interamericano de protección (interpretación y alcance de los artículos 5, 22.7 y 22.8, en relación
con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, 2018.

Estados de implementar procesos que permitan los casos detallados anteriormente, la situación no
identificar las necesidades de protección de los es distinta, siendo rechazada su solicitud de ingre-
NNA en situación de movilidad humana que llegan so al país. En suma, ningún proceso que permita
a sus territorios.74 Lo anterior exige a los Estados, valorar el interés superior de los NNA de nacio-
como obligación preliminar, garantizar el acceso nalidad venezolana acompañados, separados, no
real y efectivo de los NNA refugiados y migrantes acompañados o en situación de riesgo, su necesi-
a su territorio - incluso cuando estos se encuentren dad de Protección Internacional, complementaria o
viajando solos.75 Si el acceso al territorio no está especial se aplica.
plenamente garantizado, los procesos de evalua-
ción inicial no pueden aplicarse; ergo, el derecho La situación de NNA y sus familias en tránsito hacia
de los NNA a solicitar y recibir asilo, y a que se le un tercer país de destino o que retornan a su país
otorguen las medidas de protección necesarias, se de origen, tampoco se ha considerado en la exigen-
vuelve meramente simbólico. cia del requisito de visa. Frente a la imposibilidad
de satisfacer los requisitos solicitados por Ecuador,
2.1 Situación anterior a la pandemia de COVID-19 la población venezolana opta por ingresar de for-
ma irregular al país a través de pasos irregulares,
En el caso que nos concierne, la imposición del re- y utilizando medios de viaje que comprometen su
quisito de visa a NNA de nacionalidad venezolana seguridad, incluyendo redes de trata y tráfico. Esto
y sus familias ha generado un alto porcentaje de precariza aún más la situación de los NNA de na-
inadmisión al territorio. El principal efecto de esta cionalidad venezolana y sus familias.
medida es que, al no contar con una visa, muchos
NNA y sus familias no son autorizados a acceder a Al evadir los puntos fronterizos oficiales de ingreso
la autoridad migratoria. Cuando ésta última conoce al país, evitan, además, los espacios de identifica-
74 Opinión Consultiva 21/14, párrs. 82 y 85.

75 Ibid, párr. 82.

ción, asesoría e información, y de asistencia huma- Putumayo, Colombia y Sucumbíos, Ecuador, en el

nitaria de emergencia, que se otorga en dichos pun- noreste de Ecuador. Este punto migratorio, a dife-
tos – tanto por los funcionarios gubernamentales, rencia de Tulcán o Huaquillas, no funciona 24 ho-
como por miembros de la cooperación internacional ras, sino en un horario de 06:00 a.m. a 18:00 p.m.
y sociedad civil.76 El miedo y desconocimiento so- Lo anterior responde a la situación particular de la
bre las consecuencias de ingresar irregularmente localidad, históricamente afectada por el conflicto
a Ecuador, convierte a la población venezolana en armado colombiano. La falta de cobertura perma-
blanco fácil de extorsión, redes de tráfico ilícito de nente del CEBAF, dificulta la adecuada identifica-
migrantes, trata, explotación sexual, sexo por su- ción de las necesidades de protección de niñas,
pervivencia, robo de sus pertenencias y documen- niños y adolescentes que llegan a este punto. Por
tación entre otros. Estos riesgos se exacerban aún otro lado, si bien el personal de la Unidad de Migra-
más en el contexto fronterizo ecuatoriano, donde ción del MINGOB manifiesta que el CEBAF sería el
existen numerosos cruces, y en los cuales operan lugar donde cualquier persona puede solicitar pro-
redes criminales.77 tección internacional, en la práctica el personal de
la Dirección de Protección Internacional del MRE-
2.1.1 Frontera Norte - San Miguel MH solo acudía a este espacio uno o dos días por
semana.
El Centro nacional binacional de atención en fron-
tera (CEBAF) - San Miguel se encuentra ubicado Previo a la entrada en vigencia del Decreto Ejecu-
a 3 km del Puente Internacional San Miguel, entre tivo 82678 en agosto 2019, el puente internacional
76 En las zonas de frontera, los Grupo de Trabajo para Refugiados y migrantes GTRM locales han establecido intervenciones y estrategias terri-
toriales para entregar asistencia humanitaria material y no material de manera complementaria y organizada, a la población en movilidad humana
de nacionalidad venezolana vulnerable que logran identificar. Se prioriza casos de NNA.
77 Comentarios y Observaciones, supra, párr. 2.5.
78 Los tipos de visa que puede presentar la población venezolana son: (i) residencia temporal de excepción por razones humanitarias (ii) tempo-
ral o de turista (iii) cualquier otra visa establecida en la Ley Orgánica de Movilidad Humana.

San Miguel era un paso con alta afluencia de po- la población venezolana está optando por utilizar
blación venezolana, que ingresaba a Ecuador por los pasos irregulares para poder ingresar al Ecua-
este punto fronterizo. Sin embargo, durante la visita dor, por falta de opciones regulares accesibles. El
in situ a dicho puente se pudo verificar la ausencia servicio de traslado en lancha desde la frontera de
casi total de personas de nacionalidad venezola- Colombia a la de Ecuador, por diferentes puntos del
na cruzando el puente San Miguel para ingresar a río San Miguel, puede tener un costo entre USD 5
Ecuador. Conforme a lo informado por los agentes hasta USD 20. Este sistema informal genera una
de la Policía de Migración responsables de este serie de riesgos de protección; se reporta que en al-
punto, el proceso para con todos los ciudadanos gunos casos las personas, incluso ejercen favores
venezolanos, consiste en notificarles que sin visa sexuales, a cambio de traslado. La Policía Nacional
no pueden acceder al territorio ecuatoriano. No hay de Lago Agrio manifiesta que el control en zonas
excepción para niños, niñas, o adolescentes no como General Farfán es altamente complejo debi-
acompañados. Esto, conforme a las disposiciones do a la presencia de miembros de la disidencia de
de sus superiores y en cumplimiento del Decreto las FARC, y grupos armado, los controles ya han
Ejecutivo 826. De acuerdo con lo manifestado por costado la vida de algunos agentes policiales.79
la Unidad de Migración, la misma disposición se
aplica sin distinción, a aquellas personas que se-
ñalan que desean solicitar protección internacional 2.1.2 Frontera Norte - Esmeraldas
o niñas, niños y adolescentes no acompañados o
separados. Históricamente, Esmeraldas ha sido considera-
da como una provincia receptora y de tránsito de
De lo informado por la, las personas venezolanas población en movilidad humana. La presencia de
establecidas en la zona o en tránsito identificadas, la población refugiada en la provincia de Esmeral-
79 General Farfán es una parroquia rural del cantón Lago Agrio, se encuentra a 20 kilómetros de la cabecera cantonal, limita al norte con el Río
San Miguel (límite internacional con Colombia).

das, se incrementó desde mediados de la década población colombiana copaba ciertos espacios de
de 1990.80 La situación se agudizó a partir del año trabajo que antes ocupaban los esmeraldeños y a
2000 debido a la puesta en marcha del Plan Co- utilizar los escasos servicios de los que dispone la
lombia y del plan Seguridad en Colombia. Con la población local.81 En los últimos años, esta actitud
finalidad de combatir la insurgencia y el narcotráfico se reforzó debido al incremento de la inseguridad y
-señalan investigaciones-, fueron movilizadas entre la violencia en el cantón, y que les acusan de ser
14.000 y 18.000 tropas altamente entrenadas, tras- responsables. El sur occidente de Colombia – fron-
ladando el conflicto al Departamento de Nariño que tera con Ecuador – está formado por selvas y man-
tiene frontera con Ecuador, por la provincia de Es- glares que son disputados por disidentes de las
meraldas. El estudio citado señala que el Plan ge- FARC, bandas de narcotraficantes y grupos para-
neró la huida masiva de la población civil, para es- militares que intentan controlar la zona para realizar
capar de la violencia y las masacres sucesivas que actividades ilícitas.82
se presentaron a causa de esa operación. (FEEP y
ACNUR, 2013) Sin embargo, tradicionalmente la población de Es-
meraldas ha sido considerada altamente acogedora
A partir del año 2000, se incrementó una actitud de y solidaria, particularmente con la población colom-
recelo y sospecha frente a la población colombia- biana, y en especial con los afro-colombianos. Esto
na recién llegada. La percepción social, era que la se debe a que, una gran parte de los habitantes de
80 FEEP y ACNUR, Investigación sobre integración de los refugiados en Esmeraldas, 2013.

81 Ibid.
82 Ibid. Ver también: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46657615

Esmeraldas están ligados ya sea por parentesco, o en este punto; la actividad fluvial es uno de los mo-
por una fuerte identidad cultural con colombianos tores de la economía del norte de Esmeraldas. Así
en general, y con los afro- colombianos en parti- mismo, salen embarcaciones de personas, quienes
cular.83 Esta actitud acogedora, se ha manifestado pagan USD 10 hasta Puerto Palma – un atracade-
también con la nueva ola migratoria de población ro colombiano ubicado al otro lado del limítrofe Río
venezolana. Ésta última manifiesta que no sentir- Mataje. La mayoría de los viajeros se moviliza en-
se discriminados de ninguna forma por la población tre San Lorenzo, Ecuador y Tumaco, Colombia, la
local. Así mismo, los casos de xenofobia son muy localidad más poblada del suroeste de Colombia.
poco comunes, y aislados. El bote va directo San Lorenzo, Ecuador, a Puer-
to Palma, Colombia. De ahí se toma una camione-
2.1.2.1 San Lorenzo ta o una chiva hasta Embilí, Colombia, en la orilla
En el noroccidente de Ecuador, la frontera colom- del Río Mira, el que se lo cruza en bote y luego se
bo-ecuatoriana, no tiene controles migratorios de aborda un bus a Tumaco, Colombia. Al no realizar-
ningún tipo. En el muelle de San Lorenzo, ubicado se ningún control migratorio de ningún lado de la
a unos 20 metros de la Capitanía, se hacen contro- frontera, no hay cifras oficiales de los viajeros, sea
les ocasionales de zarpe y se revisa datos del bote. de Ecuador, Colombia o Venezuela, que salen y en-
Hay botes de transporte de personas y de mercan- tran del Ecuador por el noroccidental.
cías. El movimiento comercial sigue concentrando
83 Esta relación es bastante antigua, se conoce que desde el siglo XVIII muchos esclavizados que huían de las minas de Barbacoas llegaban
a la zona norte de la provincia, esta migración se incrementó́ después del proceso de manumisión en Colombia (King 1951). Posteriormente en
el siglo XIX muchos liberales muchos liberales llegaron a Esmeraldas huyendo del ―periodo de la violencia‖, otros participaron en el proceso
de liberación del 5 de agosto de 1820 en Río Verde. La misma familia de Vargas Torres y Carlos Concha son de origen colombiano (Contreras
1994; Speiser 1991).

2.1.2.2 Mataje civiles, pese a que el paso fronterizo ya funciona

Mataje es una parroquia rural de San Lorenzo, Es- desde comienzo del 2020. La construcción del CE-
meraldas, Ecuador. Situada en la ribera izquierda BAF, que se hará en el sector del puente sobre el
del río de su mismo nombre, en la frontera con río Mataje, está todavía en planes. Del lado colom-
Colombia. En esta zona, sobre el río Mataje – que biano aún falta culminar la construcción de todos
demarca la frontera entre Ecuador con el vecino los tramos de conexión al puente. La localidad más
país – se encuentra el puente que une a Ecuador y cercana al puente, del lado colombiano es Tuma-
Colombia. En el puente no hay control fronterizo ni co. Esta es el área con mayor número de cultivos
aduanas. En el área ecuatoriana del puente operan de coca de la región, y con tasas ascendentes de
dos equipos militares que se encargan de la segu- muertes violentas.
ridad. Los uniformados no hacen control migratorio,
tampoco impiden la circulación de la gente, sim- Al no haber autoridades de control en la zona de
plemente se cercioran de que todos los que pasen frontera, los casos de niñas, niños y adolescentes
al Ecuador tengan sus documentos de identidad. que requiera protección especial, internacional o
Ciudadanos colom- subsidiaria no son identificados, ni derivados a las
bianos y ecuatorianos instancias pertinentes.
colombia circulan por el puente
N Esmeraldas
Mataje sin restricciones. Solo 2.1.3 Frontera Norte – Rumichaca
puede cruzarse de
08:00-18:00, y el paso Sobre el Puente Internacional Rumichaca se en-
Quito
es a pie. cuentra el Centro Binacional de Atención Fronteri-
za (CEBAF), entre las ciudades de Tulcán, Carchi,
Manta
En el lado colombiano Ecuador y Ipiales, Nariño, Colombia. Este punto
no existe presencia mi- formal migratorio – donde se realiza la salida de
litar ni de autoridades Colombia y el ingreso a Ecuador - funciona las 24

horas del día, y es el punto fronterizo más popular este punto. Se manifestó que, el proceso para to-
entre Ecuador y Colombia por su ubicación en la dos los ciudadanos venezolanos, consiste en noti-
carretera principal Panamericana, que corre desde ficarles que sin visa no pueden acceder al territo-
norte América hasta Chile. Como fue informado por rio ecuatoriano. Esto, en cumplimiento del Decreto
el personal de la Unidad de Migración del Ministe- Ejecutivo 826. Se indicó que no hay ningún pro-
rio de Gobierno, el CEBAF, al ser el punto de in- ceso específico para niñas, niños y adolescentes,
greso al país, es el lugar donde cualquier persona que lleguen separados o no acompañados al punto
puede solicitar protección internacional. El personal fronterizo, y que no se puede activar o derivar el
de migración deriva dichas solicitudes al MREMH caso a algún organismo del SNDPINA. De lo infor-
para que se inicie con proceso para la determina- mado por los actores locales, la población venezo-
ción de la condición de persona refugiada. Previo lana está optando por utilizar los pasos irregulares
a la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo 826, para poder ingresar al Ecuador, por falta de otra op-
en agosto 2019, el puente internacional Rumichaca ción accesible de visa. En esta frontera sumamente
era el paso con la más alta afluencia de población porosa, se suele tomar la siguiente ruta:
venezolana que ingresaba a Ecuador. De un míni-
mo de 2.000 personas que ingresaban diariamente - Colombia:
entre el año 2017 y agosto del 2019, el 20% eran El Cementerio, La cruz Quemada,
niñas, niños y adolescentes. Sin embargo, durante La Orijuela, Yaramal, Quebrada
la visita in situ a dicho puente se pudo verificar gran
cantidad de población venezolana del lado colom- - Ecuador:
biano del puente, y ausencia casi total de personas Casa Grande, La Pin- tulcán N
del lado ecuatoriano. tada, El Chauchín,
El Carmelo, Julio An- colombia
Se dialogó con los agentes de la Unidad de Migra- drade

ción y de la Policía de Migración responsables de el carmelo

El servicio de traslado con camioneta desde la fron- 2.1.4 Frontera Sur-Huaquillas

tera de colombo-ecuatoriana, hasta localidades de
Ecuador, puede tener un costo entre USD 30 y USD El CEBAF, está conformado por dos edificaciones
40. La población venezolana también opta por cru- gemelas, una en Ecuador y otra en Perú, sobre el
zar a pie por el río Carchi, aunque sea mucho más Puente Internacional de la Paz, que forma parte de
riesgoso (ya ha casos de personas que han falleci- la carreta Panamericana. Este espacio abarca va-
do ahogadas), solo cuesta USD 0,50. Grupos fami- rios servicios públicos, y la Unidad de migración.
liares, niñas, niños y adolescentes separados, y no La edificación del CEBAF, en el lado ecuatoriano,
acompañados son captados desde Colombia por se encuentra ubicada a menos de un kilómetro de
bandas de tráfico de migrantes para su traslado a la ciudad de Huaquillas, El Oro, Ecuador. En este
Ecuador por pasos irregulares. Este sistema gene- espacio se encargan de los procesos de control de
ra una serie de riesgos de protección para la pobla- entrada a Ecuador y salida de a Perú; el horario de
ción, con mayor énfasis en los grupos vulnerables: trabajo es 24 horas 7 días a la semana.84
sexo por supervivencia, explotación, violencia físi-
ca o sexual, etc. Así mismo, se indica que, cuando Conforme a lo indicado por la Unidad de Migración,
la población venezolana no tiene cómo pagar, es toda persona de nacionalidad venezolana que lle-
abandonada en el trayecto, en zonas montañosas ga al este punto de control migratorio, debe contar
con temperaturas sumamente bajas, enfrentando con algún tipo de visa. No se aplica ningún trámite
riesgos de hipotermia. Otro mecanismo de coerción especial para niñas, niños y adolescentes no acom-
para el pago es la retención o robo de maletas y/o pañados o separados, indocumentados, o con cual-
documentos de identidad. quier vulnerabilidad, por el equipo de la Unidad de
84 MTOP, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.obraspublicas.gob.ec/cebaf-huaquillas-agilita-la-interconexion-entre-ecuador-

y-peru/

Migración. No se derivan estos casos ni al MIES ni localidades de El Oro, incluyendo Huaquillas, son
a ningún otro ente estatal, para evaluar necesida- puntos claves de las rutas de redes de trata para
des de protección especial o protección internacio- fines de explotación sexual a nivel nacional.87 Los
nal. El equipo de movilidad humana del MIES se pasos irregulares no están exentas de estas diná-
activa de oficio, o recibe los casos por derivación micas locales. Existen alrededor de 16 pasos irre-
de otros organismos del estado o de la cooperación gulares88, que conectan el Oro, Ecuador con Perú.
internacional; a pesar de que, la primera autoridad Estos espacios -cuyo control ha generado alterca-
con la que tuvo contacto el niño, niña y adolescente dos por el territorio con pérdidas humanas- según
fue la autoridad migratoria. Ningún registro de los investigaciones, son manejados por grupos del cri-
niños, niñas y adolescentes no acompañados o se- men organizado relacionados con el contrabando,
parados de nacionalidad venezolana que llega al el tráfico de bienes y la trata de personas; para el
CEBAF Huaquillas es levantado por la Unidad de uso de estos pasos la población venezolana debe
Migración. pagar entre USD 0,50 y USD 1.89 Los menores de
edad utilizan los pasos irregulares por miedo a ser
Más del 70,2% de las mujeres de la provincia de El identificados por el personal de migración, y ser
Oro han vivido alguna forma de violencia basada en devueltos; exponiéndose a diversos peligros, inclu-
género a lo largo de su vida, y es la cuarta provin- yendo ser víctimas de explotación sexual y trata.
cia a nivel nacional con prevalencia de esta forma
de violencia en el ámbito social.85 Adicionalmente, Respecto al derecho a solicitar asilo, la Unidad de
El Oro es una de las cinco provincias con más de- Migración de Huaquillas señala que no es compe-
tección de casos de trata a nivel nacional.86 Varias tente para receptar este tipo de solicitudes. Les in-
85 INEC, Encuesta Nacional sobre relaciones familiares y violencia de género contra las mujeres, 2019
86 Ministerio de Gobierno, https://www.ministeriodegobierno.gob.ec/emotiva-vigilia-por-el-dia-mundial-contra-la-trata-de-personas-en-el-oro/
87 OIM y Ministerio del Interior, Diagnóstico de la Trata de personas en la frontera sur de Ecuador (el Oro), 4 Ministerio de Gobierno, Informe de
Rendición de Cuentas, 2019.
88 Informe de Rendición de cuentas 2020, Policía Nacional.
89 Diario Expreso, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.pressreader.com/ecuador/diario-expreso/20201111/281552293386089

dican a las personas que señalan estar en necesi- una provincia con altos índices de violencia basada
dad de protección internacional, su obligación de en género y trata de personas.
acudir a las ciudades lejanas de Guayaquil o Azo-
gues para presentar su solicitud en las oficinas del 2.2 Situación durante la pandemia de COVID-19
MREMH. En la práctica, no se implementa ninguna Como se analizó en la sección anterior, el requi-
ruta de comunicación formal entre la Unidad de Mi- sito de visa solicitado por Ecuador a la población
gración de Huaquillas, y el MREMH en lo que res- de nacionalidad venezolana, generó el uso de pa-
pecta a las solicitudes de refugio. Los niños, niñas sos irregulares, y la exposición de niñas, niños y
y adolescentes y sus familias se ven obligados a adolescentes a redes de trata, tráfico ilícito de mi-
ingresar de forma irregular para poder llegar hasta grantes, y otras formas de explotación y violencia.
Guayaquil o Azogues y acceder al proceso para la Esta situación se agravó aún más con el cierre total
determinación de la condición de refugiado. El via- de fronteras terrestres de Ecuador, con Colombia y
je tiene una duración entre cuatro y cinco horas. Perú, debido a la pandemia de COVID-19, desde
Cuando el transporte en el que viajan es parado por inicios del 2020. Los niños, niñas y adolescentes
autoridades migratorias, son obligados en muchos de nacionalidad venezolana que se encuentran ac-
casos a bajar del transporte, independientemente cediendo al territorio nacional vía terrestre, lo es-
si señalan que están viajando para solicitar asilo. tán realizando por pasos irregulares cada vez más
Pierden el monto pagado por o correspondiente a ocultos y riesgosos, para evitar ser sancionados al
los pasajes, y se ven obligados a iniciar su viaje a eludir las restricciones de movimiento relacionadas
pie, o solicitar a vehículos particulares o de carga con la política sanitaria. No cuentan con ninguna
que los trasladen.90 Lo anterior incrementa grave- garantía de información/orientación adecuada so-
mente los riesgos de violencia y explotación de los bre protección, atención a su estado de salud, o ac-
niños, niñas y adolescentes, particularmente en ceso al SNDPINA.91
90 Entrevistas realizadas a población local, población en movilidad humana, vendedores ambulantes, y levantamiento de información de las
dinámicas en la vía Huaquillas – Machala – Guayaquil.

A lo anterior, se suma la militarización de la fron- adolescentes.94 Estas medidas estrictas de control

tera de Ecuador – con Colombia y con Perú – para migratorio para prevenir la propagación del CO-
el control de los pasos irregulares, lo cual genera VID-19 – no solo tienen graves implicaciones en la
serias preocupaciones de protección.92 El aumento capacidad de los niños, niñas y adolescentes para
del uso de personal militar y armado a lo largo de poder solicitar protección internacional, especial,
las fronteras de Ecuador pone en aún más grave y beneficiarse de medidas de protección integra-
riesgo a los niños, niñas y adolescentes de nacio- les; sino que además, promueve abordajes crimi-
nalidad venezolana. El ejército no se encuentra nalizantes, donde se generan distintas formas de
capacitado para efectuar labores de control migra- violencia en su contra y su exposición a mayores
torio, o abordar adecuadamente a niñas, niños y riesgos de protección.95
adolescentes en necesidad de protección interna-
cional, especial, o complementaria.93 En la frontera Con la crisis económica y la militarización de fronte-
de Ecuador con Perú, hay serias denuncias del uso ras, hay una mayor proliferación de redes de contra-
de armas de fuego como mecanismo de amedren- bando, trata de personas, tráfico ilícito de migran-
tamiento y disuasión en contra de la población de tes, y de bandas criminales que asaltan a los/las
nacionalidad venezolana, incluyendo niñas, niños y caminantes en las rutas. La mayoría de personas
91 Información proporcionada por los Grupos de Trabajo para Refugiados y Migrantes de distintas localidades.
92 Dw, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.dw.com/es/ejército-de-ecuador-refuerza-frontera-para-frenar-migración-
venezolana/a-56411753
93 Amnistía Internacional, Perú: Militarización de fronteras pone en peligro los derechos humanos, 2021, disponible en https://www.amnesty.org/
es/latest/news/2021/01/peru-militarizacion-fronteras-pone-peligro-derechos-humanos/
94 Cáritas, Militarización de la frontera entre Ecuador y Perú empeora la situación de los migrantes asentados en Huaquillas disponible en https://
www.caritasecuador.org/2021/02/militarizacion-frontera-ecuador-peru/;Ver también, NRC, La Militarización de las fronteras podría poner en pe-
ligro a los refugiados y migrantes, 2021, disponible en https://nrc.org.co/2021/01/29/la-militarizacion-de-las-fronteras-podria-poner-en-peligro-a-
los-refugiados-y-migrantes/
95 NRC, La Militarización de las fronteras podría poner en peligro a los refugiados y migrantes, 2021, disponible en https://nrc.org.co/2021/01/29/
la-militarizacion-de-las-fronteras-podria-poner-en-peligro-a-los-refugiados-y-migrantes/

venezolanas atraviesa condiciones climáticas com- Como bien explica el ACNUR respecto a las obliga-
plejas, cruces riesgosos, y varios días sin agua o ciones internacionales de los estados, si bien éstos
alimentación.96 Adicionalmente, los “guías” cobran “pueden implementar medidas que incluyan una re-
entre USD 10 y USD 35 por persona, para indicar- visión o exámenes médicos previo al ingreso y/o
les el camino por los cruces irregulares.97 Con la cuarentena de personas en necesidad de protec-
pandemia por COVID-19, cada vez más personas ción internacional, tales medidas no pueden resul-
venezolanas, incluyendo niñas, niños y adolescen- tar en la negación de una oportunidad efectiva de
tes, son obligados al contrabando de mercancías solicitar asilo o dar lugar a la devolución”.99 Por lo
o de pequeñas cantidades de droga, como condi- cual, el cierre de fronteras terrestres de Ecuador de-
cionamiento para cruzar los pasos irregulares con- bió estar acompañado de la implementación de un
trolados por bandas criminales. Son reiterados los proceso que garantice el acceso al territorio ecua-
casos de niñas, niños y adolescentes y sus familias toriano de NNA en contexto de movilidad humana y
abandonados en las rutas, asaltados, y/o agredidos que permita valorar sus necesidades de Protección
física o sexualmente.98 Adicional a los riesgos de Internacional, complementaria, o especial. Debe
protección, la pérdida de documentos de identidad haber un equilibrio entre la protección de la salud
por robos, crea brechas futuras respecto al acceso pública y la protección de los derechos humanos, y
a protección y/o servicios. el Estado debe tomar medidas eficaces y oportunas
para cumplir con su doble responsabilidad.
96 Ibid.
97 Plan V, La huida masiva de los venezolanos desde Ecuador y su doble regreso, disponible en https://www.planv.com.ec/historias/sociedad/la-
huida-masiva-venezolanos-desde-ecuador-y-su-doble-regreso Ver también, https://www.eluniverso.com/noticias/2021/01/17/nota/9592615/100-
rutas-irregulares-se-abren-paso-frontera-proposito-pandemia/
98 Grupo de Trabajo para Refugiados y migrantes GTRM locales.
99 UNHCR, Consideraciones jurídicas sobre el acceso al territorio para las personas en necesidad de protección internacional en el contexto de
la respuesta frente al COVID-19 disponible en https://www.refworld.org.es/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5e786ab14

2.3 Acciones Constitucionales dispuso la reunificación familiar, ordenando al MIN-

GOB sellar el ingreso de los NNA en compañía de
En función del artículo 9 numeral 3 de la Ley Orgá- su hermano adulto para la reunificación familiar con
nica de los Consejos Nacionales para la Igualdad, la madre, constituyéndose en un precedente juris-
el CNII, en el mes de septiembre de 2019, tuvo co- prudencial para casos análogos.
nocimiento de la Acción de Protección No. 21282-
2019-01944 interpuesta por la Defensoría del Pue- 2.4 Conclusión
blo del Ecuador (DPE), en el cantón Sucumbíos, en
contra de la Subsecretaría de Migración y la Junta Es evidente que la negativa de acceso al territorio
Cantonal de Protección de Derechos de la Niñez de NNA de nacionalidad venezolana que no cuen-
y Adolescencia del cantón Lago Agrio. Dicho caso ta con una visa determinada, se encuentra institu-
está relacionado con dos NNA de nacionalidad ve- cionalizado, generando la violación a su derecho
nezolana, a quienes la autoridad migratoria negó el de no ser devueltos en frontera. El cierre de fron-
ingreso al país, en compañía de su hermano mayor teras terrestres en Ecuador debido a la situación
de edad, para reunificarse con su madre. COVID-19, está teniendo los mismos efectos, al no
contarse con un proceso que garantice el acceso al
El CNII exhortó a la autoridad competente la ob- territorio ecuatoriano de NNA en contexto de movili-
servación del principio de interés superior y demás dad humana, que permita valorar sus necesidades
principios fundamentales de la doctrina de protec- de Protección Internacional, complementaria, o es-
ción integral de la niñez y adolescencia, en con- pecial. Adicionalmente, la militarización de la fronte-
cordancia con lo establecido por el Comité de los ra y las narrativas criminalizan tés de los NNA que
Derechos del Niño y el Comité de Protección de los ingresan al país por pasos irregulares, exacerba
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios abordajes violentos y revictimizantes, falta de aten-
y de sus Familiares. En coordinación con la DPE, ción adecuada, y la oportuna derivación a servicios
el CNII participó en la audiencia de dicho caso. Se de protección.

Todo lo detallado genera que los NNA de naciona- Por otro lado, es reiterado el incumplimiento del pro-
lidad venezolana no puedan acceder al territorio cedimiento para el reconocimiento de la condición
ecuatoriano, sean devueltos en frontera, y retornen de persona refugiada por parte del personal de la
a lugares donde sus derechos están siendo vulne- Unidad de Migración en el principal punto fronterizo
rados, o acudan al ingreso irregular por pasos in- sur del país, Huaquillas. Estos servidores, al tener
formales donde están expuestos a serios riesgos conocimiento que un NNA que llega a Ecuador se
de protección En suma, como el acceso al territorio encuentra en posible necesidad de protección inter-
no está plenamente garantizado, los procesos de nacional, tienen la obligación legal de referirla/o a la
evaluación inicial no pueden aplicarse, el derecho autoridad de movilidad humana.100 Esta referencia
de los NNA a solicitar y recibir asilo, y a que se les debe ser por medios formales, darse de forma prio-
otorgue las medidas de protección necesarias, se ritaria y expedita, y respetando estándares mínimos
ha vuelto meramente simbólico. En el caso de los procesales que veremos en la siguiente sección.
puntos fronterizos de la provincia de Esmeraldas,
Ecuador, la falta de control y presencia de las auto-
ridades pertinentes, exacerba los riesgos de trata,
explotación y rapto de NNA.
100 Ley de Movilidad Humana, art 100.

3. ACCESO MATERIAL AL ASILO y PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DE LA CONDICIÓN

DE PERSONA REFUGIADA (RSD)
Es pertinente recordar que el propio texto de po. Bajo la Convención sobre el Estatuto de los
los artículos 22.7 de la Convención America- Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, una
na y XXVII de la Declaración Americana pres- persona es considerada como refugiada si cumple
cribe dos criterios para la determinación los siguientes elementos: (i) estar fuera del país
de las personas titulares del derecho, por donde antes tuviera su residencia habitual (ii) tener
un lado, “la legislación de cada país”, esto es, un temor fundado de persecución o de amenaza
del país en el que se procura el asilo; y por el de la misma (iii) que el motivo de la persecución o
otro, “los convenios internacionales”. 101 amenaza haya sido la raza, religión, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones
políticas (iv) que no pueda o, a causa de dichos
3.1 Refugio en Ecuador temores, no quiera acogerse a la protección de tal
país.102
Dentro del amplio espectro de la protección interna-
cional, se encuentran las personas refugiadas. El La definición de refugiado es integral, y, para ser
derecho internacional define y protege a este gru- considerado tal, todos y cada uno de estos requi-
101 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, Par.74. Ver también, Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C No. 272, párrs. 137 y 140. [Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia.]
102 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, arts. 1 a (2) [Convención del 51].

sitos deben converger.103 En otras palabras, si una A escala regional, en las Américas, se cuenta con
persona reúne cada uno de los elementos estable- la Declaración de Cartagena sobre Refugiados.106
cidos en la Convención, es una persona refugiada. Dicho instrumento amplía la definición de refugia-
Si bien los gobiernos realizan un proceso legal o do, incluyendo a las personas que ‘han huido de
administrativo para la Determinación de la Condi- sus países porque su vida, seguridad o libertad han
ción de refugiado, bajo las normas internacionales, sido amenazadas por la violencia generalizada, la
regionales o nacionales, este proceso es declarati- agresión extranjera, los conflictos internos, la viola-
vo y no constitutivo.104 La persona es refugiada por ción masiva de los derechos humanos u otras cir-
cumplir con criterios establecidos para serlo, se dé o cunstancias que hayan perturbado gravemente el
no una determinación formal de su condición. Ergo, orden público’.107 Acorde con la Corte IDH, el de-
la persona no adquiere la condición de refugiada en recho a solicitar y recibir asilo en el marco del Sis-
virtud del reconocimiento, sino que se le reconoce tema Interamericano, requiere una interpretación
tal condición por el hecho de ser refugiada.105 armónica del Corpus Iuris internacional y regional

104 ACNUR, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.acnur.org/determinacion-de-la-condicion-de-refugiado.html
105 Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condición de Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967
sobre el Estatuto de los Refugiados, 1992, párr. 28 [Manual de ACNUR, 1992].
106 Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada por el “Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América
Central, México y Panamá́ : Problemas Jurídicos y Humanitarios”, celebrado en Cartagena, Colombia, del 19 al 22 de noviembre de 1984, el cual
fue auspiciado por el Gobierno de Colombia y copatrocinado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena de Indias, el Centro
Regional de Estudios del Tercer Mundo y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. [Declaración de Cartagena].
107 Ibid. Conclusión Tercera.

en la materia.108 Toda vez que, el desarrollo del de- Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protoco-
recho internacional es progresivo, la corte exhorta lo de 1967 o de la Declaración de Cartagena para
a los Estados a aplicar la definición ampliada de Refugiados.
Cartagena.109 De esta forma, se satisfacen los de-
safíos de protección de aquellas personas que se 3.2 Garantías procedimentales mínimas para ni-
encuentran en evidente necesidad de protección ños, niñas y adolescentes
internacional, y cuya huida del país de residencia
responde a otros patrones y dinámicas de huida Las niñas, niños, y adolescentes solicitantes
forzada, que suceden en la actualidad. de la condición de refugiado gozarán de
garantías procedimentales específicas y
La Ley Orgánica de Movilidad Humana de Ecua- probatorias que aseguren su interés supe-
dor, es considerada un ejemplo de protección interior, de conformidad con la Constitución, los
gral para personas refugiadas en la región. Tanto instrumentos internacionales ratificados por
ACNUR como la Corte IDH han reconocido el enfo- el Ecuador y la normativa legal vigente.111
que de derechos humanos, y la inclusión de los es-
tándares interamericanos en dicha norma.110 Esta La determinación del interés superior del niño
ley incluye, en su artículo 98, la definición amplia- exige una evaluación clara y a fondo de la
da de persona refugiada. Por lo que, en Ecuador identidad de éste y, en particular, de su na-
será reconocida como refugiada toda persona que cionalidad, crianza, antecedentes étnicos,
cumpla con los criterios de la Convención sobre el culturales y lingüísticos, así como las vulne-
108 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párr. 78

110 OAS, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2017/022.asp
111 Ley Orgánica de Movilidad Humana, art. 99 (7).

rabilidades y necesidades especiales de pro- ra que cuando el daño ocasiona graves violaciones
tección (…) este proceso de evaluación ini- de derechos humanos -incluyendo la amenaza a la
cial, el cual debe efectuarse en un ambiente vida, la libertad y la seguridad- se alcanza el umbral
de amistad y seguridad y a cargo de profesio- de la persecución.114 Quien ejerce la mencionada
nales competentes formados en técnicas de persecución, se denomina agente persecutor.115 El
entrevistas que tengan en cuenta la edad y el mismo puede ser un Estado, actores particulares, y
género.112 actores con aquiescencia del estado.
En lo que respecta al temor fundado de persecu- Debe existir un nexo causal entre el agente perse-
ción, o de amenaza de la misma, contiene un ele- cutor y el temor fundado. A esto se suma, la acción
mento subjetivo y otro objetivo. Mientras el prime- del Estado como agresor; o su inacción, al tolerar la
ro, responde al temor intrínseco de la persona en grave violación de derechos humanos de una per-
razón de su historia personal en el país de origen, sona, negarse, o ser incapaz de detenerla.116 Para
el segundo se basa en la situación imperante en di- distinguir un mero acoso de una persecución, el
cho territorio.113 Por lo tanto, para que el temor sea daño y su impacto en la vida de la persona debe
considerado como fundado, tanto el elemento sub- ser valorado en el caso concreto. Para tal ejercicio,
jetivo como objetivo deben converger. El concepto debe tomarse en consideración el género, edad,
de persecución no se encuentra determinado en la carácter sicológico, y los elementos particulares de
normativa internacional. Sin embargo, se conside- las personas.117 Esto se debe a que, las caracterís-
112 Comité de los derechos del Niño, Observación General No. 6 ¨Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su
país de origen¨, Par. 20, 2005 [Observación General No. 6].
113 Manual de ACNUR, 1992, párrs. 37-50.
114 Ibid, párrs. 51-53.
116 Ibid.
117 Ibid, párrs. 51-53.

ticas de la identidad cultural, social, y económica, de un niño”.120 Adicionalmente, existen formas es-
pueden exacerbar el riesgo o los efectos del daño, pecíficas de persecución a los que están sujetos los
e influenciar el tipo de conductas persecutorias.118 NNA, tales como: mutilación genital, reclutamiento
forzado, explotación sexual, etc.121 En consecuen-
Los NNA al encontrarse en un proceso de desa- cia, el NNA puede ser quien presenta una solici-
rrollo, son sujetos de derechos humanos al igual tud de asilo cuando la violación de sus derechos
que los adultos, y, además, titulares de una gama generales o específicos ha alcanzado el grado de
de derechos específicos contenidos en la CDN, y persecución debido a su edad, género, madurez, y
el corpus iuris de protección de la niñez. En con- vulnerabilidad.122
secuencia, la persecución en el caso de los NNA,
debe analizarse desde una perspectiva adecuada Lo anterior, debe traducirse en procesos de deter-
a sus necesidades, y tomando en consideración la minación de la condición de refugiado que se cen-
violación a sus derechos específicos.119 Así mismo, tren en las necesidades y particularidades de los
es menester que se reconozca que las formas de NNA, sin una visión meramente adulto-céntrica.
daño – o amenaza del mismo – que viven los NNA Las situaciones concretas de los NNA deben anali-
difieren de la de los adultos. Su proceso de desa- zarse de forma individual e independiente, sin que
rrollo y sus vulnerabilidades particulares determi- sus necesidades se pierdan dentro de la unidad
nan que “[l]as acciones y amenazas que no puedan familiar.123 El Estado tiene la obligación que, los
alcanzar el umbral de persecución en el caso de un mencionados procedimientos, tomen en cuentan
adulto, puede equivaler a persecución en el caso la edad, el género, etapa de madurez y desarrollo,
119 Opinión consultiva 21/14, párr. 80.
120 Directrices de Protección Internacional: Solicitudes de asilo de niños bajo los artículos 1(A)2 y 1(F) de la Convención de 1951 y/o del Proto-
colo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, Par. 15 [Directrices de protección Internacional ACNUR].
121 Observación General No. 6, párr. 74.
122 Directrices de protección Internacional ACNUR, supra, párr. 18
123 Ibid, párr. 2.

condiciones del país de origen, y, vulnerabilidades, del proceso de RSD, tanto el Comité de los Dere-
de los NNA.124 De esta forma, se asegura la apro- chos del Niño como la Corte IDH han establecido
piada aplicación del criterio de elegibilidad para la las garantías procedimentales mínimas que deben
condición de refugiado, los motivos concretos de establecerse en los mismos. En su mayoría, estas
la persecución, y su impacto en el caso particular, garantías han sido recogidas en la normativa na-
pueden ser evaluados adecuadamente.125 cional – Ley Orgánica de Movilidad Humana y en
el Instructivo para el Proceso de Determinación de
Para garantizar que el interés superior del NNA en la Condición de Refugiados y Apátridas en el Ecua-
concreto sea la consideración primordial dentro dor.126
Tabla 2: Instrumentos Nacionales e Internacionales
Garantía Opinión Consultiva 21/14 Obs. General No.6 Normativa nacional
Prioridad en solicitudes de NNA Par. 253 Par. 70 Ley de MH Art. 99 (8)
Personal entrevistador adecuado,

incluyendo la selección del sexo del Par. 254 Par. 75 Ley de MH Art. 99 (2)
entrevistador
124 Observación General No. 6, supra, párr. 59. ACNUR, Directrices sobre políticas y procedimientos relativos al tratamiento de niños no acom-
pañados solicitantes de asilo, Ginebra, 1997, disponible en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6027.pdf, p. 10.
125 Observación General No. 6, supra, párr. 74.
126 Acuerdo Ministerial del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, No. 150 del 20 de diciembre del 2017.

Garantía Opinión Consultiva 21/14 Obs. General No.6 Normativa nacional
Entrevista personal donde el NNA sea

escuchado con soporte de:
- Traductor/a.
Ley de MH. Art. 99 (2)(3)
- Profesional de soporte Párrs. 247, 251, 252 Párrs. 71 y 72
Instructivo 57 (c) (g)
(sicólogo/a, otro).
- Participación de tutor/a y
patrocinador/a legal.
Principio de Confidencialidad – que

el espacio sea adecuado (seguro,
Párr. 254 Párrs. 29 y 30 Ley de MH. Art. 99 (6)
amigable, que permita que el proceso
sea confidencial).
Patrocinio legal - Defensoría Pública, Ley de MH. Art. 99 (9)

Párr. 251 Párr. 69
participa en la entrevista. Instructivo Art. 57 (b)
Nombramiento de un tutor, participa en Ley de MH. Art. 99 (9)

Párr. 251 Párr. 69
la entrevista. Instructivo Art. 57 (c)
Interpretación de la definición de
refugiado que toma en cuenta la edad Párrs. 248, 249 Párr. 74 Ley de MH. Art. 99 (7)
y género de los NNA.
Poder recurrir (apelar) de las resolu-

Párr. 258 Párr. 71 Ley de MH. Art. 99 (5)
ciones.
Contar con otras medidas de protec-

ción adecuadas – derivación a juntas Párr. 261 Párr. 76 Instructivo 57 (i)
cantonales de protección de derechos.

3.3 Aplicación e implementación territorial de se realizan las entrevistas a NNA, como vamos a
las garantías procedimentales mínimas para abordar a continuación.
NNA en procesos de RSD127
3.3.1 Prioridad de solicitudes de niños, niñas y
El Instructivo para el Proceso de Determinación de adolescentes
la Condición de Refugiados y Apátridas en el Ecua-
dor en su artículo 57 (d) establece que las entrevis- Ningún mecanismo ha sido implementado en el
tas se realizarán con acompañamiento conforme al MREMH para que las solicitudes realizadas por
Protocolo operativo de atención a NNA no acom- NNA se tramiten de tal manera que se garantice
pañados o separados en necesidad de protección de forma efectiva su prioridad. Las solicitudes de
internacional. Dentro de espacios interinstituciona- NNA, inclusive de no acompañados, reciben el mis-
les se ha realizado la consulta sobre dicho proto- mo tratamiento que solicitudes realizadas por per-
colo; sin embargo, se desconoce sobre el estado sonas adultas. Según información brindada por la
del mismo, incluso entre el personal del MREMH. Defensoría Pública, la ausencia de procesos que
En consecuencia, no hay lineamientos homologa- prioricen la atención de los casos de NNA, com-
dos sobre la conducción de las entrevistas a NNA plejiza más el escenario de protección en las lo-
solicitantes de asilo. Lo anterior, se ve reflejado en calidades donde el MERMH no cuenta con DPIN,
la disparidad de los abordajes que se dan a nivel particularmente en Manta, Machala, San Lorenzo,
territorial, siendo discrecional de cada Unidad de y Lago Agrio.
Protección Internacional de las Coordinaciones Zo-
nales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Mo- Por ejemplo, en el contexto actual de la pandemia
vilidad Humana (DPIN-MREMH) la forma en la que de COVID-19, se han identificado dificultades en
127 Información recogida con integrantes de mesas de movilidad humana en 7 provincias a nivel nacional, Defensoría Pública y del Pueblo, y
visitas in situ.

la priorización de la atención de los casos de NNA nar la falta de priorización de casos de NNA; por el
por parte de la DPIN-MREMH de Guayaquil, iden- contrario, los nuevos procesos digitales fueron ini-
tificados por la DP principalmente en Manabí. Por ciados con población adulta. Los procesos de NNA
su parte, la DPIN-MREMH de Azogues, que cubre se retomaron de forma posterior, y tienen un enfo-
Azuay, Cañar, y casos de Morona Santiago, Loja, que adulto-céntrico en esencia. Los NNA son trata-
El Oro y Zamora Chinchipe, tiene poco personal. dos como adultos tanto en el agendamiento como
En varias ocasiones se ha priorizado al personal en las entrevistas per sé. Tanto la DP como entida-
para actividades de apostillas y legalizaciones so- des de la cooperación internacional y de la socie-
bre atención a casos de protección internacional. dad civil están insistiendo en la atención priorizada
Ninguna priorización particular se da a los casos y especializada que deben recibir los casos de NNA
de NNA. Por el contrario, la DPIN-MREMH en Es- en los procesos del MREMH. Sin embargo, no exis-
meraldas toma muy en cuenta la prioridad de los te una política institucional en este sentido; lo que
NNA. A pesar del limitado número de funcionarios, genera una disparidad en la atención a NNA en las
se trata de realizar el trámite con prioridad y en el distintas localidades, dependiendo de la incidencia
menor tiempo posible. de las mesas o espacios de movilidad humana.
Esta situación que era ya preocupante previo a la 3.3.2 Personal entrevistador adecuado
pandemia generada por el COVID-19, se ha dete-
riorado considerablemente debido a las restriccio- Las DPINS- MREMH, pocas veces informan al NNA
nes de movilidad y de accesibilidad física a las ofi- sobre su derecho a escoger el género de la per-
cinas de las DPIN-MREMH. Debido al contexto de sona entrevistadora. No se consulta a los NNA la
la emergencia sanitaria varios casos de NNA que- existencia de alguna preocupación sobre el perfil
daron a la espera de recibir notificaciones de parte de la persona que los entrevistará, relacionado con
de la DPIN-MREMH, durante meses. El cambio de la persecución que han vivido. Las localidades de
formato a entrevistas online no ha buscado subsa- Tulcán e Ibarra, por su parte, son la excepción; el

NNA puede decidir el género de la persona que rea- los procesos de entrevistas. La DP manifestó que
lizará el proceso de RSD. En el caso de la DP, los en varios casos se vieron obligados a generar inci-
NNA pueden escoger el género del profesional de dentes porque se incluía información no dicha por
derecho que llevará su causa y los acompañará du- los/las adolescentes en las entrevistas, emisión de
rante el proceso. juicios de valor, malos tratos, entre otros.
Tanto el personal de la DP como del MREMH no No existe una política pública institucional en esta
cuenta con personal específico para el manejo de materia, siendo discrecional de cada Unidad de
casos de NNA. Ningún proceso de selección o de- Protección Internacional del MREMH la forma en
signación de funcionarios, que tome en considera- la que el personal es determinado como “idóneo”
ción la idoneidad – técnica y mental – para trabajar para trabajar con este grupo de atención priorita-
con NNA en movilidad humana, es implementada ria. El personal no se encuentra capacitado para
por dichas instituciones. Por ejemplo, la DPIN- aplicar “métodos de comunicación no verbales que
MREMH de Ibarra tiene asignada la función de en- resulten idóneos en cada caso concreto para dar
trevistar a NNA, exclusivamente a dos funcionarias. cumplimiento al principio de participación”.128 Aún
Las mismas abordan de forma diferenciada a los más preocupante, ningún proceso de verificación
menores de edad, acorde con su edad y desarro- de perfil de agresores se lleva cabo para la asig-
llo. Sin embargo, ninguna capacitación específica nación de personal que entrevistará a NNA. La ri-
o proceso formal de selección y/o aprobación para gurosidad en dichos procesos debe aplicarse inde-
trabajar con NNA fue implementado. Previo al cie- pendientemente del tipo de contrato, sea personal
rre de la DPIN-MREMH en Lago Agrio, existían se- propio, cedido por otra institución del Estado o de la
rias quejas sobre el tratamiento a los NNA durante cooperación internacional.

3.3.3 Entrevista a niños, niñas y adolescentes ción internacional o la sociedad civil. En el caso que
con soporte de sicosocial no haya disponibilidad, no se cuenta con el acom-
pañamiento de un profesional de algún ente guber-
Como se abordó en la sección anterior, el perso- namental. El rol de la sociedad civil es cooperar con
nal del MREMH no es especializado en el aborda- el Estado para garantizar los derechos de los NNA,
je de niñas, niños y adolescentes, en su mayoría no reemplazarlo.
sobrevivientes de distintas formas de explotación,
trata, violencia basada en género, etc. Por lo cual, La DPIN-MREMH de Ibarra mantiene una buena
el acompañamiento del profesional sicosocial es un articulación con el ACNUR, no solo en temas de
soporte fundamental para garantizar que las entre- asesoría técnica, sino además respecto del soporte
vistas no sean revictimizantes para los NNA.129 Si de intérpretes de lenguaje de señas y traductores.
bien en varias localidades las entrevistas de casos
de protección internacional de niñas, niños y ado- 3.3.4 Principio de Confidencialidad – espacio
lescentes no acompañados y separados se llevan adecuado, seguro, y amigable
a cabo con acompañamiento de un profesional de
sicología, no todas las DPIN-MREMH lo implemen- El lugar donde los niños, niñas y adolescentes son
tan. Con los procesos digitales que se han iniciado, entrevistados debe estar adecuado a sus necesi-
en la mayoría de los casos no se ha contado con la dades; dicho espacio debe ser amigable y no ame-
participación de profesionales de psicología en las nazante para ellos, donde se garantice no solo su
entrevistas. seguridad sino la confidencialidad de la información
recibida.130 A nivel nacional, los espacios de entre-
Adicionalmente, el profesional mencionado es so- vistas de las DPIN-MREMH son distintos. En loca-
licitado exclusivamente a entidades de la coopera- lidades como Guayaquil, o Lago Agrio previo a su

130 Observación General No. 6, supra, párr. 29 y 30; Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párr. 254.

cierre, los cubículos son abiertos y no se cuenta sidad emergente. Se requiere adecuar espacios ce-
con un lugar especializado para las entrevistas que rrados, amigables, con información adecuada, en
se realizarán a los niños, niñas y adolescentes. Las lengua y lenguaje compresible que permitan que se
personas que esperan su turno para ser atendidos, guarde la confidencialidad de las entrevistas, se-
pueden escuchar lo que estos últimos están infor- guridad (espacio seguro), etc. Adicionalmente, se
mando. Los niños, niñas y adolescentes se ven obli-
gados a relatar detalles de su vida personal, formas Tabla 3: Aplicación del Principio de Confidenciali-
de violencia -incluyendo sexual, tortura, y explota- dad en los procesos de RSD a nivel nacional
ción- bajo este tipo de condiciones. En contraste,
Espacio seguro – per-

mite visibilizar al NNA
otras oficinas como las de Ibarra y Tulcán contienen
Espacio adecuado –
Espacio confidencial
amigable para NNA
– No se escucha la
entrevista del NNA
un espacio reservado para las entrevistas. Las mis-
mas permiten que se precautele la confidencialidad Localidad
de lo relatado por los niños, niñas y adolescentes.
En Esmeraldas, por ejemplo, no se cuenta con ofi-

Quito Sí Sí No
cinas propias para realizar las entrevistas; sin em- Guayaquil No Sí No
bargo, se cuenta con el espacio del Centro de Aten- Azogues No No Sí
Esmeraldas No Sí Sí
ción Ciudadana para reuniones, donde realizan las Lago Agrio * No No No
mismas. Dicho espacio es cerrado, con puertas de San Lorenzo No No No
vidrio. Tulcán No No Sí
Ibarra No Sí Sí
Fuente: Insumos recogidos en visitas In-situ y entrevistas con
Estas diferencias se deben a la falta de estánda- actores del SNDPINA.
res mínimos nacionales sobre la infraestructura * Si bien la DPIN-Lago Agrio cerró sus puertas, las entrevistas
para entrevistas de NNA por parte del MREMH. La a NNA solicitantes de asilo se realizan en el único espacio
puesto a disposición por el Consejo Noruego para refugiados.
construcción de estándares mínimos es una nece- El mismo está habilitado con computadora y conexión internet
para realizar las entrevistas, según calendario DPIN.

debe contar con puertas o ventanas de vidrio que confianza que generan los niños, niñas y adoles-
mitiguen cualquier riesgo de abuso y/o violencia, y centes con las personas entrevistadoras.
permita visibilizar que sucede con el NNA, sin com-
prometer la reserva de la entrevista. Se requiere En el caso de Lago Agrio, se notifica directamente a
además que los espacios de las localidades sean los NNA que deben asistir a la oficina del organismo
adaptados -con elementos movibles- para NNA du- de la cooperación internacional, Consejo Noruego,
rante las entrevistas para realizar la entrevista. Ningún acuerdo formal
para que dicha institución cuente con espacios ami-
Herramientas digitales: gables para NNA, o soporte especializado, se ha
Con las nuevas dinámicas digitales se está obvian- implementado. Cabe mencionar que muchas entre-
do el consentimiento informado de los niños, niñas vistas se realizan directamente con los NNA desde
y adolescentes en los procesos realizados por las sus domicilios; se analiza el tema de conectividad,
DPIN-MREMH. Se asume que los niños, niñas y y no factores de riesgo o de confidencialidad. En
adolescentes han comprendido que el proceso es Quito, se cuenta con una dinámica similar; se es-
una entrevista virtual. Se trata a los niños, niñas y tablece la conectividad desde las Casas de Auto-
adolescentes como adultos, dándole la responsabi- nomía de ASA, con el apoyo desde AISOS y DCF
lidad de que estén pendientes de la entrevista, sin (organizaciones de la sociedad civil).
darle la prioridad necesaria de una atención inme-
diata. Adicionalmente, con las entrevistas virtuales, Por las dificultades para garantizar el principio de
la confidencialidad está seriamente comprometida. confidencialidad durante los procesos en razón de
Las entrevistas se llevan a cabo en el domicilio o espacio, medios tecnológicos adecuados y buen
cyber en la localidad donde se encuentre el NNA. uso de la información digital, la DP ha iniciado diá-
No se valora el acceso a conexión digital, o si exis- logos con la DPIN-MREMH. Se ha establecido que
ten las condiciones mínimas de confidencialidad las entrevistas sean grabadas y dicha grabación
y/o seguridad. Esto está dificultando el proceso de sea codificada y sea parte integral del expediente

digital. Sin embargo, se requiere adicionalmente, cala nacional, quienes representan a los NNA en
fortalecer y formalizar la coordinación con las orga- distintos procesos ante el MREMH, principalmente
nizaciones de la sociedad civil que están brindando el de RSD. Se debe resaltar que, en cumplimien-
los espacios para las entrevistas. De tal forma que, to del principio de prioridad absoluta y cooperación
los mismos garanticen la seguridad, confidenciali- internacional, la DP cuenta con consultores cedi-
dad y medios tecnológicos adecuados para ellas. dos; quienes brindan asesoría y soporte técnico a
los defensores públicos para responder de forma
3.3.5 Patrocino legal y Poder recurrir (apelar) de adecuada a estos casos.133
las resoluciones
En varias localidades existe un buen canal de co-
Los Estados tienen la obligación de garantizar a municación construido entre el MREMH y la DP, lo
todo NNA, en un proceso RSD, la asistencia jurídi- que permite la derivación formal e inmediata de los
ca a través del ofrecimiento de servicios estatales casos. Como buenas prácticas tenemos el caso de
gratuitos de patrocinio legal.131 En Ecuador, cuando Tulcán e Ibarra, donde la DP es oportuna y formal-
un NNA no acompañado o separado es identificado mente notificada por parte del MREMH. La capa-
por el MREMH, ésta debe notificar inmediatamente cidad para el patrocinio legal en casos de NNA se
a la DP para que ésta asuma el patrocinio legal del encuentra instalada, al ser un trabajo interinstitucio-
NNA dentro de cualquier proceso de protección in- nal que lleva implementándose hace algunos años.
ternacional.132 En cumplimiento de dicha competen- Los/as defensores/as preparan a los NNA para las
cia, la DP, con apoyo de ACNUR, cuenta con varios entrevistas. Los NNA pueden revisar con su defen-
defensores capacitados en movilidad humana a es- sor asignado el contenido de la entrevista ante el

132 Ley de Movilidad Humana arts. 99 (9) y 110 (5).
133 La DP mantiene un convenio con el ACNUR mediante el cual se han cedido 10 consultores en las siguientes localidades: Carchi, Sucumbíos,
Imbabura, Esmeraldas, Manabí, El Oro, Guayas, Azuay, Pichincha.

MREMH, y solicitar se hagan las correcciones per- de COVID-19. Los NNA no acompañados y sepa-
tinentes. Si bien se toma en cuenta la celeridad de rados que solicitan asilo de manera virtual no son
la causa, se precautele el bienestar de los NNA. registrados en el sistema del Estado, y la DP no es
Las entrevistas iniciales no son realizadas el mis- notificada de forma inmediata. Cuando la DP tiene
mo día que acude el niño al MRMH, sino cuando conocimiento de los casos, procede con el acom-
ha sido preparado por la DP. Se procura que los pañamiento y patrocinio legal. Patrocina las cau-
NNA se encuentren en óptimas condiciones para sas durante todas las fases del proceso de RSD,
las entrevistas. En el caso de Pichincha, se ha im- incluida la fase recursiva. Sin embargo, los recur-
plementado un proceso telemático, con apoyo de sos interpuestos por NNA, no reciben ningún tipo
las organizaciones sociales; por lo que, los NNA de prioridad.
tienen un espacio de preparación de entrevistas, y
su solicitud es respaldada con un informe jurídico 3.3.6 Nombramiento de un tutor
elaborado por defensores públicos.
En Ecuador, tanto la Ley de Movilidad Humana,
Sin embargo, no en todas las localidades la DPIN- como el Instructivo para la determinación de la con-
MREMH cumple con la respectiva notificación para dición de persona refugiada establece que a todo
la designación oportuna de un defensor/a público/a, niño, niña y adolescente no acompañado o sepa-
o la notificación se realiza por canales informales. rado deberá nombrársele un/a tutor/a.134 Dicho re-
En el caso de Lago, los casos no eran, ni son, requisito es sine qua non para el inicio del proceso de
feridos de manera inmediata a la DP. Las entrevis- RSD.135 En la práctica, las DPIN-MREMH permitían
tas a NNA estuvieron suspendidas durante meses el acceso a los niños, niñas y adolescentes al pro-
debido al confinamiento resultado de la pandemia ceso de RSD si contaban con el patrocinio legal de
134 Ley de Movilidad Humana, art. 99(9).

135 Ibid.

la DP, aunque el nombramiento del tutor se encon- el Consejo de la Judicatura para dar respuesta a la
trase en proceso. El trámite para nombramiento de necesidad evidente de contar con tutores de forma
un tutor en la vía judicial podía tomar meses. diligente y emergente, también están pendientes.
La DP ha presentado una acción de protección con-
Con la emergencia sanitaria mundial, debido al CO- junta de 16 NNA no acompañados y separados a
VID-19, el sistema de protección de derechos de la quienes se ha negado el acceso al asilo, por falta
niñez colapsó, y las unidades judiciales y juzgados de nombramiento de un tutor.136
a nivel nacional estuvieron inactivos por algunos
meses; prolongando aún más, las ya demoradas Tanto el Comité de los Derechos del Niño como
respuestas de protección a casos de NNA. En dicho la Corte IDH han enfatizado que todo proceso de
contexto, las Unidades de Protección Internacional RSD que involucre NNA no acompañados o se-
MREMH han impedido el acceso al sistema de asilo parados debe entablarse cuando un/a tutor/a ha
a todo NNA no acompañado o separado, que ca- sido asignado al menor de edad.137 El objetivo de
rezca de una tutela dictada por autoridad compe- dicho nombramiento es que la persona que ejerce
tente. Sin embargo, esta negativa del MREMH no la tutela no solo acompañe al NNA en los proce-
viene acompañada de la activación del sistema de sos de protección internacional, sino también, en el
protección de derechos para el expedito nombra- dictamen de medidas de protección y/o derivación
miento de un tutor. Acciones y coordinaciones con a servicios que requieran; de tal forma que, solu-
136 La acción de protección tendrá́ por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse
cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas
públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona par-
ticular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona
afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación.
137 Observación General No. 6, supra, Par. 21; Ver también, 21/14 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, Par. 132-136

ciones duraderas e integrales para el NNA puedan requieren; contribuye, además, a generar una gran
ser adoptadas e implementadas.138 Por lo anterior, y prolongada incertidumbre que impacta en la inte-
el rol del tutor en la articulación y seguimiento del gridad física, psíquica y emocional del NNA.140 En
proceso establecido en el Protocolo de atención es consecuencia, se requiere que el MREMH y el Con-
crucial. Sin embargo, si bien la figura jurídica de la sejo de la Judicatura, con soporte de la Defensoría
tutela es sustancial para todo proceso que involu- Pública y del Pueblo, generen una ruta que permita
cre a un NNA no acompañado o separado, no es que los NNA accedan al proceso de RSD de forma
menos cierto que su implementación puede darse expedita. Dicha ruta debe contemplar el cumpli-
sacrificando sus otros derechos. El debido proceso miento de todas las garantías del debido proceso,
exige que las garantías procesales se observen en incluyendo el nombramiento de un/a tutor o tutora;
su conjunto. sin que esta última u otra garantía comprometan el
acceso al proceso o la celeridad procesal.
Los procesos de RSD, como cualquier otro que in-
volucre NNA y la protección de sus derechos, “de- 3.3.7 Interpretación de la definición de persona
ben ser manejados con una diligencia y celeridad refugiada tomando en cuenta edad y género de
excepcional por parte de las autoridades”.139 La los niños, niñas, y adolescentes
demora en el acceso de NNA no acompañados o
separados al proceso de RSD – generada por el Existe una sistemática inobservancia por las DPIN-
propio sistema de protección – no solo impide que MREMH de la definición de persona refugiada pre-
reciban la protección internacional y especial que vista en la Declaración de Cartagena de 1984, prin-

139 Corte IDH, Asunto L.M. respecto de Paraguay. Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1
de julio de 2011.
140 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, Par. 143

cipalmente en los casos de NNA de nacionalidad zar las derivaciones y/o cooperación pertinente. La
venezolana. El análisis que realizan las personas articulación con el MIES y las JCPD de los casos
entrevistadoras en la fase de admisibilidad, y la Co- de niñas, niños y adolescentes no acompañados o
misión en la fase de elegibilidad, no incluye los es- separados, es escasa en la mayoría de localidades.
tándares internacionales que deben observar para
resolver las solicitudes de refugio de NNA venezo- 3.4 Cierre de oficinas e impacto en los procesos
lanos. Así mismo, el análisis realizado por la DPIN- de RSD de niños, niñas y adolescentes
MREMH, no incluye el enfoque de edad, toda vez
que, las particulares formas de persecución que 3.4.1 San Lorenzo Y Lago Agrio
viven los NNA, no son tomadas en consideración.
Por lo anterior, existen muchos NNA no acompaña- Las localidades de San Lorenzo y Lago Agrio his-
dos y separados de nacionalidad venezolana con tóricamente reciben un porcentaje importante de
respuesta negativa sobre su solicitud de refugio. población en necesidad de protección internacio-
nal. Lago Agrio es la segunda localidad del país,
3.3.8 Medidas de protección adecuadas – deri- después de Quito, con mayor número de solicitu-
vación de casos des de asilo a nivel nacional. Conforme a lo infor-
mado por la DPIN- MREMH, a San Lorenzo llegan
En la mayoría de localidades, el MREMH, aunque un promedio de diez NNA no acompañados al mes
identifica casos en los que se deben tomar medi- cifras similares se manejan en Lago Agrio. El perfil
das de protección o que necesitaran gestiones de de los NNA es principalmente rural. Sin embargo,
coordinación con otras entidades públicas para ga- las DPIN-MREMH de ambas localidades cerraron
rantizar derechos de la niñez, no se procede a reali- en el transcurso del año 2020. En el primer semes-

tre de dicho año, ya no se receptaban nuevas cau- los medios electrónicos presentan desafíos para
sas, solo se daba seguimiento a causas anteriores. una población altamente rural, con serios proble-
Genera una grave y común preocupación entre las mas de conectividad en la localidad, y donde los
autoridades locales de las dos ciudades el cierre de establecimientos públicos de servicios de internet
estas oficinas, sobre todo por la atención que brin- no garantizan un espacio seguro, especializado, o
daban a niñas, niños y adolescentes no acompaña- confidencial para los NNA.
dos y separados. Tanto la solicitud de asilo, como
los trámites de renovación del estatus de refugiado, 3.5 Conclusión
deben realizarse: (i) En el caso de San Lorenzo,
en la oficina de Esmeraldas, ubicada a 3 horas del Como se ha establecido a lo largo de este informe,
punto fronterizo. (ii) En el caso de Lago, en la ofi- los niños, niñas y adolescente en movilidad huma-
cina de Quito o Ibarra, ubicadas a 7 y 6 horas res- na, se encuentran en una situación de intersección
pectivamente. de vulnerabilidades. Para muchos de ellos, el pri-
mer encuentro que tienen con el sistema de protec-
Si bien se planifica hacer brigadas para atender los ción ecuatoriano es a través de las DPIN-MREMH.
casos de protección internacional a estas localida- De ahí la necesidad y trascendencia en la prioriza-
des, o generar entrevistas por medios electrónicos, ción de casos y las entrevistas que los involucran.
no se ha tomado en consideración las necesidades Por un lado, la entrevista es una forma de recabar
específicas y las vulnerabilidades particulares de información sobre la situación actual del NNA soli-
los NNA no acompañados y separados. Así mismo, citante de asilo, de obtener y comprobar todos los

elementos de prueba accesibles y otorgar todas ocasiones incluye eventos altamente traumáticos.
las formas de protección que su caso requiera.141 Sin el ejercicio real de la elección del sexo de la
Por otro, la entrevista permite identificar necesida- persona entrevistadora y de quien realiza el patro-
des inmediatas de asistencia que requiere el niño, cinio legal, el acceso al proceso de RSD es ilusorio.
niña y adolescentes, como salud, nutrición higiene, El NNA es expuesto a un proceso revictimizante,
etc.142 Por lo tanto, la falta de priorización de los ca- sin confianza, y donde será muy poco probable que
sos de niñas, niños y adolescentes y su inmediata pueda manifestar los motivos de la huida y perse-
derivación a las JCPD, compromete su seguridad, cución por los que llegó a Ecuador.
integridad, acceso a la justicia, y el debido proceso;
ergo, su interés superior. Asimismo, el derecho del niño a ser escuchado,
exige que el espacio donde se recogerá sus opi-
Adicionalmente, la vulneración de derechos de las niones, presente las condiciones para dicho fin. No
que son víctimas los NNA en sus países de origen o puede ser un entorno intimidatorio, hostil, insensible
tránsito son de distinta índole, perpetradas por ac- o inadecuado a la edad del NNA, o que el personal
tores diversos. Dichos eventos pueden impedir que encargado de recibir el relato no esté debidamente
el NNA pueda o quiera generar vínculos de confian- capacitado.143 De ahí la necesidad que, el personal
za con personas de determinado sexo. Por lo cual, de primera línea que atiende, responde, acompaña,
la posibilidad de elección del sexo de la persona patrocina y/o entrevista a NNA debe ser el idóneo;
entrevistadora, genera un espacio seguro para que lo cual implica procesos de selección y capacita-
los NNA puedan contar su relato, que en muchas ción rigurosos y adecuados. El personal debe con-
141 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, 255

142 Ibid.
143 Comité de los Derechos del Niño, Observación General No 12: El derecho del niño a ser escuchado, párr. 34.

tar con las herramientas técnicas, lúdicas, y diver- - Técnicas apropiadas de entrevista;
sas para poder abordar NNA de distintas edades y - Desarrollo y psicología infantil;
necesidades. - Sensibilidad cultural y comunicación intercultu-
ral.144
La atención a NNA, no puede generar procesos de
revictimización por la falta de conocimiento técnico Respecto la interpretación de la definición de per-
del personal sobre el adecuado abordaje que re- sona refugiada, el desarrollo normativo tan garan-
quiere este grupo etario; o que sean espacios don- tista en la materia, no ha permitido en la práctica,
de agresores tengan fácil acceso a NNA. Están- que en Ecuador se supere la noción de la institución
dares mínimos de contratación y formación deben del asilo como una “mera prerrogativa estatal”.145
aplicar a toda persona que trabaje con NNA, inde- Si bien, los NNA tienen derecho a buscar y recibir
pendientemente del tipo de contrato, o si se trata de asilo, los casos presentados que son admitidos al
personal cedido; siendo menester la obligatoriedad proceso de RSD, son únicamente aquellos que se
de capacitación del personal en: enmarcan en la definición de la Convención del 51.
- Los principios y las disposiciones de la Con- Se aplica de forma restrictiva el concepto de perso-
vención sobre los Derechos del Niño na refugiada, y se ignora las formas de persecución
- El conocimiento del país de origen de los NNA particular que viven los NNA, desconociéndose ex-
separados y no acompañados; presamente la Ley de Movilidad Humana y el corpus

145 Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia, supra, párr. 137.

iuris nacional y regional vinculante para Ecuador. ceso de RSD de NNA. Esto incluye la construcción
El acceso material al proceso RSD y la inclusión de estándares mínimos de contratación y formación
de la definición ampliada de persona refugiada son del personal que trabaja con NNA y de la infraes-
inaplicados. Los NNA en necesidad de protección tructura donde se llevan a cabo las entrevistas. Así
internacional debido a la violencia generalizada, mismo, deben construirse las rutas para la adecua-
agresión extranjera, los conflictos internos, la vio- da derivación de los casos a la DP, las JCPD, y a la
lación masiva de los derechos humanos u otras cir- función judicial (nombramiento del tutor u otra ac-
cunstancias que hayan perturbado gravemente el ción). Para dicho fin, es necesario que los actores
orden público de sus países, que requieren acceder competentes – MREMH, DP, Consejo de la Judica-
al proceso de RSD, a priori, encuentran vulnerado tura, CNII – construyan rutas modelos de articula-
su derecho a recibir asilo. Antes de presentar su ción que, si bien reconozcan y estén aterrizadas en
caso ante las autoridades competentes, se conoce las realidades locales, su implementación no sea
que se desestimará su causa, sin el análisis perti- discrecional por parte del territorio. Por último y no
nente. menos importante, debe aplicarse en los procesos
de RSD, la definición ampliada de refugiado que
Por todo lo detallado, urge contar con el Protocolo establece la Ley de Movilidad Humana del Ecuador,
operativo de atención a NNA no acompañados o tomando en consideración la edad y género de los
separados en necesidad de protección internacio- NNA, y las particulares formas de persecución de
nal, donde se homologue a nivel nacional el pro- las que son sobrevivientes.

4. DERECHO A LA IDENTIDAD: REGISTRO, NOMBRE Y NACIONALIDAD
El niño será inscrito inmediatamente después recho a la identidad y a la identificación me-

de su nacimiento y tendrá derecho desde que diante un servicio de Registro Civil con proce-
nace a un nombre, a adquirir una nacionali- dimientos ágiles, gratuitos y sencillos para la
dad y, en la medida de lo posible, a conocer a obtención de los documentos de identidad.148
sus padres y a ser cuidado por ellos.146
Las niñas, niños y adolescentes tienen dere-

cho a su identidad, nombre y ciudadanía.147
E l derecho a la identidad es un derecho humano
básico y fundamental por el cual todas las per-
sonas desde que nacen tienen un conjunto de atri-
butos, características, calidades, tanto de carácter
Las niñas y niños tienen derecho a ser inscri- biológico, como los referidos a la personalidad, que
tos inmediatamente después del nacimiento, permiten precisamente la individualización de una
con los apellidos paterno y materno que les persona en sociedad.149 Si bien este derecho tiene
correspondan. El Estado garantizará el de- un núcleo central de elementos claramente identifi-
146 CDN, art. 7 (1).

147 CRE, art. 45, inciso segundo.
148 CONA, art. 35.
149 Corte IDH. Caso Forneron e hija Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de abril de 2012 Serie C No. 242, párr. 123.
Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221, párr. 122, y Caso Contreras y otros Vs.
El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2011 Serie C No. 232, párr. 113; Corte constitucional Colombiana,
T-477, 1995.

cables -derecho al nombre, la nacionalidad y a las Ahora bien, tanto el núcleo primario de este de-
relaciones familiares-, este derecho implica otros recho, como el resto de los derechos abarcados
derechos humanos.150 El derecho a la identidad no bajo el paraguas del derecho a la identidad, deben
puede reducirse a uno u otro de los derechos que acompañarse “necesariamente del derecho de ins-
incluye, sino que se encuentra en estrechos víncu- cripción del niño después del nacimiento y la co-
los con otros derechos esenciales. Como señala el rrespondiente emisión y entrega del documento de
Comité de los Derechos del Niño en su Observa- identidad correspondiente”.152
ción General No. 14:
4.1 Derecho al Registro de Nacimiento
La identidad del niño abarca características
como el sexo, la orientación sexual, el origen El registro de nacimiento es la constancia oficial del
nacional, la religión y las creencias, la identi- nacimiento de un niño o niña que, un determinado
dad cultural y la personalidad. Aunque los ni- ente gubernamental administrativo asienta en un
ños y los jóvenes comparten las necesidades archivo. Constituye un registro permanente y oficial
universales básicas, la expresión de esas ne- de la existencia del NNA.153 El derecho al registro
cesidades depende de una amplia gama de de nacimiento establece una garantía para el ejer-
aspectos personales, físicos, sociales y cul- cicio de otros derechos. El registro garantiza el de-
turales, incluida la evolución de sus faculta- recho humano a la identidad, a tener un nombre
des.151 reconocido, al establecimiento de relaciones paren-
150 Opinión Aprobada Por El Comité Jurídico Interamericano Sobre El Alcance Del Derecho A La Identidad, 2007, 18.3.3.
151 Comité de los Derechos del niño, Observación General No. 14 sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración
primordial, párr. 55.
152 Opinión aprobada por El Comité Jurídico Interamericano sobre el alcance del Derecho a La Identidad, 2007, 18.3.3.
153 Unicef, El registro de nacimiento: el derecho a tener derechos, pág. 2, 2002.

to-filiales y familiares y, a la nacionalidad. Un naci- prematuro, el trabajo infantil, el reclutamiento

miento completamente registrado y documentado, en las fuerzas armadas o la detención y pro-
acompañado de un certificado de nacimiento, le cesamiento en las mismas condiciones que si
permite al NNA ser visibilizado por el Estado, y ser se tratara de un adulto.155
parte de la sociedad.154 De lo contrario, ese NNA no
existe para el país, excluyéndoselo socialmente, al Por otra parte, la falta de documentación se traduce
no contar con una identidad oficial. en muchos casos en discriminación, y a la imposi-
bilidad de acceder a servicios básicos tales como
El registro, que se materializa en documentación, la salud y la educación. La falta de registro no solo
permite establecer la identidad, edad, relaciones ocasiona que este grupo de niñas, niños y adoles-
filiales, e información necesaria para garantizar la centes ínvisibles´, sean descartados e ignorados
protección integral y especial a los NNA y sus fami- en lo que respecta a la construcción de política pú-
lias. Como señala el informe de Secretario General blica y asignación presupuestaria, sino, además, el
de las Naciones Unidas en la Cumbre a favor de la Estado no puede estar seguro de su índice real de
Infancia del 2001: natalidad o mortalidad.
Un niño no registrado es una “mercadería” En el caso de Ecuador, la Dirección General de

más ventajosa para todo traficante de niños, Registro Civil, Identificación y Cedulaciones es la
niñas y adolescentes, y no tiene siquiera la entidad de derecho público encargada de la admi-
protección mínima que un certificado de na- nistración y provisión de servicios relacionados con
cimiento puede brindar contra el matrimonio la gestión de la identidad y de los hechos y actos
154 Ibid, p. 4.
155 Annan, Kofi A., Nosotros los NNA: examen de final del decenio de los resultados de la Cumbre en Favor de la Infancia: Informe del Secretario
General de las Naciones Unidas, UNICEF, Nueva York, 2001.

relativos al estado civil de las personas.156 Lo ante- Son representantes legales de un niño el padre y/o
rior incluye el registro de los nacimientos ocurridos la madre que se encuentre en el ejercicio de la pa-
en territorio ecuatoriano.157 El Reglamento a la Ley tria potestad o, en su defecto, sus tutores.158 Aque-
Orgánica de Gestión de la Identidad y datos Civi- llas/os adolescentes que no puedan o no quieran
les, expedido por dicho ente, establece los requisi- contactar a sus progenitores o familiares, se verían
tos generales para las inscripciones de nacimiento, obligadas/os a realizar procesos judiciales engorro-
estableciendo un requisito adicional para el caso de sos, y extensos para poder registrar a sus hijos/as.
que los progenitores sean menores de edad: Este problema afecta tanto a niños/as nacidos/as
de padres adolescentes nacionales, como en mo-
Art. 24.- Inscripción de nacimiento por parte vilidad humana; y, particularmente a progenitores
de progenitores menores de edad. - A más de adolescentes no acompañados/as o separados/as.
los requisitos establecidos en la ley y el pre-
sente reglamento, aquel progenitor menor de El requisito formal de acompañamiento de repre-
edad que inscriba o reconozca a un hijo de- sentante legal para el registro de niños/as cuyos pa-
berá estar acompañado por su represen- dres son menores de edad vulnera evidentemente
tante legal. (Negritas añadidas) sus derechos humanos y constitucionales. Imposibi-
lita el ejercicio de una serie de derechos, incluyendo
En consecuencia, toda persona que no haya cum- la obtención de su nombre, nacionalidad, estableci-
plido 18 años, conforme al Reglamento arriba de- miento de relaciones familiares, y demás elementos
tallado, que haya procreado un/a hijo/a nacido en del derecho a la identidad. Por lo anterior, las Jun-
territorio ecuatoriano, no puede registrarlo/a si no tas Cantonales de Protección de Derechos (JCPD)
cuenta con la compañía de un representante legal. de distintas localidades, han dispuesto al Registro
156 Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Civiles, art. 5.

157 Ibid, art. 33.
158 Código Civil, arts. 28 y 370.

Civil el registro de niños/as con progenitores me- salud, debido a la negativa de la alta médica sin el
nores de edad, a través de medidas de protección. registro de nacimiento de sus hijos; y, adolescentes
Asimismo, la DPE ha realizado investigaciones de- peregrinando de forma reiterada al Registro Civil
fensoriales sobre esta temática.159 para conseguir la inscripción de sus hijos/as.
Sin embargo, el Registro Civil se ha negado a dar Como medida de reparación integral – dispuesta en
cumplimiento al registro de niños/as alegando que una de las varias Acciones de Protección interpues-
sin representación legal no se puede realizar dicho tas en contra del Registro Civil por la casuística
trámite.160 Tal incumplimiento ha generado la inter- mencionada, ergo la vulneración a los derechos a
posición de acciones judiciales y constitucionales la identidad, nombre, y nacionalidad – en su página
para dar cumplimiento al derecho al registro de los web se encuentran las disculpas públicas y la sen-
menores de edad con padres adolescentes, por tencia del caso No. 17230202011871.162 Esta última
parte del Registro Civil.161 Los niños/as, cuyos pa- dispone, además, que:
dres son adolescentes, tienen que esperar meses,
para que se pueda realizar su registro de nacimien- “…como medida de reparación- no repetición,
to. Hay casos de madres adolescentes que han solicitamos se ordene a la Dirección General
permanecido tiempos prolongados en centros de de Registro Civil, Identificación y Cedulación
159 Juicio No. 05202-2019-01771 Unidad Judicial de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia con Sede el Cantón Latacunga.
160 Oficio No. DIGERCIC-CZ7, OT07-2020-001-AG3, y, Reunión entre el Coordinador de la Oficina Técnica del Registro Civil de Latacunga, y
la Defensoría del Pueblo, de esa localidad.
161 Juicio No. 05202-2019-01771, Acción de Protección, Unidad Judicial de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia con sede el cantón Latacunga:
La adolescente y su hijo tuvieron que permanecer casi dos meses en el hospital por la falta del registro del niño, comprometiendo no solo la salud
de los menores de edad, sino el vínculo materno-filial. Ver también, Juicio No: 07331-2020-00004G, Cumplimiento de Medida de Protección,
Unidad Judicial Multicompetente Civil con sede en el cantón Huaquillas. La DPE de Carchi ha presentado 3 Acciones de Protección sobre esta
temática, las cuales fueron aceptadas exigiéndose al Registro Civil que en casos similares actúe con la inscripción de nacimiento inmediata
162 Registro Civil, ver https://www.registrocivil.gob.ec/accion-de-proteccion-nro-17230-2020-11871/

no ejecutar actos u omisiones violatorios de político que lo liga con un Estado determinado.164
derechos de los niños, niñas y adolescentes La nacionalidad permite que la persona ‘adquiera y
cuyo núcleo familiar esté conformado por pa- ejerza los derechos y responsabilidades propias de
dres adolescentes no acompañados o separa- la pertenencia a una comunidad política. Como tal,
dos en contextos de movilidad humana…” 163 la nacionalidad es un prerrequisito para el ejerci-
cio de determinados derechos’.165 Si bien es cierto,
Sin embargo, la negativa por parte del personal del los Estados discrecionalmente determinan quienes
Registro Civil para la inscripción de niños y niñas son sus nacionales, no es menos cierto que el de-
de progenitores adolescentes, continúa en la ma- sarrollo actual de los derechos humanos exige que
yoría de localidades a nivel nacional. Actualmente, los Estados adopten prácticas o legislaciones que
se encuentra interpuesta una acción ante la Corte no favorezca el incremento de personas apátridas.
Constitucional de Ecuador para que se pronuncie Estas últimas son aquellas que no son considera-
sobre esta temática. das como nacionales de ningún Estado, conforme a
su legislación.166 La apatridia coloca a una persona
6.2 Derecho a la Nacionalidad en una situación de extrema vulnerabilidad, ya que
se imposibilita el ejercicio de sus derechos funda-
La nacionalidad es un derecho fundamental de la mentales.167 Una persona apátrida, ex definitione,
persona humana; establece un vínculo jurídico- no tiene personalidad jurídica reconocida, ya que
163 Acción de protección No. 17230202011871.

164 Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica Relacionada con la Naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 del 19
de enero de 1984. Serie A No. 4, párr. 35.
165 Caso de las Niñas Sean y Básico Vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de
septiembre de 2005. Serie C No. 130, párr. 137. [Caso Sean y Básico vs. República Dominicana].
166 Convención Sore estatuto de los apátridas, 1954, art. 1.
167 Caso Sean y Básico vs. República Dominicana, supra, párr. 142.

no ha establecido un vínculo jurídico-político con cionalidad del Estado en cuyo territorio nació́ , si no
ningún Estado, por lo que, la nacionalidad es un tiene derecho a otra´.171 La adquisición de la na-
prerrequisito del reconocimiento de la personalidad cionalidad debe ser efectiva; en otras palabras, si
jurídica.168 se requiere una serie de procedimientos o registros
que no son viables o posibles en la práctica, por la
De allí que, desde el nacimiento de las personas, existencia de obstáculos de hecho, existe un riesgo
las obligaciones del Estado en lo que concierne a la de apatridia de facto. En consecuencia, el Estado
obtención de nacionalidad y prevención de apátri- donde nace un niño, debe tener certeza que éste
da, en el marco del derecho internacional, son exi- adquiere (efectivamente) la nacionalidad de otro
gibles. La Convención para Reducir los Casos de Estado; o, en su defecto, adquirir la del Estado de
Apatridia de 1961, requiere que los Estados esta- nacimiento.
blezcan garantías para prevenir y reducir los casos
de apátrida, sea que ocurran al nacer o más ade- Los riesgos de apatridia se incrementan en situa-
lante en la vida.169 La CDN, por su parte, establece ciones de éxodos migratorios y desplazamientos
que todos los niños, niñas y adolescentes desde forzosos.172 Esto se debe, por un lado, a la dificul-
que nacen tienen derecho a adquirir una naciona- tad en el acceso, y en la obtención de documenta-
lidad.170 A nivel regional, la Convención Americana ción por parte de la población. Por otro, aún existen
establece que ´toda persona tiene derecho a la na- muchas normativas nacionales discriminatorias. Ni-
168 Ibid.
169 Convención para reducir riesgos de apatridia,1961, art. 1.
170 CDN, art. 7.
171 Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 20 [Pacto de San José].
172 ACNUR, ¿Que es la apátrida?, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2017/10996.
pdf?file=fileadmin/Documentos/BDL/2017/10996

ñas, niños y adolescentes nacidos en un Estado, En Ecuador se aplican los criterios de Ius Sanguis
donde sus progenitores son refugiados, migrantes, y Ius Solis. De acuerdo con el primero, se adquiere
o se encuentran en una situación irregular, se les la nacionalidad ecuatoriana cuando cualquiera de
imposibilita legal o de facto la obtención de la na- los progenitores es de nacionalidad ecuatoriana, in-
cionalidad. Los procedimientos y requisitos para dependientemente del territorio en el que nazca.175
la obtención de la nacionalidad por parte de cierto Tanto el padre como la madre pueden transferir la
grupo de niñas, niños y adolescentes, no pueden nacionalidad ecuatoriana a sus descendientes. En
ser utópicos. Los Estados deben ´brindar a los indi- el segundo caso, la nacionalidad se obtiene cuando
viduos una protección igualitaria y efectiva de la ley la persona nace en territorio ecuatoriano.176 La na-
y sin discriminación´.173 La CIDH ha manifestado, cionalidad de los padres o su situación migratoria,
que privar a los niños, niñas y adolescentes que en este último caso, no afecta la obtención de la na-
han nacido en un Estado, de la nacionalidad, los cionalidad del niño/a. De esta forma, se garantiza
deja en un limbo legal, ya que su existencia no está acorde con la norma nacional, que todo niño/a na-
jurídicamente reconocida, ni pueden ejercer otros cido en Ecuador cuyos padres se encuentren en si-
derechos que otorga la personalidad jurídica.174 Por tuación de movilidad humana, gocen del derecho a
lo tanto, el estatus migratorio de los padres de un la nacionalidad. Sin embargo, los niños/as nacidos
niño, no justifica el desconocimiento de un Estado de progenitores adolescentes, a quienes se niega
de sus obligaciones derivadas del derecho a obte- el registro de nacimiento, ven afectado también su
ner una nacionalidad, y la prevención del riesgo de derecho a adquirir la nacionalidad ecuatoriana.
apatridia.
173 Caso Yean y Bosico vs. República Dominicana, supra, párr. 256.
175 CRE, art. 7.
176 Ibid.

4.3 Conclusión
El Corpus Iuris nacional e internacional garantiza El Registro Civil debe reformar su Reglamento a la
en Ecuador, el registro de los niños, niñas y ado- Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Ci-
lescentes como un derecho, de ejercicio inmediato, viles en el sentido que elimine el requisito formal de
posterior al nacimiento. La obligación del Estado, acompañamiento de representante legal para los
en este sentido, es establecer un registro de na- progenitores menores de edad que va a inscribir o
cimientos al alcance y a disposición de todos los reconocer a su hijo/a. Durante el proceso de refor-
niños, niñas y adolescentes, sin ningún tipo de dis- ma, los casos de niños/as de padres adolescentes,
criminación.177 Por lo anterior, no cabe el estableci- con registro pendiente, deben tramitarse de forma
miento de formalidades que expresa o tácitamente inmediata. No debe requerirse la judicialización de
ocasionen la exclusión en el ejercicio de este dere- los procesos. La espera innecesaria del registro de
cho a un grupo determinado de niños/as por algún los/as niños/as implica una vulneración sostenida
motivo, incluyendo la condición de sus padres o re- de sus derechos.
presentantes legales.
177 Unicef, El Registro de Nacimiento: El Derecho a tener derechos, 2002, p. 3, disponible en https://www.unicef-irc.org/publications/pdf/digest9s.
pdf

5. DERECHO A LA EDUCACIÓN: ACCESO Y PERMANENCIA A UN SISTEMA EDUCATIVO DE

CALIDAD, LIBRE DE CUALQUIER FORMA DE VIOLENCIA Y DISCRIMINACIÓN
Artículo 29.1 Los Estados Partes convienen sus valores, de los valores nacionales del
en que la educación del niño deberá estar país en que vive, del país de que sea origi-
encaminada a: a) Desarrollar la personali- nario y de las civilizaciones distintas de la
dad, las aptitudes y la capacidad mental y suya; d) Preparar al niño para asumir una
física del niño hasta el máximo de sus po- vida responsable en una sociedad libre, con
sibilidades; b) Inculcar al niño el respeto espíritu de comprensión, paz, tolerancia,
de los derechos humanos y las libertades igualdad de los sexos y amistad entre to-
fundamentales y de los principios consagrados los pueblos, grupos étnicos, nacionales
dos en la Carta de las Naciones Unidas; c) y religiosos y personas de origen indígena;
Inculcar al niño el respeto de sus padres, de e) Inculcar al niño el respeto del medio am-
su propia identidad cultural, de su idioma y biente natural.178
L a CDN ha propuesto a la educación como el de-

recho tendiente al ejercicio de otros derechos,
al tener como objetivo y fin, el desarrollo holístico
sus posibilidades.179 Los Estados deben implemen-
tar procesos educativos que giren en torno al niño,
reconociendo sus necesidades, particularidades, y
del niño, niña y adolescente hasta el máximo de diferencias. De tal forma que, el proceso educativo
178 CDNC, art. 29.

179 Comité de los Derechos del niño, Observación General No. 1, Propósitos de la Educación, 2001, párr. 2 [Propósitos de la educación].

trascienda la escolarización formalmente conocida, adolescentes, en consecuencia, están íntimamen-

y sea para los niños, niñas y adolescentes una se- te ligados a su dignidad innata de todos los seres
rie de experiencias y procesos de aprendizajes y humanos sin excepción, sus derechos iguales e in-
socialización tendientes a desarrollar sus aptitudes, alienables, sus necesidades especiales de desarro-
capacidades, dignidad, autoestima y confianza en llo y sus diversas capacidades en evolución.182
sí mismos.180 Estos procesos deben apuntar ade-
más, a inculcar en los niños, niñas y adolescentes Ahora bien, las cinco dimensiones características
el conocimiento y respeto a sus propios derechos, e interrelacionadas que deben sostener al sistema
y al de los demás; potenciar su sensación de iden- educativo en todas sus formas y niveles son: (i) Dis-
tidad y pertenencia desde una perspectiva de igual- ponibilidad (ii) Accesibilidad (iii) Adaptabilidad (iv)
dad y no discriminación, su integración en sociedad Aceptabilidad (v) Rendición de cuentas.183
y en lo local, su interacción con otros, sus pares, y
el medio ambiente.181 Adicionalmente, los procesos La disponibilidad exige que las instituciones y pro-
educativos deben ser espacios seguros que permi- gramas de enseñanza se encuentren a disposición
tan identificar situaciones de riesgo que los niños, de los niños, niñas y adolescentes en cantidad sufi-
niñas y adolescentes puedan estar atravesando en ciente, contando con las condiciones de seguridad,
su núcleo familiar o comunitario. El derecho y los infraestructura física, sanitaria, y tecnológica, que
propósitos de la educación de los niños, niñas y permitan su adecuado funcionamiento.184 El per-
180 Ibid, párr. 2.

181 Ibid, párr. 1.
182 Ibid, párr. 1.
183 Las ‘4 A’ fueron adoptadas en 1966 en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como categorías universales
para establecer el cumplimiento del derecho a la educación; posteriormente fueron adoptadas y desarrolladas por Katarina Tomasevski, Relatora
Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación 1998-2004, quien contribuyó a darles amplia difusión. El criterio de rendición de
cuentas ha sido incorporado de forma posterior.
184 Comité De Derechos Económicos, Sociales Y Culturales, Observaciones generales 13, El derecho a la educación (artículo 13 del Pacto),
1999, párr. 6 [El derecho a la educación].

sonal educativo debe ser cualificado, contar con llos en situación de movilidad humana como de las
espacios de autocuidado, el pago adecuado, y los comunidades receptoras.187 Los distintos actores
materiales que se requieran para poder ejercer sus involucrados en el proceso educativo pueden gene-
labores en óptimas condiciones.185 La accesibilidad rar espacios de discusión sobre metodologías, me-
se resume en que todos los niños, niñas y adoles- canismos y herramientas adecuadas, para garan-
centes puedan acceder al sistema educativo sin tizar la protección y educación de calidad de las y
discriminación, y que dicho sistema es material y los estudiantes en los distintos contextos actuales,
económicamente asequible.186 Ningún requisito de contemplando sus situaciones particulares.188 En lo
forma, o que represente una inversión económica que respecta a la aceptabilidad de la educación, es
para los estudiantes, puede limitar su acceso a la trascendental que los contenidos que se imparten
educación. Esto incluye, pero no se limita, a unifor- en el sistema educativo no solo preparen a los ni-
mes, materiales, listas de útiles específicas, entre ños, niñas y adolescentes para las diferentes esfe-
otros. Asimismo, el documento de identidad, el his- ras de su vida cotidiana, sino que además, fomente
torial escolar, la ubicación geográfica, o los medios en ellos “una cultura en la que prevalezcan valores
electrónicos, no deben representar una limitante de derechos humanos adecuados”.189
para el acceso a la educación.
En Ecuador la educación es un derecho de rango
Es menester, que el sistema educativo sea lo sufi- constitucional, garantizándose su acceso de forma
cientemente adaptable para ir respondiendo a las universal, su permanencia, movilidad y egreso sin
nuevas necesidades que presentan los niños, niñas discriminación alguna, y la obligatoriedad en el ni-
y adolescentes en el sistema educativo, tanto aque- vel inicial, básico y bachillerato o su equivalente.190
185 Ibid, párr. 6.
186 Ibid.
187 Ibid.
189 Propósitos De La Educación, párr. 2.
190 CRE, arts. 26-28.

Es catalogada como un servicio público y su presu- temática. En todas estas instancias, esta cartera de
puesto es de carácter prioritario, y no se puede al- Estado ha ratificado su disponibilidad para colabo-
terar ni siquiera en estado de excepción.191 La edu- rar en lo que se requiera para garantizar el derecho
cación pública es gratuita hasta el tercer nivel de a la educación de los niños, niñas y adolescentes
educación superior.192 Adicionalmente, la CRE es- en movilidad humana. Cabe resaltar el esfuerzo
tablece un Sistema Nacional de Educación.193 Este que está realizando el MINEDUC para lograr que
último comprende “las instituciones, programas, este último grupo pueda acceder al sistema educa-
políticas, recursos y actores del proceso educativo, tivo, incluso si no cuentan con documentación de
así́ como acciones en los niveles de educación ini- identidad, o que certifique sus años de estudio. La
cial, básica y bachillerato”. La rectoría del Sistema creación de códigos para matriculación, la toma de
Educativo194 es ostentada por la autoridad educa- pruebas de ubicación, y el trabajo de sensibiliza-
tiva nacional, actualmente el Ministerio de Educa- ción a los Distritos Educativos, son algunas de las
ción (MINEDUC). Sus roles principales son (i) la medidas, necesarias y de gran impacto, que han
formulación de la política nacional de educación (ii) sido adoptadas en el sistema educativo. A nivel nor-
la regulación y control de las actividades relaciona- mativo, la promulgación del ACUERDO Nro. MINE-
das con la educación (iii) el funcionamiento de las DUC-MINEDUC-2020-00025-A (Acuerdo 25A), el
entidades del sistema.195 22 de abril del 2020, ha sido un pilar fundamental
para garantizar el acceso, permanencia, promoción
El MINEDUC ha sido parte de los espacios nacio- y culminación del proceso educativo de niños, ni-
nales de discusión de temas relacionados con ni- ñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad;
ñas, niños y adolescentes en movilidad humana, incluyendo refugiados, solicitantes de asilo y mi-
especialmente dentro de la mesa nacional de dicha grantes.
191 Ibid, arts. 344, 165 y 286.
192 Ibid, art. 28.
193 Ibid, art. 343.
194 Las entidades educativas pueden ser: públicas, privadas, municipales, y fiscomisionales.
195 Ibid, art. 344.

Pese a que Ecuador es un país que garantiza la 5.1 Adaptabilidad

educación, hay temas críticos que están afectando Adaptabilidad: La educación ha de tener la
el acceso y permanencia en el sistema educativo flexibilidad necesaria para adaptarse a las
de los niños, niñas y adolescentes en movilidad hu- necesidades de sociedades y comunidades
mana, los cuales se han visto exacerbados por la en transformación y responder a las necesi-
pandemia de COVID-19 y las medidas de confina- dades de los alumnos en contextos culturales
miento. Según datos del MINEDUC, a diciembre y sociales variados.197
2020, 4.3 millones de estudiantes estaban matricu-
lados en Ecuador. De ellos, 46.681 son de nacio- Los niños, niñas y adolescentes refugiados, solici-
nalidad venezolana, y la mayoría se encuentra en tantes de asilo, y migrantes, en su mayoría, carecen
los 2 primeros grados de educación primaria. Acor- de documentación de identidad, o que permita veri-
de con UNICEF, se estima que hay más de 80.900 ficar los grados cursados en Venezuela. Por lo cual,
niñas, niños y adolescentes venezolanos en edad el MINEDUC ha impulsado -a través de sus siste-
escolar en Ecuador, lo que significa que la tasa de mas informáticos y de la actualización de la norma-
matrícula es el 58,4%. Se calcula que hasta fines tiva-198 que este grupo de estudiantes, en situación
del 2020 el abandono escolar de estudiantes de de vulnerabilidad, puedan acceder al sistema edu-
nacionalidad venezolana que se encontraba dentro cativo. Con el nuevo sistema informático, los niños,
del sistema educativo era del 4.3%; y, que más del niñas y adolescentes pueden matricularse en la
6% ha considerado retirar a sus hijas e hijos por institución educativa de forma totalmente online sin
distintos factores, especialmente por la situación tener que acudir a los Distritos de Educación. Los
económica, la falta de conectividad y la carencia de documentos de identidad no son de carácter obli-
dispositivos electrónicos.196 gatorio para la matrícula. Adicionalmente, el Acuer-
196 UNICEF, 2021.

197 Tomasevski, K. El derecho a la educación, párr. 6 C.
198 MINEDUC, Acuerdo Ministerial No. MINEDUC-MINEDUC-2020-00025-A, 2020.

do 25-A implementa el Periodo de Aprestamiento; Adicionalmente, el examen de ubicación conteni-

éste contempla que los estudiantes en situación de do en la Ley Orgánica de Educación Intercultural
vulnerabilidad puedan acceder al Sistema Nacional Bilingüe se implementa cuando no se cuenta con
de Educación en cualquier momento del año.199 Si el historial escolar de niñas, niños y adolescentes.
bien la herramienta digital es fundamental, por la Hasta el primer trimestre del 2020, los niños, niñas
falta de medios tecnológicos, acceso a internet, o y adolescentes tenían que tomar exámenes de ubi-
analfabetismo digital, muchas familias y niñas, ni- cación previo a su ingreso a la institución educati-
ños y adolescentes continúan con los procesos de va, que, dicho sea de paso, representaba un reto
matriculación de forma presencial. En dichos espa- en el acceso al sistema educativo. Los niños, niñas
cios, el personal que da soporte en los procesos de y adolescentes eran asignados a grados bastan-
matriculación, aún suele exigir la presentación de te inferiores al correspondiente a su edad, gene-
algún tipo de identificación a los niños, niñas y ado- rando deserción escolar, acoso entre pares, entre
lescentes o la presentación de planillas de servicios otras problemáticas. Sin embargo, desde marzo del
básicos para la verificación del lugar de residencia. 2020, los niños, niñas y adolescentes acceden di-
Lo anterior genera los mismos retrocesos y trabas rectamente a la institución educativa a través del
que se buscaban superar en el acceso al sistema sistema informático en el grado correspondiente a
educativo. su edad – o máximo dos grados inferiores. Poste-
199 ACUERDO Nro. MINEDUC-MINEDUC-2020-00025-A, art. 4E: El perído de aprestameinto es aquel que permite el acceso al Sistema Edu-
cativo Nacional de personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad o que presenten cualquier otra circunstancia que haya impedido
ejercer su derecho constitucional a la educación. Este período podrá darse únicamente en aquellos casos que se presenten después de con-
cluido el periodo regular de matriculación, observando los lineamientos que para el efecto emita la Subsecretaría para la Innovación Educativa
y el Buen Vivir en coordinación con la Subsecretaría de Fundamentos Educativos, la Subsecretaría de Educación Especializada e Inclusiva y la
Subsecretaría de Apoyo, Seguimiento y Regulación de la Educación. Dicho período de aprestamiento facilitará la preparación y adaptación del
estudiante para el siguiente año lectivo, y se brindará tanto en oferta ordinaria como en oferta extraordinaria en instituciones educativas fiscales,
municipales, fiscomisionales o particulares, con disponibilidad de aforo; en ningún caso podrá ofertarse en instituciones educativas que ya en-
cuentren copada su capacidad de recepción de más estudiantes.

riormente, la institución educativa confirma median- los programas regulares dentro de la misma insti-
te una evaluación en el aula, el nivel académico del tución, cuando hayan finalizado su nivelación. Es-
niño, niña y adolescente. De existir rezago escolar tos programas requieren de presupuesto, ya que la
los/las estudiantes deberán recibir adaptaciones institución educativa debe contar con un/a docente
curriculares, refuerzo escolar y acompañamiento adicional para rezago educativo. Lamentablemen-
psicopedagógico con el fin de evitar una amplia dis- te, la falta de asignación presupuestaria se traduce
paridad de edades en grupos escolares, que se es- en sobrecarga de trabajo a docentes regulares, con
taba suscitando. Sin embargo, este proceso no se los programas nivelatorios, limitando las respuestas
encuentra libre de obstáculos como se abordará en reales del refuerzo académico y acompañamiento
los siguientes párrafos. Así mismo, los exámenes pedagógico. Toda vez que, el desfase escolar se da
de ubicación para niñas, niños y adolescentes que particularmente con grupos de NNA que han vivido
no hablan español siguen siendo un reto pendiente experiencias de trauma, explotación, y otras formas
a abordar desde el MINIEDUC. de violencia: refugiados, migrantes, víctimas de vio-
lencia sexual o basada en género, hijos de víctimas
El MINEDUC ha realizado esfuerzos para diversifi- de femicidios, NNA en mendicidad o trabajo infantil,
car de su oferta académica, e implementar progra- etc., es prioritario que estos programas tengan una
mas de refuerzo escolar y acompañamiento psico- mayor cobertura tanto a nivel geográfico, como en
pedagógico. Dentro de los programas que se han número de cupos. Lo cual, requiere del presupues-
implementado a nivel nacional se encuentra el de to para la contratación de personal docente corres-
Nivelación y Aceleración Pedagógica (NAP), que pondiente.
permite a los niños, niñas y adolescentes nivelar-
se cursando dos años en uno. Estos programas se Hay localidades donde se han implementado los
ejecutan dentro de instituciones educativas regula- programas de Educación semipresenciales (fines
res, y con niñas, niños y adolescentes de rango de de semana), los cuales están dirigido a adolescen-
edad similar, permitiendo que éstos se integren a tes entre 15 y 18 años. Estos programas se dan

particularmente en zonas donde las instituciones tiene la tasa neta de asistencia a secundaria (12-17
educativas regulares, en la mayoría de los casos años), y la tasa neta de asistencia al bachillerato
en las zonas rurales o alejadas, no cuentan con la (15-17 años), más baja del país.200 Sin embargo,
educación básica completa: Preparatoria (5 años), los programas de nivelación académica, en Esme-
Básica Elemental (6 a 8 años), Básica Media (9 a raldas, solo cubren la educación básica elemental
11 años), y Básica Superior (12 a 14 años); prescin- y básica media; es decir, hasta séptimo año de bá-
diendo de la Básica Superior. Las distancias que sica (10-11 años). El programa no abarca los años
tienen que recorrer los niños, niñas y adolescen- posteriores, a pesar de ser el rango educativo en el
tes – locales, refugiados, y migrantes – para cursar cual la deserción o ausentismo escolar empieza a
la educación básica superior son extensas. Existe aumentar. Lo cual, deja sin oferta académica nive-
falta de transporte público, el coste de 4 a 6 buses ladora a este grupo de niñas, niños y adolescentes.
diarios por niño no es sostenible para la mayoría de En el caso de Sucumbíos, zona golpeada por el
las familias y, los peligros que incorporan las largas conflicto armado colombiano, muchos niños, niñas
caminatas son complejos. y adolescentes se ven obligados a cruzar el río San
Miguel y acudir a instituciones educativas colom-
Existe un grupo de edad entre los 11 a los 14 años bianas. La JCPD de Lago Agrio, mediante medidas
que necesitan mayor atención, siendo esta la edad de protección, se ha visto en necesidad de ordenar
de mayor deserción escolar. En zonas de frontera la regularización de niñas, niños y adolescentes
y zonas rurales, preocupa el porcentaje de niñas, entre 12 y 14 años en el programa de educación
niños y adolescentes entre 12 y 14 años no esco- a distancia; toda vez que, no existe en la localidad
larizados, que esperan cumplir 15 años para poder otra alternativa educativa para este grupo viviendo
ser aceptados en el sistema de educación semipre- en zonas altamente remotas y de difícil acceso. Si
sencial. La provincia de Esmeraldas, por ejemplo, bien, existen 13 residencias escolares fiscales para
200 Acorde con INEC-ENEMDU, el 82,35% de la población estudiantil en Esmeraldas accede a la educación secundaria; y solo el 65% accede
a la educación del bachillerato.

estudiantes que viven en zonas remotas, principal- año lectivo. Los niños, niñas y adolescentes pier-
mente en frontera, esta es una oferta poco conoci- den semanas o meses de clases, por la falta de
da y que podría ayudar a atender a ciertas pobla- información en los Distritos de Educación sobre la
ciones. aplicación del Acuerdo 25-A.
En lo que respecta a niñas, niños y adolescentes La falta de personal en los Distritos Educativos es
NNA en movilidad humana, cabe destacar que el preocupante, al grado que, en algunas localidades,
MINEDUC ha procurado la sociabilización de sus el personal auxiliar de administración, secretaría, o
programas, servicios, e información importante para incluso guardianía, es quien informa a los niños, ni-
la comunidad a través de campañas de comunica- ñas y adolescentes y sus familias sobre ciertos pro-
ción y sensibilización, medios electrónicos y redes cesos. Evidentemente, al no ser el personal ade-
sociales. Sin embargo, para muchos niñas, niños y cuado o capacitado para ello, los casos no reciben
adolescentes y sus familias, la principal fuente de el debido análisis y soporte. Lo más preocupante,
información sigue siendo el Distrito Educativo. En sin embargo, es la información diferenciada que
las localidades – urbanas y rurales – se desconoce manejan los Distritos de Educación y sus Coordi-
los programas y oferta pedagógica alternativa dis- naciones Zonales. En muchos casos, éstas últimas
ponible, inclusive entre el personal de los Distritos desconocen los programas y servicios ofertados en
de Educación a nivel administrativo y operativo. La sus distritos, o la información que replican es in-
falta de sociabilización sobre la aplicación del pe- completa o incorrecta. Lo anterior evidencia la falta
ríodo de aprestamiento, por ejemplo, genera que de adaptabilidad de los programas educativos, o la
se desconozca que casos de niñas, niños y ado- difusión de los mismos, en ciertos contextos nacio-
lescentes pueden ingresar en cualquier período del nales del país.

5.2 Accesibilidad La matriculación de hermanos en las mismas ins-

tituciones educativas no siempre era viable, afec-
5.2.1 Accesibilidad Material tando en muchos casos la permanencia de todos
en el sistema educativo. Con la entrada en vigen-
Accesibilidad: Las instituciones y programas cia del Acuerdo 25-A, y de los lineamientos para
de enseñanza han de ser accesibles a todos el traslado de institución educativa, se reforma el
sin discriminación, en el ámbito del Estado aplicativo202 del MINEDUC. Actualmente, los niños,
Parte. (ir) Accesibilidad material. La educa- niñas y adolescentes y sus familias, ingresando de
ción ha de ser asequible materialmente, ya forma electrónica su dirección domiciliaria, pueden
sea por su localización geográfica de acceso realizar los cambios de institución educativa que re-
razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) quieran, conforme a la disponibilidad de cupos. Con
o por medio de la tecnología moderna (me- esta reforma se reconoce no solo la realidad de los
diante el acceso a programas de educación niños, niñas y adolescentes en movilidad humana,
a distancia).201 los cuales se trasladan de ciudad, provincia, o país
en más de una ocasión; sino, además, la realidad
Conforme a lo manifestado por actores públicos, de los niños, niñas y adolescentes sobrevivientes
incluyendo personal del MINEDUC, y de la coope- de cualquier forma de violencia que se trasladan
ración internacional, el sistema de asignación de de localidad como mecanismo de protección, o de
cupos en el sistema educativo generaba serios pro- aquellos con modelos de familias no tradicionales y
blemas respecto a la accesibilidad real al mismo. de tipo diverso.
201 El derecho a la educación, párr. 6 B (ii).

202 Instrumento digital que sirve para realizar los procesos de matriculación y cambios en el sistema educativo.

5.2.2 Accesibilidad Económica hijos. La situación de las entidades educativas a

nivel nacional debe ser apropiadamente abordada
Accesibilidad: Las instituciones y programas por el ente rector de educación; la mera sanción por
de enseñanza han de ser accesibles a todos los cobros – que evidentemente afecta el acceso al
sin discriminación, en el ámbito del Estado sistema educativo – no soluciona las necesidades
Parte. (ii) Accesibilidad económica: La educa- subyacentes que generan los mismos.
ción ha de estar al alcance de todos.203
Adicionalmente, se desconoce incluso entre los ac-
Acorde con los actores entrevistados durante las tores del sistema local de protección integral de ni-
visitas in situ, se reporta que algunas instituciones ñez y adolescencia, el contenido de lo dispuesto en
educativas de carácter público se han visto en la el artículo 134 del Reglamento a la Ley Orgánica de
necesidad de cobrar una tasa de ingreso al siste- Educación Intercultural, respecto a la obligatoriedad
ma educativo (entre 5 y 10 USD). Así mismo, se re- de becas otorgadas por las instituciones educativas
cogen cuotas para compra de útiles de aseo, para privadas y fiscomisionales. Las JCPD pueden soli-
mejora de infraestructura o materiales como hojas, citar cupos dentro de este cinco por ciento para el
marcadores, etc., o para la rendición de pruebas. siguiente año escolar. Los presupuestos escolares
Esta medida responde a la falta de recursos pre- se realizan en abril (régimen Sierra) y noviembre
supuestarios, y las respuestas que están buscando (régimen Costa). En dichos presupuestos se inclu-
dar a través de mecanismos de participación co- yen el porcentaje de becas, y las causales para las
munitaria. Esto precariza la situación de aquellos mismas:
niños, niñas y adolescentes, cuyas familias no pue-
den pagar dichos rubros, especialmente el de los/ Art. 134.- Becas. Los establecimientos edu-
as adolescentes no acompañados/as que asumen cativos particulares y fiscomisionales conce-
sus gastos escolares, y en algunos casos el de sus derán becas a estudiantes de escasos re-
203 El derecho a la educación, párr. 6 B (iii).

cursos en una proporción de por lo menos el dicionando el ingreso o la permanencia en el sis-

cinco por ciento (5 %) del monto total que per- tema educativo. Como se señala en las Relatorías
ciben anualmente por concepto de matrícula sobre el derecho a la educación,
y pensiones. Para el efecto, se considerarán
becados a los estudiantes que cancelen entre “la obligación de los gobiernos de garantizar
el cero por ciento y el cincuenta por ciento (0 la educación primaria gratuita implica que de-
% - 50 %) de los valores de matrícula y pen- ben eliminar los obstáculos financieros para
siones. permitir que todos los NNA, por pobres que
sean, cursen la enseñanza primaria completa
Se debe buscar la operacionalización de esta nor- (…) Si se impone a los NNA la obligación de
mativa, sobre todo en el actual momento de crisis asistir a una escuela cuyo costo los padres no
económica y del alto número de estudiantes que pueden sufragar, la enseñanza obligatoria no
han migrado al sistema educativo fiscal, sobrepo- será más que una ilusión”. 204
blando los cursos.
Como lo explica la Corte Constitucional Colombia-
Otro punto preocupante es la exigencia de compra na:
de uniformes y de determinadas listas escolares, “El acceso de los NNA a la educación no pue-
incluso en instituciones públicas y fiscomisionales. de tampoco estorbarse o impedirse mediante
Para algunas familias – especialmente para aque- prácticas cuyo efecto concreto, teniendo en
llas conformadas por adolescentes y sus hijos/as cuenta las condiciones económicas y socia-
– es imposible poder asumir los costos de estos re- les de las familias de donde ellos provienen,
querimientos. Estos requisitos formales están con- sea la negación misma del derecho. Tales
204 Derechos Económicos, Sociales Y Culturales, Informe provisional de la Relatora Especial sobre el derecho a la educación, Katarina
Tomaševski, presentado de conformidad con la resolución 1999/25 de la Comisión de Derechos Humanos. Se hace referencia a las obligaciones
contenidas en los artículos: 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, apartado a) del párrafo 2 del artículo 13 del Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y apartado a) del párrafo 1 del artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

son, por ejemplo, exigencias de uniformes, los grupos no vulnerables de hecho y de de-
útiles, materiales, cuotas, bonos, transporte, recho, sin discriminación por ninguno de los
matrículas, excursiones y otros costos que motivos prohibidos.207
desborden las capacidades económicas de
sus progenitores, y se conviertan en eficaces La discriminación, basada en cualquiera motivo y
instrumentos al servicio de la discriminación ejercida a través de cualquier medio, atenta contra
social y de la desigualdad”.205 la dignidad humana del NNA y puede debilitar, e in-
cluso destruir, su capacidad de beneficiarse de las
Por lo cual, es necesario que, hasta que haya un oportunidades de la educación.208 En razón de lo
cambio normativo, se fortalezca la sociabilización anterior, el MINEDUC ha implementado varios pro-
y difusión de las directrices a las coordinaciones gramas sobre inclusión, no discriminación, y movi-
zonales, para la no exigencia de uniformes esco- lidad humana en el sistema educativo, en algunas
lares.206 provincias del país.
5.2.3 Accesibilidad y No Discriminación - Nación de Paz: Trabajo con NNA. Focalizado

en el ejercicio de derechos en el contexto de mo-
Accesibilidad: Las instituciones y programas vilidad humana. (Con el apoyo de UNICEF)
de enseñanza han de ser accesibles a todos - Programa de sensibilización dirigido al perso-
sin discriminación, en el ámbito del Estado nal de las Unidades Educativas, para prevenir la
Parte. (ii) No discriminación. La educación discriminación y la xenofobia. (Con el apoyo del
debe ser accesible a todos, especialmente a ACNUR y sus socios World Vision y CDH)
205 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-429 de 1992.

206 La Ley Orgánica de Educación Intercultural, en su artículo 330, contempla como falta leve el no uso del uniforme institucional.
207 El derecho a la educación, párr. 6 B (i).

- Caja de Herramientas: Para trabajo en inclu- Género,209 ésta no ha sido socializada. Se requiere
sión educativa, entre uno de sus ejes se encuen- generar procesos de sensibilización con toda la co-
tra el de movilidad humana. (Con el apoyo de munidad educativa, incluyendo el alumnado.
UNESCO)
- Comunidades Educativas Inclusivas: Para for- Atención primaria de salud, y atención sicológica en
mación en enfoque de derechos, uno de los ejes el sistema educativo: Algunas instituciones del sis-
es movilidad humana (con el apoyo de RET y tema público cuentan con personal médico para la
Unicef) atención del alumnado, y los DECES cuentan con
profesionales de la salud mental. Preocupa la falta
Sin embargo, hay algunas problemáticas que de tratamiento apropiado, reserva, y confidenciali-
preocupan en lo que respecta a discriminación: dad por parte de este personal respecto a la aten-
ción que brindan. Esto se agrava en los casos de
Población LGBTIQ+: Hay preocupación en los ac- embarazos, ETS, y NNA víctimas de distintas for-
tores locales y del propio alumnado, por los casos mas de violencia, particularmente violencia sexual.
de discriminación severa que han recibido estu- No son excepcionales los casos en los que NNA
diantes pertenecientes a la comunidad LGBTIQ+ manifiestan que su situación personal es discutida
en algunas provincias del país, especialmente de la en conversaciones informales por el personal insti-
sierra centro y frontera norte, por parte de la comu- tucional, siendo altamente revictimizante.
nidad educativa. Es emergente la sensibilización
a todos los distritos sobre derechos humanos, gé- Si bien los temas arriba mencionados son abor-
nero, identidad, y no discriminación. Si bien existe dados en manuales y guías del MINEDUC, estas
una Guía de orientaciones para la atención a la di- herramientas son útiles, en la medida que existe
versidad sexo-genérica desarrollada por el Ministe- un proceso sostenido al que se articulen dichas
rio de Educación y el Consejo para la Igualdad de herramientas. Mientras no se implemente en las
209 CNIG, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://www.igualdadgenero.gob.ec/guia-orientaciones-diversidad/

instituciones educativas educación sexual integral, preocupante.211 El MINEDUC ha emitido directrices

incluyendo prevención de violencia sexual y otras de prevención de discriminación y xenofobia, cuen-
formas de violencia, derechos sexuales y reproduc- ta con las metodologías antes mencionadas y un
tivos, derechos de las personas de las diversidades curso sobre el derecho a la educación sin discri-
sexo-genéricas, principio de confidencialidad y re- minación; sin embargo, se requiere fortalecer los
serva, violencia entre pares, etc., no será posible procesos de sensibilización a toda la comunidad
desmantelar prejuicios, discriminación, tratos revic- educativa. Estos procesos deben ir acompañados
timizantes, y otras formas de vulneración de dere- de seguimiento, apoyo, refuerzos permanentes,
chos contra los niños, niñas y adolescentes. ligados a prácticas pedagógicas inclusivas y a la
generación de espacios de convivencia; esto acom-
Población en movilidad humana: Existe una falta pañado de una política nacional sobre inclusión y
de sensibilización entre el personal del MINEDUC convivencia, debe recoger precisamente las expe-
respecto a la situación de los niños, niñas y ado- riencias de las metodologías aplicadas, que apor-
lescentes en movilidad humana. En muchos casos, tan a procesos de socialización y convivencia con
se niega información adecuada a las familias, o la diversidad.
hacer evaluaciones apropiadas de la situación de
los NNA.210 Hay preocupación por las alertas sobre 5.3 Disponibilidad
aproximaciones xenófobas de docentes, y del per-
sonal del sistema educativo en general. Asimismo, Disponibilidad: Debe haber instituciones y
los casos de acoso escolar a niñas, niños y adoles- programas de enseñanza en cantidad su-
centes de nacionalidad venezolana, y la violencia ficiente en el ámbito del Estado Parte. Las
entre pares por razones de xenofobia, es bastante condiciones para que funcionen dependen de
210 MINEDUC, última revisión marzo 1, 2021, disponible en http://juntos.educacion.gob.ec
211 UTPL, última revisión marzo 1, 2021, disponible en https://saladeredaccion.utpl.edu.ec/node/540 Ver también https://www.elcomercio.com/
actualidad/ataque-nino-venezolano-escuela-quito.html; Ver también https://ww2.elmercurio.com.ec/2020/12/06/la-travesia-de-los-suenos-los-
ninos-migrantes-venezolanos-nos-cuentan-sus-historias-y-suenos/

numerosos factores, entre otros, (…) docen- contratación de un profesional de Cuidado al Cui-
tes calificados con salarios competitivos, ma- dador para cada Zonal, dicho sea de paso, éstos
teriales de enseñanza, etc. (…).212 han capacitado a los DECE distritales para que
lleven los espacios de autocuidado con los DECE
Conforme a lo manifestado por varias direcciones institucionales. Sin embargo, hace falta fortalecer
distritales, los equipos de los Departamentos de este limitado equipo que aborda temas de salud,
Consejería Estudiantil (DECE) requieren procesos cuidado e higiene mental.
de autocuidado por la carga laboral y la naturale-
za de los temas que tratan. Mucho del personal se La sobrecarga laboral de los maestros, que preocu-
encuentra con síndrome de burnout o agotamien- pa a los distritos, se genera también por los pro-
to, particularmente por los retos de la teleducación; gramas de nivelación – en los cuales se llegan a
urge, en consecuencia, que se incrementen los es- cubrir hasta 3 grados en uno. Cada docente debe
pacios de cuidado al cuidador. Los miembros de los realizar 3 planificaciones, por cada grado que ense-
DECE son agentes claves en la implementación, y ña, cuando los profesores de programas regulares
sociabilización, y sensibilización de los programas realizan una. Respecto a programas alternativos,
de inclusión y no discriminación, con la comunidad en el 2020 se suspendió la mayor parte del progra-
educativa. Adicionalmente, son garantes de dere- ma SAFPI.213 Este programa que daba respuesta a
chos de los NNA en el sistema educativo, teniendo niñas, niños y adolescentes en la primera infancia
la responsabilidad de activar las rutas de protección y de zonas rurales y vulnerables se redujo de 700
en casos de vulneración de derechos. En conse- docentes, a 90. En el caso de la ciudad de Esme-
cuencia, el bienestar de estos equipos es crucial. raldas, antes de la pandemia, el programa SAFPI
Desde el año 2019, el MINEDUC implementó la atendía 9 zonas rurales, y se beneficiaban 270 fa-
212 El derecho a la educación, párr. 6 C.

213 El Servicio de Atención Familiar para la Primera Infancia – SAFPI, con el apoyo de docentes trabaja educación inicial en los hogares, cuando
los NNA no asisten a la escuela por temas culturales, ubicación geográfica o decisión de los padres.

milias. Al distrito de educación le generaba preocu- No se puede garantizar una educación de calidad,
pación la seguridad de las colegas que laboraban sino se cuenta con el personal docente adecuado,
en este programa. Las zonas rurales que cubrían el material, y logística necesaria para la operativi-
tienen índices delincuenciales altos, y microtráfico dad de los programas. Lo anterior, implica personal
de estupefacientes latente. Sin embargo, no con- suficiente, capacitado, y profesional, que cuente
taban con ningún tipo de movilización ni seguridad. con las herramientas necesarias para la implemen-
Los hogares con los que trabajaban no son nece- tación de su trabajo. Tal como establece la Unesco
sariamente cerca, por lo que debían caminar largas en su Recomendación relativa a la Condición del
distancias. Ya han sido agredidas, y estaban en Personal Docente, y los informes del Comité́ Mixto
riesgo constante. OIT/UNESCO de Expertos sobre dicho documen-
to214, la educación de calidad requiere:
Ilustración 1: Recomendación relativa a la condición del personal docente (Unesco)
Suficientes Justa remu- Formación Condiciones Entorno Currícula

docentes nueración adecuada de aulas seguro y pertienente
propicio
Evitar Adecua-
Necesi-
elevado Derecho a Para das, y
Apto para dades de
número de una vida garantizar contar con
el aprendi- cada co-
estudiantes digna eficacia materiales
zaje munidad
en clases educativos
214 Recomendación Conjunta de la OIT y la UNESCO relativa a la situación del Personal Docente, 1966.

5.4 Situación del Sistema educativo posterior al anterior.217 Así mismo, en lo que va del 2021, casi
COVID -19 20 instituciones particulares se han visto obligadas
a cerrar, especialmente en la costa del país, debido
El quiebre económico debido a la pandemia de a la falta de alumnado; esta cifra va en aumento.218
COVID-19 ha impactado severamente a la econo- UNICEF, en coordinación con el MINEDUC, proce-
mía del país, se prevé un decrecimiento económi- dió a realizar el levantamiento de información sobre
co para Ecuador de menos 9 puntos; lo anterior, la situación del sistema educativo, realizando dicho
repercute evidentemente en las prioridades de las proceso con estudiantes entre 9 y 19 años. Como
familias.215 La recesión económica, sumada a las resultado se tienen los siguientes datos relevantes:
preocupaciones sobre la salud de los niños, niñas y
adolescentes ha afectado también al ámbito educa- Tabla 4: Tasa de Asistencia al sistema educa-
tivo. El sistema ha experimentado una reconfigura- tivo en Ecuador, 2019
ción considerable, desde disminución del estudian- Asistencia al sistema
tado, migración al sistema fiscal y a la educación Número
educativo
en casa, cierre de instituciones educativas particu- Población de 5 a 14 3.569.828
lares, entre otros.216 Un ejemplo evidente son las años que asiste a EGB
cifras del ciclo escolar régimen Sierra 2020-2021, Población de 15 a 17
el cual refleja la inscripción de 40.270 estudiantes años que asiste a BGU 757.955
menos, en comparación al año lectivo inmediato
Fuente: INEC, Enemdu, 2019.
215 UNICEF-MINEDUC, Monitoreo Sistema Educativo, agosto 2020.

216 Primicias, última revisión marzo 1, 2021, disponible en Primicias.ec: https://www.primicias.ec/noticias/sociedad/instituciones-educativas-
ecuador-cierre-crisis/
217 Ibid.
218 Ibid.

Gráfico 1: Estudiantes venezolanos inscritos en institu- • A nivel nacional, el 8.8% de las familias conside-
ciones educativas en Ecuador. Nacional. 2020-2021 ra cambiar a sus hijos de la educación privada a
Mujeres Hombres pública. Lo anterior generará una alta demanda de
2.024 1ero. Básica 2.119
cupos para las instituciones públicas. El 7.1% na-
3.029
2.373
2do. Básica
3ero. Básica
2.955
2.550
cional considera retirar o no matricular a sus hijos.
1.882 4to. Básica 2.007
El 4% corresponde a estudiantes en movilidad hu-
1.791 5to. Básica 1.908 mana.
1.804 6to. Básica 1.752
1.628 7mo. Básica 1.637

• En cuanto a tecnología: 61% de estudiantes en
1.556 8vo. Básica 1.497 movilidad humana tiene acceso a internet, frente al
1.561 9no. Básica 1.572 67.18% nacional. El 8.5% del estudiantado nacional
1.228 10mo. Básica 1.175
no tiene textos ni fichas pedagógicas. Esta cifra se
1.072 1ero. Bachillerato 996
921 2do. Bachillerato 900

eleva al 21% en el caso de estudiantes en movili-
555 3ero. Bachillerato 550 dad humana. Lo mismo ocurre con la disponibilidad
de útiles, la cifra sube al 26.1% con los estudiantes
Fuente: Ministerio de Educación. Elaboración: CNII, 2021.
en movilidad humana frente al 6.3% en la población
estudiantil general.
• A nivel nacional 10.8% de estudiantes que es-
taban en el sistema educativo, no pudo continuar • La carencia de computadoras para poder acceder
desde que inició la emergencia sanitaria. Entre las a las clases virtuales es del 50.3%, más de la mitad
principales razones se encuentran: no tener acceso del estudiantado total. Esta cifra se eleva al 80.5%,
a internet, falta de recursos y equipos electrónicos. en el caso de niñas, niños y adolescentes en mo-
Este porcentaje es del 43.3% en las zonas rurales. vilidad humana. Se destaca que el 80.4% de estu-

diantes en movilidad humana utiliza el celular como Si bien esto no es obligatorio, es el único mecanis-
herramienta para los estudios. El WhatsApp es el mo que permite a los niños, niñas y adolescentes
principal medio de aprendizaje y de comunicación dar seguimiento al programa de estudios al no tener
con sus docentes, más que la media nacional. acceso a internet. Los gastos de impresión no pue-
den ser asumidos por las familias, por lo cual este
• El 63% de estudiantes en movilidad humana indi-
punto ha tenido incidencia en la deserción escolar,
ca que los docentes les han contactado todos los
de todos o algunos de los niños, niñas y adoles-
días.
centes de un grupo familiar. En varias localidades
• Un dato a considerar es que el 40% de estudian- la cooperación internacional y/o la sociedad civil se
tes en movilidad dice sentirse muy tensionado o encuentran articulando a nivel territorial la entrega
angustiado. Y, mayoritariamente señalan que no se del material requerido impreso a los niños, niñas y
debería regresar a clases presenciales hasta que adolescentes. Sin embargo, en esta articulación es
exista la vacuna. necesaria la participación del ente rector de educa-
ción, y de otros actores estatales cruciales, como
La teleducación evidentemente presenta retos para los GAD.
los niños, niñas y adolescentes y sus familias; la fal-
ta de dispositivos electrónicos y/o acceso a internet 5.5 Conclusión
ha generado que muchos niños, niñas y adolescen-
tes no se encuentren estudiando. Esta situación se Es responsabilidad del sistema educativo ecuato-
agrava en las zonas rurales, donde las familias se riano velar por que los propósitos de la educación
ven obligadas a imprimir las guías pedagógicas y se cumplan; de tal forma que, las instituciones edu-
los portafolios de los niños, niñas y adolescentes. cativas no sean un medio hostil o peligroso, que

termine desalentando la continuidad de los niños, mores infundados a las diferencias raciales,
niñas y adolescentes en el sistema.219 Ecuador ha étnicas, religiosas, culturales y lingüísticas o
sido escenario de manifestaciones xenófobas que de otro tipo, la explotación de los prejuicios
han afectado a niñas, niñas y adolescentes venezo- o la enseñanza o divulgación de valores dis-
lanos y sus familias. Discursos y narrativas discri- torsionados. Una educación que promueva el
minatorias han permeado fuertemente en la opinión entendimiento y aprecio de los valores (…)
pública. En este sentido, es pertinente que todos entre ellos el respeto de las diferencias, y que
quienes conforman la comunidad educativa – auto- ponga en tela de juicio todos los aspectos de
ridades, docentes, estudiantes, padres de familia, la discriminación y los prejuicios constituirá
comunidad extendida – sean (re)educados sobre un antídoto duradero y seguro contra todos
movilidad humana, discriminación, racismo, y xeno- estos extravíos.” 220
fobia. Lo anterior puede realizarse en coordinación
con la DPE, la SDH, los Consejos de Igualdad, la Adicionalmente, se deben coordinar acciones para
sociedad civil, y la cooperación internacional a tra- abordar los casos de discriminación y xenofobia
vés de programas de sensibilización con cobertura en el sistema educativo, e incluso dictaminar las
nacional. sanciones que los casos requieran. Es emergente
generar procesos informativos con los niños, niñas
Como señala el Comité de los derechos del Niño: y adolescentes sobre sus derechos, formas de vio-
“Los fenómenos del racismo y sus derivados lencia y discriminación, y mecanismos de denuncia.
medran donde imperan la ignorancia, los te- Para el último punto, es menester que los Distritos
219 El derecho a la educación, párrs. 5, 3 y 10.


de Educación cuenten con mecanismos físicos y implementación de los programas y su respuesta

electrónicos para la recepción de quejas y denun- eficaz a los contextos locales. No puede, por ejem-
cias no sean adulto-céntricos sino amigables para plo, usarse parámetros de zonas urbanas para ru-
los niños, niñas y adolescentes. No debe requerirse rales, o de localidades con alto alfabetismo digital
ningún requisito de forma para las denuncias de ni- con otras sin acceso alguno a internet.
ñas, niñas y adolescentes.
La oferta educativa debe, además, ser de fácil ac-
La flexibilidad o adaptabilidad de los programas ceso a los niños, niñas y adolescentes que no se
educativos no puede darse únicamente cuando encuentran en la cabecera cantonal – donde se
los alumnos ya se encuentran dentro del sistema ejecutan casi en su totalidad los programas alter-
educativo, sino en todas sus etapas. El MINEDUC nativos; especialmente, en aquellas provincias don-
requiere emitir de forma urgente los lineamientos de la mayoría de población vive en zonas rurales.
para la toma de exámenes de ubicación, mientras Los desafíos tecnológicos que presentan las nue-
paralelamente, se actualiza el aplicativo para la vas modalidades de teleducación exigen trabajar
toma en línea de los exámenes. Por otro lado, si de forma interinstitucional e intersectorial con otros
los programas actuales no son suficientes para la actores estatales, gobiernos autónomos descentra-
demanda de una localidad en particular, respuestas lizados, la cooperación internacional, y las estructu-
adaptables deben plantearse, sin que se afecte el ras comunitarias. De tal forma que, ajustándose a
acceso y permanencia en el sistema educativo. Las los contextos locales, se puede ir dando respuestas
coordinaciones zonales, con los Distritos de Edu- articuladas a las necesidades de los niños, niñas y
cación, deben evaluar y reevaluación la forma de adolescentes en las nuevas dinámicas educativas.

En suma, procesos de adaptación, ajustes curricu- El principio de disponibilidad, por su parte, implica
lares y otras medidas deben tomarse en conside- que el sistema educativo cuente con el personal
ración para garantizar la continuidad en el sistema calificado, con los materiales necesarios, y salarios
educativo de los niños, niñas y adolescentes en si- adecuados. El presupuesto destinado constitucio-
tuación de movilidad humana. nalmente a la Educación no puede, bajo ningún cri-
terio, ser pedido en devolución por ninguna cartera
Sin embargo, esta adaptabilidad es infructífera si de Estado. Debe garantizarse que el sueldo de los
no se acompaña de la sociabilización de los progra- docentes no sea recortado, o haya mora en los pa-
mas adaptados. Cuando cualquier niña, niño y ado- gos. Así mismo, con las garantías sanitarias nece-
lescentes acude a los distritos de educación para sarias, debe procurarse que los docentes tengan
ingresar o reingresar al sistema educativo, toda la acceso al material pedagógico, tecnológico, logís-
oferta educativa disponible debe ser comunicada, tico, y de transporte para poder dictar su cátedra,
asesorada, analizada, discutida, explicada, y de fá- y dar un acompañamiento cercano a los niños, ni-
cil acceso a niñas, niños y adolescentes las locali- ñas y adolescentes. Urge contar con estándares y
dades. El uso de la plataforma del MINEDUC debe criterios mínimos homologados de contratación del
no solo ser explicado al niño, niña y adolescente, personal que trabaja con niñas, niños y adolescen-
sino que, de ser necesario, debe contar con acom- tes en el sistema educativo. El sistema de educa-
pañamiento para que pueda usar el dispositivo. Los ción fiscal, fisco-misional, municipal, y privado debe
procesos informativos no pueden ser otorgados por garantizar procesos de selección formales, donde
personal administrativo o de seguridad de los dis- se evalúe tanto la capacidad técnica como la apti-
tritos. tud sicológica del personal para poder trabajar con

niñas, niños y adolescentes. Perfiles agresores no mica, ha generado altos niveles de estrés, ansie-
pueden seguir siendo parte o ingresar al sistema dad, depresión, entre las familias, los niños, niñas,
educativo. Este personal debe estar en constante adolescentes y los docentes. Estos últimos además
capacitación, formación, y evaluación. se han visto obligados al (re)aprendizaje de nue-
vos mecanismos y tecnologías de enseñanzas en
De manera análoga, los requisitos de forma, o que un corto tiempo, y están de una u otra forma dan-
representan una inversión económica para los do contención a los niños, niñas y adolescentes y
alumnos deben ser abordados. El lineamiento para sus familias. En consecuencia, deben procurarse
la no obligatoriedad de uniformes debe fortalecerse espacios de autocuidado para el alumnado, el per-
para cuando el alumnado retome las clases pre- sonal docente y de Consejería Estudiantil. Se debe
senciales. Así también, debe en conjunto con las evaluar el agotamiento (síndrome de burnout) en-
Coordinaciones zonales, construirse estrategias tre el profesorado y equipo del DECE, dándoles el
aterrizadas y realistas de cómo abordar las solici- soporte sicosocial pertinente. En esa misma línea,
tudes de cuotas para necesidades elementales de las planificaciones académicas deben ser sensibles
las instituciones educativas, y qué cambios se re- con los difíciles procesos que enfrentan los niños,
querirán de las asignaciones presupuestarias, en niñas y adolescentes actualmente, y las formas es-
este sentido. pecíficas de afectación a la salud mental que ellos
viven. Se debe trabajar con la sociedad civil y la
No se puede dejar de tomar en consideración el cooperación internacional para la difusión de ma-
tema de salud mental tanto de los docentes como terial sobre higiene y salud mental con los equipos
de los niños, niñas y adolescentes. La cuarentena, educativos y los niños, niñas y adolescentes.
la pérdida o separación familiar, la situación econó-

6. DERECHO A LA VIDA FAMILIAR
Art.67.- Se reconoce la familia en sus di-

versos tipos. El Estado la protegerá como Art.45.- Las niñas, niños y adolescentes
núcleo fundamental de la sociedad y garan- tienen derecho a (…) tener una familia y
tizará condiciones que favorezcan integral- disfrutar de la convivencia familiar y comu-
mente la consecución de sus fines. Estas nitaria; (…) y a recibir información acerca
se constituirán por vínculos jurídicos o de sus progenitores o familiares ausentes,
de hecho y se basarán en la igualdad de salvo que fuera perjudicial para su bienes-
derechos y oportunidades de sus integran- tar.222
tes.221
E l corpus Iuris de derecho nacional e internacio-

nal considera a la familia como el elemento fun-
damental de la sociedad, donde los niños, niñas y
ción y asistencia para su pleno desarrollo.223 De allí
que los estados se obliguen a proteger a la familia,
y ejecutar medidas que apunten al desarrollo y for-
adolescentes -por regla general- reciben la protec- taleza del núcleo familiar.224 En contextos comunes,
221 CRE, art. 67; CONA, art. 9.

222 CRE, art. 45.
223 CRC, Preámbulo, párr. 6; Declaración Americana, art. VI, Pacto de San José, art. 17; Declaración Universal de los Derechos Humanos, art.
12(1); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 17.
224 Opinión Consultiva 21/14, supra, párr. 264; CONA, art. 100.

los progenitores de un niño, niña y adolescente interpretarse en el sentido amplio. Como establece
son quienes desempeñan el rol fundamental en su el Comité de los derechos del Niño, la familia de
desarrollo y en la realización de sus derechos.225 niña, niño y adolescente:
Ambos progenitores son responsables del cuida-
do, crianza, y garantía del interés superior del hijo No solo abarca a los padres biológicos o
o hija de forma común, “reconociéndose a padres adoptivos, sino también a los progenitores
y madres como cuidadores en pie de igualdad”.226 de acogida, a los miembros de la familia am-
Adicionalmente, la familia a la que tiene derecho pliada o la comunidad, según establezca la
todo niño, niña y adolescente abarca a otros miem- costumbre local.229 La “familia” aquí se refie-
bros.227 re a una variedad de estructuras que pueden
ocuparse de la atención, el cuidado y el desa-
Vale la pena subrayar que, no hay un modelo único rrollo de los niños, niñas pequeños y que in-
de familia, sino que los modelos de familias son di- cluyen a la familia nuclear, la familia ampliada
versos, especialmente en el contexto de movilidad y otras modalidades tradicionales y modernas
humana donde los lazos de familia suelen cons- de base comunitaria, siempre que sean acor-
truirse trascendiendo los vínculos de consanguini- des con los derechos y el interés superior del
dad.228 En consecuencia, el concepto de familia no niño.230
puede tener una mirada restrictiva, sino que debe
225 Comité́ de los Derechos Niño, Observación General No. 7, Realización de los derechos del niño en la primera infancia, 2006, párr 15 [Reali-
zación de los derechos del niño en la primera infancia].
226 CONA, art. 22.
227 CRE Art. 67; CIDH, Derecho del niño y la niña a la familia. Cuidado alternativo. Poniendo fin a la institucionalización en las Américas, 2013,
párr. 54 [CIDH, Derecho del niño y la niña a la familia].
229 Comité́ de los Derechos Niño, Observación General No.13, Derecho del Niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia, 2011, párr 59.
230 Realización de los derechos del niño en la primera infancia, supra, párr. 15.

El derecho que tiene el niño, niña y adolescente, 6.1 Protección a la familia: Soporte y preven-
por tanto, a vivir y ser cuidado por su familia -llama- ción de la separación familiar
da a satisfacer sus necesidades materiales, afecti-
vas y psicológicas231-, abarca tanto a los progenito- Art. 5.- Los Estados Partes respetarán las
res, como a la familia, en su composición y forma responsabilidades, los derechos y los debe-
de constitución diversa; teniendo sus miembros la res de los padres o, en su caso, de los miem-
responsabilidad primaria del bienestar del niño, y bros de la familia ampliada o de la comuni-
el ejercicio de sus derechos.232 Con la claridad de dad, según establezca la costumbre local,
la diversidad de estructuras familiares existentes, de los tutores u otras personas encargadas
y frente al establecimiento que los lazos familiares legalmente del niño (…)234
y los vínculos de consanguineidad no están nece-
sariamente ligados, la obligación del estado es de- Art. 18 (2) A los efectos de garantizar y pro-
terminar en cada caso, la constitución del núcleo mover los derechos enunciados en la presen-
familiar del niño, niña y adolescente; lo anterior, te Convención, los Estados Partes prestarán
desde una perspectiva amplia, no restrictiva, que la asistencia apropiada a los padres y a los
responda a su interés superior y cuente con su par- representantes legales para el desempeño de
ticipación.233 sus funciones en lo que respecta a la crianza
231 Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17, párr.
71 [Corte IDH, Condición jurídica de NNA].
232 CIDH, Derecho del niño y la niña a la familia, supra, párr. 54.
233 Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas, 2012, párr. 177.
234 CDN, art. 5.

del niño y velarán por la creación de institu- tiende al proceso de disolución de la unión.237 Los
ciones, instalaciones y servicios para el cui- NNA requieren ser protegidos, independientemente
dado de los niños.235 si nacen dentro o fuera de una unión legalmente
reconocida, o si sus progenitores desean finalizar
Art. 21.- Los niños, niñas y adolescentes tie- su unión legal.238 El derecho a fundar una familia
nen derecho a conocer a su padre y madre, abarca el derecho a poder vivir junto a ella, toda
a ser cuidados por ellos y a mantener rela- vez que, “el disfrute mutuo de la convivencia entre
ciones afectivas permanentes, personales y padres e hijos constituye un elemento fundamental
regulares con ambos progenitores y demás en la vida de familia”.239
parientes, especialmente cuando se encuen-
tran separados por cualquier circunstancia, Como establece el Comité de Derechos Humanos,
salvo que la convivencia o relación afecten el derecho de las familias a vivir juntas tiene impli-
sus derechos y garantías.236 cancias para los Estados. Estos últimos están obli-
gados a adoptar medidas apropiadas para asegurar
Toda persona tiene derecho a poder fundar una fa- la unidad o la reunificación familiar.240 Dichas medi-
milia, a contraer matrimonio u otra unión, de forma das no solo pueden ser en el plano interno, sino
libre y voluntaria, y que las partes de esta unión ten- también en cooperación con otros Estados.241 Las
gan igualdad de derechos. Dicha igualdad se ex- familias cuya separación, o riesgo de separación,
235 Ibid., art 18 (2).

236 CONA, art 21.
237 Pacto de San José, art. 17; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 23 [ICCPR].
238 Pacto de San José, art. 17; ICCPR, art. 23.
239 Corte IDH, Condición jurídica de NNA, supra, pár. 66, 72; Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia, supra, párr. 226.
240 CCPR, Observación General No. 19, La familia (artículo 23), 1990, párr. 5.
241 Ibid.

se debe a razones de carácter político, económico, estados brindar la asistencia necesaria a las fami-
u otros conflictos sociales, requieren una particular lias en el desempeño de sus funciones. El Estado
atención y soporte por parte de los Estados.242 Esto ecuatoriano tiene la obligación jurídica de promo-
es de suma relevancia en el caso de niñas, niños ver y propiciar un apoyo adecuado a las familias
y adolescentes; para este grupo, los progenitores para que éstas puedan cumplir con sus responsa-
y familias, tienen un rol crucial en su bienestar y bilidades.245 En consecuencia, es imperativo que se
desarrollo, especialmente en los primeros años de construyan Sistemas Nacionales de Promoción y
vida.243 Protección de Derechos de la niñez, formados por
instituciones, instalaciones, programas, y servicios
El desarrollo normativo de protección de la niñez que garanticen un adecuado soporte a las familias
contempla que, la responsabilidad primigenia de la en el ejercicio del cuidado.246 Esto responde a que
crianza y cuidado de los niños, niñas y adolescen- “la realización de los derechos de los niños, niña y
tes recae en los progenitores y las familias; de ahí adolescentes depende en gran medida del bienes-
que los estados tengan que adoptar medidas desti- tar y los recursos de que dispongan quienes tienen
nadas a la protección de la familia, garantizando la la responsabilidad de su cuidado”.247
unidad familiar, o su reunificación.244 Sin embargo,
la obligación del estado no se agota en garantizar Acorde con la normativa ecuatoriana, las autorida-
que los niños, niñas y adolescentes vivan con sus des administrativas y judiciales pueden dictaminar
familias; sino que, adicionalmente, se exige a los como medidas para garantizar la protección de ni-
242 Ibid.
243 Realización de los derechos del niño en la primera infancia, supra, párr 15.
245 Realización de los derechos del niño en la primera infancia, supra, párr 20.
246 CIDH, Derecho del niño y la niña a la familia, supra, prólogo.
247 Ibid.

ñas, niños y adolescentes, acciones de carácter El MIES, a través de la Subsecretaría de Protección

educativo, terapéutico, psicológico o material de Especial, es la entidad responsable de la emisión
apoyo al núcleo familiar, para preservar, fortalecer o de la política pública encaminada a preservar y res-
restablecer sus vínculos en beneficio de su interés tituir los derechos de los niños, niñas y adolescen-
superior.248 Esto exige del SNDPINA, que dichos tes que se encuentren en situación de amenaza y/o
programas y servicios existan, y se encuentren dis- vulneración de derechos.251 Por lo cual, en segui-
ponibles. Tras el último Examen Periódico Univer- miento a las recomendaciones del Comité de los
sal realizado al Ecuador, el Comité de Derechos del Derechos del Niño, desde el 2019, dicha entidad
Niño recomendó al Estado que adopte una estrate- ha impulsado una serie de reformas a las políticas
gia para promover que el cuidado de los niños esté públicas, orientadas a la garantía del derecho a la
centrado en la familia en todas las circunstancias, convivencia familiar y comunitaria de los niños, ni-
y asigne recursos técnicos, humanos y financieros ñas y adolescentes en situación de riesgo y vulne-
para prevenir la separación familiar innecesaria. ración de sus derechos; previniendo acciones que
249
Asimismo, recomendó que se implemente una eviten su salida innecesaria del medio familiar.252
estrategia para la desinstitucionalización de los ni- Es importante destacar los esfuerzos realizados
ños, niñas y adolescentes con un marco de tiempo, por el MIES, en articulación con UNICEF, ACNUR,
estándares de calidad e indicadores medibles para la Red Convivencia, CNII, y otros actores claves
dar lugar a la reintegración familiar siempre que sea para promover la implementación de programas y
en el interés superior del NNA.250 modalidades alternativas de cuidado, en contextos
248 CONA, arts. 216, y 217 (1).

249 Comité de los Derechos del Niño, Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto del Ecuador, 2017, párr. 31.
250 Ibid.
251 Mies, Norma técnica Apoyo Familiar, Custodia Familiar y Acogimiento familiar, 2019, p. 17.
252 Ibid., p. 8.

familiares y comunitarios para evitar la separación tores protectores y de redes de apoyo formales e
familiar. Como parte de este proceso, se han ela- informales.
borado normas técnicas para la implementación de
varios programas y servicios que pueden ser im- Población objetivo: Niñas, niñas y adolescentes
plementados de forma directa por el MIES, o bajo entre 0 a 17 años de edad en situación de riesgo,
convenios de cooperación con otras entidades que entre otras, por las siguientes causas: Negligencia
llevan a cabo los programas. (no de carácter económico); maltrato psicológico,
físico, violencia intrafamiliar (que no constituya deli-
6.1.1 Programa de apoyo familiar 253 to); discapacidad leve/moderada del adulto que no
puede brindar el cuidado y protección necesarios.
Es una medida de protección administrativa que Cobertura: Durante el año 2020, se contaron con
busca trabajar con los progenitores, a fin de que 48 convenios de Apoyo Familiar y Custodia Fami-
cumplan con sus responsabilidades parentales liar, a nivel nacional. La cobertura de los progra-
y restablecer así su capacidad para asumir ade- mas de forma conjunta era de 1.789 niñas, niños
cuadamente el cuidado de sus hijos/as. Se busca y adolescentes; fueron atendidos en el programa
prevenir la separación innecesaria del niño, niña y 1.749 niñas, niños y adolescentes, de los cuales
adolescente de su núcleo familiar, desde una me- 25 niñas, niños y adolescentes beneficiarios de los
todología de trabajo CON las familias y no PARA servicios son de nacionalidad venezolana.254 La
las familias, los equipos técnicos brindan acompa- cobertura para el 2021 de estos programas es de
ñamiento sico-social para el fortalecimiento de fac- 1.780 NNA.255
253 Ibid., p. 8.
254 Info-MIES, disponible en https://info.inclusion.gob.ec/index.php/usuarios-y-unidades-de-inclusion-social/usuarios-externos-is/2021-externos-
is; Reuniones de cooperación interinstitucional MIES – CNII: Modalidades alternativas de cuidado.
255 La información de los programas de Custodia familiar y Apoyo familiar se encuentra sistematizada de forma conjunta en el sistema informá-
tico del MIES; por lo cual, no se cuenta con información desagregada de cada servicio.

6.2 Modalidades alternativas de cuidado terés superior de los niños, niñas y adolescentes,
o no se cuenta con la familia para generar proce-
Art. 9.- Los Estados Partes velarán por que el sos de apoyo. En tal escenario, el estado tiene la
niño no sea separado de sus padres contra la obligación de adoptar medidas de protección que
voluntad de éstos, excepto cuando, a reserva impliquen una modalidad de cuidado alternativo, y
de revisión judicial, las autoridades compe- la separación del NNA de su familia.258 Esta inter-
tentes determinen, de conformidad con la ley vención legítima del estado en la vida familiar del
y los procedimientos aplicables, que tal sepa- niño, niña y adolescente; sin embargo, encuentra
ración es necesaria en el interés superior del sus límites en los principios de necesidad, idonei-
niño. 256 dad, y temporalidad.259
Art. 20 Los NNA temporal o permanentemen- Las medidas de cuidado alternativo son necesarias
te privados de su medio familiar, o cuyo su- cuando la protección y cuidado de un niño, niña y
perior interés exija que no permanezcan en adolescente no puede darse dentro de su ámbito
ese medio, tendrán derecho a la protección y familiar nuclear, y deba ser separado de su familia;
asistencia especiales del Estado.257 o cuando un niño, niña y adolescente se encuentra
sin sus redes familiares por razones fácticas (des-
Se pueden dar casos en los cuales, a pesar de ha- plazamientos forzados, huida del país de origen,
ber recibido el soporte adecuado, las familias no orfandad, entre otras). Sin embargo, el derecho del
constituyen un espacio seguro que garantice el in- niño, niña y adolescente a la vida familiar determina
256 CDN, art. 9.

257 Ibid, art. 20.
258 CDN, art. 20.
259 Asamblea General ONU, Directrices sobre las modalidades alternativas del cuidado de los niños, 2010, [Directrices MAC].

que la naturaleza de la separación siempre es de Los otros programas de modalidades alternativas

carácter excepcional; por lo que, las medidas alter- de cuidado disponibles y que se encuentran imple-
nativas de cuidado deben ser temporales, y estar mentado en Ecuador son los siguientes:
orientadas a la preservación del vínculo familiar, y
reinserción del niño, niña y adolescente a su familia 6.2.1 Custodia familiar 263
y comunidad, si es en su interés superior.260
Es una medida de protección administrativa para
Adicionalmente, las condiciones, necesidades y cir- niños, niñas y adolescentes cuyos derechos han
cunstancias de cada niña, niño y adolescente de- sido vulnerados y sus progenitores se encuentren
terminarán que modalidad alternativa de cuidado es imposibilitados temporalmente para su cuidado. La
la idónea para responder a su interés superior, te- medida se otorga a un pariente de su familia bioló-
niendo en cuenta que las medidas de base familiar gica hasta el 4to grado de consanguinidad. Desde
deben ser la prioridad, y el acogimiento residencial la metodología de apoyo familiar, los equipos téc-
es de último recurso y cuando responda al interés nicos trabajan con la familia nuclear, la familia am-
superior del NNA.261 El análisis en cada caso de la pliada y el NNA para su retorno, una vez superadas
necesidad, temporalidad e idoneidad de una moda- las circunstancias que dieron lugar a que se dicte
lidad de cuidado debe ser realizado por un equipo la medida. Esta modalidad permite reconocer, for-
multidisciplinario, especializado y capacitado, “en malizar y brindar acompañamiento técnico especia-
base a criterios técnicos y objetivos preestableci- lizado a una práctica de protección muy presente
dos en la normativa, a fin de poder determinar de en nuestra cultura, promoviendo la inclusión econó-
modo razonado (…) la medida”.262 mica y social de las familias. El programa contem-
261 Directrices MAC, párrs. 20, 22, 122, 153 (c) (d), 155 (b).
263 Mies, Norma técnica Apoyo Familiar, Custodia Familiar y Acogimiento familiar, 2019, p. 34.

pla los siguientes servicios: (i) Atención sicológica res, prevenir el abandono y procurar la inserción del
y sicosocial (ii) Apoyo al sustento: Rubro de USD NNA a su familia biológica, involucrando a progeni-
50 pagados en especie Ej. Kits alimentarios - (iii) tores y parientes.265
Derivación a servicios complementarios.
El trabajo se realiza paralelamente con el NNA, las
Población Objetivo: NNA entre 0 y 17 años, con fa- familias biológicas y las familias acogientes, a fin de
miliares biológicos hasta el 4to grado de consan- procurar la reinserción familiar en el tiempo opor-
guinidad. tuno. El programa cuenta de tres fases (i) difusión
del programa y captación de familias (ii) Proceso de
Cobertura: Como se detalló en la sección de apoyo Calificación – Informe de idoneidad (iii) Acreditación
familiar, la cobertura de ambos programas se en- del Comité: acto administrativo de adjudicación. El
cuentra unificada. equipo técnico tiene la responsabilidad de captar,
capacitar y calificar a las familias acogientes. La
6.2.2 Acogimiento familiar 264 acreditación de las familias corresponde al Comité
de Acreditación Familiar del MIES. Actualmente se
El acogimiento familiar es una medida temporal de encuentran constituidos Comités de acreditación
protección, dispuesta por la autoridad judicial, que de familias en la zona 8, el DMQ (anterior zona 9), y
tiene como finalidad brindar a un NNA privado de la zona 1. Sin embargo, en esta última no se cuenta
su medio familiar, una familia idónea y adecuada con convenio para la implementación del programa.
a sus necesidades, características y condiciones. Población objetivo: NNA, entre 0 a 17 años, privado
Durante la ejecución de esta medida, se buscará de su medio familiar.
preservar, mejorar o fortalecer los vínculos familia-
264 Ibid., p. 42.

265 CONA, art 220.

Cobertura: la cobertura del programa para el 2020 lización.269 Actualmente, el MIES, en coordinación
fue de 60 NNA, a través de 3 convenios de coope- con actores claves, se encuentra trabajando en la
ración; en el programa fueron atendidos 25 NNA. construcción de la norma técnica de Alojamiento In-
Para el año 2021, se mantiene la misma cobertu- dependiente y Tutelado. Sin embargo, ya se cuenta
ra.266 con algunos proyectos pilotos de esta modalidad.
6.2.3 Alojamiento o Vivienda Asistida y tutelada Población objetiva: Adolescentes cabeza de hogar
(con hijos, con grupos de hermanos, etc.), adoles-
Entre el rango de las medidas de protección apli- centes en proceso de independencia (16-17 años)
cables a los NNA privados de su medio familiar, se
encuentra el alojamiento independiente y tutela- Cobertura: Las organizaciones Asociación Solidari-
do.267 Esta modalidad alternativa de cuidado suele dad y Acción, y Aldeas Infantiles SOS, trabajan es-
consistir en departamentos que hospedan a NNA tas modalidades. Actualmente, la primera cuenta
en situaciones de particular vulnerabilidad, o ado- con 147 y la segunda con 47 adolescentes partici-
lescentes entre los 16 y 18 años, que viven en una pando de sus programas.
situación de semi-autonomía o alta autonomía.268
Suele contarse con operadores en turno, respon- 6.2.4 Acogimiento residencial
sables de la coordinación de las casas; su presen-
cia no es permanente, pero pueden realizar visitas El acogimiento institucional es una medida transi-
diarias, periódicas, o tener disponibilidad de loca- toria de protección, dispuesta por la autoridad ju-

is; Reuniones de cooperación interinstitucional MIES – CNII: Modalidades alternativas de cuidado.
267 Directrices MAC, párrs. 28 c (v) y 36.
268 UNICEF, Cuidados alternativos, disponible en https://www.unicef.org/mexico/media/1866/file/Cuidados%20alternativos%20ninez%20mi-
grante.pdf
269 Ibid.

dicial de forma excepcional y como último recurso, el abandono, procurar la reinserción del NNA en su
cuando no sea posible el acogimiento familiar para familia biológica o procurar su adopción.271
aquellos NNA que se encuentren privados de su
medio familiar. Esta medida se cumplirá́ únicamen- Ecuador cerró el año 2020 con 1.740 NNA institu-
te en aquellas entidades de atención debidamente cionalizados, de los cuales, 21 son NNA de nacio-
autorizadas (entorno colectivo no familiar).270 Du- nalidad venezolana. Hay unidades de atención que
rante la ejecución de esta medida, la entidad res- concluyeron el año con un número entre 30 y 50
ponsable tiene la obligación de preservar, mejorar, NNA, bajo la modalidad de acogimiento residen-
fortalecer o restituir los vínculos familiares, prevenir cial.272
Ilustración 2: Medidas de protección en casos de riesgo o
privación de cuidado parental
Tabla 5: Modalidades alternativas de cuidado en Ecuador
Medidas de
Protección
NNA de
Población
Programa Cobertura nacionalidad
Atendida
venezolana
Apoyo y custodia familiar 1789 1749 25 Administrativas Judiciales
Acogimiento familiar 60 25 0
Institucionalización 2044* 1740 21 Son múltiples, y
Dictadas contenidas en Dictadas
Vivienda asistida y tutelada 194 156 Son dos:
Indistintamente Art 79, 217 CONA. únicamente
Otras leyes.
Fuente: Info-MIES, 2020. Elaboración: CNII, 2021.

*Capacidad de las instituciones residenciales Acogimiento
Jueces, juezas Apoyo familiar, familiar;
Jueces y juezas
y JCPD custodia familiar Acogimiento
institucional
270 CONA, art. 232. Fuente: Código de Niñez y Adolescencia. Elaboración: CNII, 2021.
271 Ibid.
272 Info-MIES, disponible en https://info.inclusion.gob.ec/index.php/usuarios-y-unidades-de-inclusion-social/usuarios-externos-is/2021-externos-is.

6.3 Nudos Críticos en la implementación de los la normalizan, avalan, y en muchos casos la dejan
programas impune.273 Los castigos corporales y otras formas
de violencia contra NNA, como método de crianza,
6.3.1 Contexto por parte de los progenitores, están altamente na-
turalizados. Más del 40% de progenitores a nivel
En Ecuador, la violencia física, psicológica o se- nacional, usan o consideran la violencia física, y
xual contra NNA, principalmente en el medio fa- otras formas de violencia como mecanismos edu-
miliar, sigue estando presente bajo preceptos que cativos o formativos.274 En Ecuador no hay una pro-
Tabla 6: Evolución de las formas de relación entre niñas, niños y adolescentes

y sus progenitores (multirespuesta), 2000 - 2014
Formas de relación con padres y madres 2000 2004 2010 2015
Maltrato extremo violento: te pegan, te

encierran o te bañan en agua fría, te insultan o
se burlan de ti, te sacan de la casa o te dejan 35% 36% 44% 38%
sin comer.
Indiferencia: no te hacen caso, no hacen nada
5% 3% 3% 1%
y otras reacciones.
Buen trato: dialogan contigo y te ayudan 8% 5% 22% 42%
Fuente: INEC - EMENDHINO (2000), ENEMDU (2004), ENNA (2010), ENAI (2015), en OSE, 2018.
Re-elaboración: CNII, 2021
273 UNICEF, Violencia contra niñas, niños y adolescentes, disponible en https://www.unicef.org/ecuador/comunicados-prensa/la-violencia-con-

tra-niñas-niños-y-adolescentes-tiene-severas-consecuencias-nivel
274 CNII, Presentación de datos y cifras sobre la violencia contra niñas, niños y adolescentes en el Ecuador, proyectada en el Primer Encuentro
Nacional de la Red Contra la Violencia a Niñas, Niños y Adolescentes. Quito, 2018.

hibición expresa del castigo físico contra NNA, lo NNA en el país, dentro de sus espacios familiares; y
que lo convierte en uno de los pocos países en la visibilizan que los programas de apoyo familiar son
región que no contempla expresamente dicha pro- insuficientes sino vienen acompañados de medidas
hibición en su normativa.275 Un alto porcentaje de integrales para abordar esta problemática: refor-
NNA recibe castigos corporales u otras formas de mas legislativas, construcción de políticas públicas,
agresiones a nivel nacional: el 31% (Costa), el 34% y asignaciones presupuestarias
(Amazonía) y el 35% (Sierra).276
6.3.2 Nudos críticos
Entre marzo y diciembre del 2020, durante el confi-
namiento por la situación del COVID-19, en Ecua- 6.3.2.1 Herramientas y mecanismos de Sociali-
dor se reportaron 79.946 llamadas al ECU 911 re- zación de servicios:
lacionadas con violencia intrafamiliar, incluyendo
contra NNA.277 Se estima que, en Ecuador, 1 de Entre los principales nudos críticos identificados
cada 4 niñas y 1 de cada 6 niños son víctimas de por las JCPD, jueces y juezas de familia, mujer, ni-
violencia sexual. El 65% de los casos, la persona ñez y adolescencia,279 se encuentra la falta de in-
agresora es progenitor, familiar o una persona cer- formación sobre los servicios y programas que el
cana al NNA.278 Estas cifras permiten tener una ra- MIES maneja en el nivel distrital o zonal, corres-
diografía de la situación de violencia que viven los pondiente a su localidad. Si bien desde las JCPD
275 Observatorio Social del Ecuador, Situación de la niñez y adolescencia en Ecuador, una mirada a través de los ODS, 2018, p. 169.
276 Ibid.
277 Servicio Integrado de Seguridad Ecu 911.
278 CNII, Presentación de datos y cifras sobre la violencia contra niñas, niños y adolescentes en el Ecuador, proyectada en el Primer Encuentro
Nacional de la Red Contra la Violencia a Niñas, Niños y Adolescentes. Quito, 2018.
279 Para el levantamiento de este informe, fueron consultados (i) jueces y juezas de familia, mujer, niñez y adolescencia; (i) jueces y juezas de
violencia contra la mujer y el núcleo familiar (iii) miembros de JCPD (iv) equipo técnico del MIES (iv) equipos técnicos de GAD / JCPD.

hay mayor claridad sobre los programas y servicios sible al de una familia o un grupo reducido.
disponibles, no es igual en cuanto a la disponibili- El recurso al acogimiento residencial debe-
dad de cupos de los mismos, sea en su localidad, ría limitarse a los casos en que ese entorno
o localidades cercanas. En lo que respecta a la ju- fuera específicamente apropiado, necesario y
dicatura, la relación con MIES es bastante limitada. constructivo para el niño interesado y redun-
La mayoría de jueces y juezas manifiestan que no dase en favor de su interés superior”.280
se ha contado con una socialización formal de los
servicios y programas por parte del MIES distrital / Si bien es cierto, se ha generado un proceso nacio-
zonal, y poco se ha abordado en lo que respecta a nal de des-institucionalización, no es menos cierto
trabajo conjunto y rutas de cooperación. que el número de NNA en acogimiento residencial
se encuentra casi a la par que los tres programas
6.3.2.2 Cobertura Limitada – cuantitativa y terri- combinados – apoyo familiar, custodia familiar, y
torial acogimiento familiar. Toda vez que, mientras más
grande sea la institución se reduce la posibilidad
Conforme a lo establecido por las Directrices sobre de que se den respuestas efectivas e integrales a
Modalidades Alternativas de cuidado de las Nacio- las necesidades individuales de los NNA, lo más
nes Unidas: preocupante es la cantidad de NNA siendo atendi-
dos en algunos espacios, superando los 50.281
“Los centros de acogimiento residencial de-
berían ser pequeños y estar organizados en Los programas de apoyo familiar y modalidades
función de los derechos y las necesidades del alternativas de cuidado cuentan con un equipo es-
[NNA], en un entorno lo más semejante po- pecífico y especializado para su implementación de
280 Directrices MAC, párrs. 20 y 122.

is. Ver Corte IDH. Caso Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 9 de marzo de 2018.

forma sostenida. Sin embargo, al ser servicios con lizarse, generando una serie de riesgos de protec-
cupos y cobertura geográfica limitada, muchos de ción para NNA en situación de alta vulnerabilidad,
los NNA que deberían ingresar a los programas, se como se dio en el año 2020.
encuentran institucionalizados.
A pesar, de ser una obligación constitucional del
6.3.2.3 Asignación Presupuestaria suficiente y Estado ecuatoriano, el cuidado y protección de los
oportuna NNA y la atención priorizada en cualquier tipo de
emergencia, en el año 2020, la mayoría de servi-
Como se mencionó en el acápite anterior, los pro- cios de atención a NNA en riesgo y alta vulnerabili-
gramas de base familiar no son suficientes para dad estuvieron impagos por más de 8 meses.282 En
responder a la demanda real de estos servicios, el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19,
y generar un impacto contundente en el proceso el Ministerio de Finanzas no procedía a realizar
de des-institucionalización nacional. Para la am- los desembolsos correspondientes para la cober-
pliación de cobertura, fortalecimiento y buen fun- tura de dichos programas, afectando severamen-
cionamiento de estos programas se requiere de la te la atención a NNA.283 Las entidades de cuidado
asignación presupuestaria correspondiente, que tuvieron que sortear una serie de dificultades para
permita responder a las necesidades de los NNA poder cubrir servicios tan elementales como la ali-
en riesgo o privados de cuidado parental. Sin em- mentación de los NNA, pago de servicios básicos,
bargo, el establecimiento de un presupuesto deter- sueldos de las y los cuidadores, y demás equipo
minado es estéril, si el desembolso del mismo no se técnico. NNA tuvieron que ser trasladados a servi-
asigna oportunamente, y sin dilación; de tal forma cios a otras localidades, incluso a otras provincias,
que, los programas no deban suspenderse o para- debido a que los servicios que les correspondían en
282 CRE, arts. 45 y 46.

283 Ver https://ww2.elmercurio.com.ec/2020/12/17/hoga-miguel-leon-fundaciones-organizaciones-impagos/; Ver también https://www.eluniverso.
com/guayaquil/2020/11/19/nota/8054929/preocupacion-grupo-educadoras-que-prestan-servicio-centros-mies/

su localidad, no tenían forma de atenderlos por la gentes de institucionalización de NNA. No siempre

falta de presupuesto.284 se ejecutan procesos adecuados de investigación
de la situación específica del NNA y su familia.286
6.3.2.4 Priorización del Acogimiento residencial No son aislados los casos en los cuales se cuen-
ta con informes incompletos o sin argumentación
Aún subsanando la limitada capacidad de los pro- técnica; donde, no solo se evidencia la falta de un
gramas de apoyo familiar y las modalidades alter- abordaje adecuado a los NNA, sino sesgos de es-
nativas de cuidado de base familiar, el SNDPINA tereotipos de género, naturalización de la violencia,
enfrenta otras barreras para la adecuada imple- y de la doctrina de la situación irregular.287 La esca-
mentación de los mismos: sez de oferta de servicios de prevención como apo-
yo terapéutico y/o psicosocial, tiene también, efecto
Equipos técnicos en la institucionalización innecesaria del NNA y, su
La sobrecarga de casos y la falta de equipos téc- separación familiar.288
nicos, debidamente capacitados y con enfoque de
protección de derechos, de las JCPD y unidades Las condiciones socio-económicas, entendidas por
judiciales de familia, mujer, niñez y adolescencia,285 las autoridades competentes, como negligencia, se
hace que se dicten frecuentemente medidas emer- siguen manteniendo como una de las principales
284 CNII, soporte técnico sistemas locales de protección – JCPD y CCPD, proyecto de movilidad humana, 14 provincias a nivel nacional.
285 La situación es más crítica en las localidades donde no se cuenta con unidades especializados de familia, mujer, niñez y adolescencia; sino,
unidades multicompetentes.
286 Legarda V. (2020) “Ecuador a los 30 años de la Convención sobre los Derechos del Niño: Estado de situación del derecho de los niños, niñas
y adolescentes a la convivencia familiar y comunitaria”, en Ensayos: Un balance crítico los 30 años de la Convención por los Derechos del Niño,
Quito: CNII pp. 23-27.
287 La Convención sobre los Derechos del Niño marca un hito importante en el desarrollo de los derechos de la niñez y adolescencia. Consagra
la prevalencia de la doctrina de la protección integral, que reconoce a los NNA como sujetos de derecho, frente a la doctrina de la situación irre-
gular, que los concebía como objetos de protección del Estado, de la sociedad y de la familia.
288 Ibid.

justificaciones para el acogimiento institucional.289 Función Judicial

Prejuicios, discriminación, y xenofobia permean los La debilidad institucional y de articulación del siste-
abordajes de los equipos técnicos hacia ciertos gru- ma de protección de derechos en lo local, el desco-
pos, exacerbando posturas institucionales a favor nocimiento del sistema de administración de justi-
de la separación familiar. En el caso de la población cia y de las JCPD, y del enfoque de derechos, son
venezolana, un alto porcentaje de familias con NNA parte de los nudos críticos para la implementación
se encuentran en situación de calle, posterior a un de los nuevos programas.291 No es poco común que
año altamente complejo por la pandemia de CO- las JCPD deriven las causas a la vía judicial para el
VID-19. Éste último, se ha caracterizado por el cie- dictamen de la institucionalización de niños, niñas y
rre de negocios, desalojos forzados, precarización adolescentes, y que los jueces y juezas dispongan
laboral, cierre de fronteras, entre otros, precarizan- dicha medida, de forma preferente, en lugar de ser
do aún más, la situación de este grupo vulnerable. considerada como último recurso. La idoneidad de
Discursos mediáticos e institucionales, han fomen- otras medidas de base familiar, no suelen ser con-
tado abordajes criminalizantes de estas familias en sideradas, y otras medidas de protección que per-
extrema pobreza, ignorando el enfoque de protec- mitan responder de forma integral a la situación de
ción de derechos.290 un niño, niño y adolescente en particular, no suelen
dictaminarse.
289 Ibid.
290 CARE, Análisis: Situación de derechos humanos de migrantes de Venezuela en el Ecuador, 2020, disponible en https://www.care.org.
ec/wp-content/uploads/2020/12/Analisis-Situacion-de-DDHH-migrantes-Venezuela-en-el-Ecuador-Ago2020-1.pdf Ver también https://www.el-
comercio.com/actualidad/ninos-mendicidad-migrantes-venezuela-ecuador.html ; Ver además https://www.eluniverso.com/guayaquil/2020/11/07/
nota/8040289/mendicidad-opcion-vida-decenas-venezolanos/
291 Legarda V. (2020) “Ecuador a los 30 años de la Convención sobre los Derechos del Niño: Estado de situación del derecho de los niños, niñas
y adolescentes a la convivencia familiar y comunitaria”, en Ensayos: Un balance crítico los 30 años de la Convención por los Derechos del Niño,
Quito: CNII pp. 23-27.

Conforme a la ley, la suspensión o privación de la para que se inicien las acciones legales correspon-
patria potestad tiene una lista taxativa de legitima- dientes para la restitución del derecho a la familia
dos activos292, y, por tanto, esta acción deberá ser del niño, niña y adolescente. Cualquier modalidad
conocida por cuerda separada, en otro proceso. Sin alternativa de cuidado debe ser temporal, necesa-
embargo, el juez o jueza que dictamina la medida ria, e idónea.
de protección de institucionalización no puede des-
entenderse del niño, niña y adolescente, teniendo 6.4 Derecho a la Unidad y Reunificación Familiar
la responsabilidad de hacer el seguimiento de las
medidas de protección que ha ordenado, revisar su Art. 10 Toda solicitud hecha por un niño o por
aplicación y evaluar periódicamente su efectividad, sus padres para entrar en un Estado Parte o
en relación con las finalidades que se tuvieron al para salir de él a los efectos de la reunión de
momento de decretarlas.293 Por lo cual, deben dis- la familia será atendida por los Estados Par-
poner el levantamiento de los informes técnicos tes de manera positiva, humanitaria y expe-
necesarios para evaluar sí el niño, niña y adoles- ditiva. Los Estados Partes garantizarán, ade-
cente puede ser reintegrado a su familia nuclear o más, que la presentación de tal petición no
extendida, disponiéndose el cambio de medida de traerá consecuencias desfavorables para los
protección. De lo contrario, se debe oficiar a quien peticionarios ni para sus familiares.294
corresponda -JCPD, DPE, entidades de cuidado-
292 Quienes tiene la capacidad legal para poder demandar en un proceso judicial en un proceso de privación o suspensión de patria potestad
son (CONA, art. 115):
1. El padre o la madre que no se encuentre afectado por alguna de las causales que justifique dichas medidas;
2. Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad; 3. La Defensoría del Pueblo, de oficio o a petición de parte; 4. La Junta Cantonal
de Protección de Derechos, de oficio o a petición de parte; y, 5. Los representantes legales o directores de las entidades de atención en que
se encuentra un NNA.
293 CONA, art. 219.
294 CDN, art. 10.

Art. 40.- Se reconoce a las personas el dere- adolescentes que se encuentran no acompañados
cho a migrar. No se identificará ni se consi- o separados de su familia. Como explica el Comité
derará a ningún ser humano como ilegal por de los Derechos del Niño, en base al derecho a la
su condición migratoria. 4. (…) facilitará la no separación de la familia, “la búsqueda de una
reunificación familiar y estimulará el retorno solución duradera comienza con un análisis de las
voluntario. 6. Protegerá́ las familias transna- posibilidades de reunificación familiar”296; es impor-
cionales y los derechos de sus miembros.295 tante evaluar si es viable, y en el interés superior
del NNA.297 Para lo cual, debe recogerse su opi-
Los niños, niñas y adolescentes en movilidad hu- nión, respetando si manifiesta que no quiere pro-
mana no pierden su derecho a la vida familiar por nunciarse en presencia de los adultos o familiares
haber cruzado las fronteras de su país de origen. que le acompañan.298 Se utilizará los parámetros
Por lo cual, el proceso de evaluación inicial al que de la Observación General No. 6 del Comité de los
se hizo referencia en el capítulo dos -en la que se Derechos del Niño, para establecer los pasos que
identifican las necesidades de protección, y condu- deberían seguirse en los procesos de reunificación
ce a resolver la situación del caso-, debe evaluar familiar299:
las soluciones duraderas para los niños, niñas y
295 CRE, art. 40 .

296 Observación General No. 6, supra, párrs. 13 y 31.
297 Comité de los Derechos del Niño, Observación General No. 14S, sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración
primordial, pár 20-30; Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párrs. 83-87.
298 Ibid.
299 Observación General No. 6, supra, párrs. 80 y ss.

Información requerida Desarrollo
¿Es la reunifica-
Evaluación Inicial: La familia no siempre, ni automáticamente, representa un espacio
ción en el interés
PASO 1
seguro. Debe recogerse la opinión del niño, niña y adolescente.

superior del NNA?
Si la reunificación es en el interés superior del niño, la localización de la familia debe

¿Buscamos a la gozar de prioridad. No procede la localización si el acto o la forma de realizarse (i) va
PASO 2
familia? contra el interés superior del niño (ii) pone en peligro los derechos fundamentales de
las personas que se trata de localizar.
Cuando exista un riesgo razonable que el retorno al país de origen se traduzca en la

violación de los derechos humanos fundamentales del niño, niña y adolescentes, o la
¿Dónde realizar
reunión familiar en dicho país no favorezca su interés superior, deberá llevarse a cabo
PASO 3
la reunificación? en otro estado. El país de tránsito o receptor no pueden negarse al ingreso o salida de
un niño, niña y adolescente o sus familiares para efectos de reunificación familiar.
Nota: Si la reunificación familiar no es viable, otras soluciones duraderas deben adoptarse.
En el Código Orgánico de Niñez y Adolescencia lias, y el derecho de los niños, niñas y adolescentes
(CONA), si bien se establece la obligatoriedad del de crecer en el seno familiar, no se determina expre-
estado ecuatoriano de proteger y apoyar a las fami- samente el proceso de reunificación familiar.300 En el
300 CONA, art. 9.

caso de NNA que han sido reconocidos como per- Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
sonas refugiadas, se dispone que sus progenitores
Gestiona y oficia a los Consulados de los países corres-
o personas encargadas de su cuidado deben gozar
pondientes para que, estos últimos, realicen las gestiones
de la misma protección humanitaria y la asistencia con sus instituciones nacionales que deban intervenir en
necesaria para el ejercicio de sus derechos.301 el proceso.
La ley en materia de movilidad humana, por su par- Ministerio de Inclusión Económica y Social
te, contempla la figura de la reagrupación familiar.302
Esta última, busca que se otorgue la condición de Realiza el contacto con la institución par, en el país con el
refugiado a los parientes hasta el segundo grado de que se hará la reunificación, cuando dicho país no haya
consanguineidad y que se encuentran en el país, del suscrito el Convenio de la Haya del 19 de octubre de 1996
niño, niña y adolescente refugiado/a. En esta norma, Relativo a la Competencia, la Ley Aplicable, el Reconoci-
miento, la Ejecución y la Cooperación en materia de Res-
tampoco se contemplan procesos formales de reu- ponsabilidad Parental y de Medidas de Protección de los
nificación familiar para niñas, niños y adolescentes niños, niñas y adolescentes.
refugiados/as, solicitantes de asilo, o migrantes. La
medida de protección de reunificación familiar, sin
Secretaría de Derechos Humanos
embargo, se encuentra contemplada en todo el cor-
pus Iuris internacional vinculante para Ecuador; por Como autoridad Central de la Convención de la Haya,
lo cual, es dictaminada por jueces y juntas cantona- mencionada en el literal b, será competente para contactar
les de protección de derechos. a la autoridad central, si el país con el que se realizará la
reunificación familiar, es también suscriptor.
En la práctica, el proceso de reunificación familiar
cuenta con la intervención de las siguientes institu- Ministerio de Gobierno
ciones:
301 CONA, art. 58. A través de la Unidad de Migración se realiza el ingreso/
302 Reglamento a la Ley de Movilidad Humana, art. 77. salida del niño, niña y adolescente o su familia.

Es menester reconocer los esfuerzos realizados rios se dupliquen acciones, se re-victimice y no se

por las instituciones competentes no solo para ge- dé una apropiada y expedita respuesta. Tanto las
nerar espacios de cooperación interinstitucional, juntas cantonales de protección de derechos, como
sino también por la construcción de rutas especí- los jueces, no tienen claridad sobre las instituciones
ficas para la reunificación familiar con ciertos paí- a las que tienen que dirigir los oficios para que pro-
ses.303 Sin embargo, las acciones que realiza cada ceda la reunificación familiar, ni a qué nivel institu-
organismo de los arriba mencionados, en el manejo cional deben dirigirse: distrital, zonal o nacional.304
de casos, no siempre es claro.
Adicionalmente, cuando en los procesos adminis-
No se cuenta con una ruta nacional modelo para los trativos o judiciales se dispone la reunificación fa-
procesos de reunificación familiar: (i) reunificación miliar, se encuentran obstáculos en la ejecución
con países suscriptores (ii) reunificación con países de este tipo de medida de protección; dicho sea
no suscriptores de la Convención de la Haya. La de paso, esta medida solo se dicta si hay relación
falta de normativa específica y rutas de acción para de consanguineidad. La autoridad migratoria se ha
la reunificación familiar generan ambigüedades negado expresamente al cumplimiento de estas
y vacíos en el proceso. Las competencias institu- medidas, alegando su inaplicabilidad a la falta de
cionales no están delimitadas y se desconoce qué disposición o lineamientos de atención a niñas, ni-
equipo técnico debe levantar el informe sicosocial ños y adolescentes y sus familias en contexto de
de los casos. Lo anterior, genera que en los territo- movilidad humana.305 En otros casos, la Unidad de
303 La construcción de la ruta para procesos de reunificación familiar con Colombia es un proceso articulado que cuenta con la participación del
MIES, la SDH, y el MREMH.
304 La falta de claridad y lineamientos también es manifestada por los equipos técnicos territoriales del MIES y la SDH. Información recogida en
los procesos de capacitación de MH con actores del SNDPINA, llevada a cabo en 17 provincias a nivel nacional; y, el proceso de capacitación a
los equipos de Ciudades de Acogida del MIES.
305 Juicio No. 21282-2019-01944, Acción de protección interpuesta por la Defensoría del Pueblo del Ecuador en contra del Ministerio de Gobier-
no - Unidad de Migración Lago Agrio, p. 5. [Juicio No. 21282-2019-01944].

Migración, condiciona el cumplimiento de las medi- 6.5 Conclusión

das de protección, a una serie de requisitos legales.
6.5.1 Apoyo familiar y Modalidades Alternativas
Los niños, niñas y adolescentes de nacionalidad de cuidado
venezolana cuyos progenitores o familiares se en-
cuentran en otros estados -principalmente en el Si el país no cuenta con un rango de modalidades
Perú- se han visto obligados a permanecer sema- alternativas de cuidado disponibles – en cobertura
nas sin tener una respuesta favorable por parte de numérica y territorial – y el acogimiento residencial,
la Unidad de migración para autorizar la salida regu- de facto, resulta en la única oferta para los niños,
lar, y posterior reunificación familiar en terceros paí- niñas y adolescentes, de nada sirve que se haga
ses. Los niños, niñas y adolescentes manifiestan, un análisis de idoneidad, cuando la modalidad se-
la frustración y desesperación que sienten por la leccionada no se hará en base a criterios de pro-
larga espera para poder reunirse nuevamente con tección de derechos, sino por falta de alternativas.
sus familias, a quienes, en muchos casos, llevan Actualmente, el acogimiento residencial sigue sien-
meses o años sin ver. Por lo que, la mayoría decide do la medida de protección priorizada por JCPD y
continuar sus viajes – en situaciones altamente pre- la función judicial. Se requiere, de forma prioritaria,
carias y sujetos a una serie de riesgos. Así mismo, re-direccionar los recursos técnicos, humanos, y
los niños, niñas y adolescentes de nacionalidad económicos del acogimiento residencial hacia las
venezolana que llegan para reunificarse con sus modalidades de base familiar. Adicionalmente, se
padres que se encuentran en Ecuador, de forma debe priorizar el cierre de convenios con espacios
regular, encuentran dificultades, si no cuentan con de atención donde permanecen 30, 40 o hasta 50
algún tipo de visa. La DPE se ha visto obligada a niñas, niños y adolescentes, permaneciendo los es-
intervenir para que la Unidad de Migración active al pacios residenciales pequeños.
sistema de protección de derechos en estos casos.

Por otro lado, es necesario que los programas de La socialización de los programas debe darse tanto
base familiar cuenten con una mayor cobertura, a nivel nacional como local. Urge, además, contar
cuantitativa y territorial. Para tal fin, es necesario, con un sistema o catálogo de servicios del MIES,
que el MIES trabaje de forma conjunta con el Con- en constante actualización, que permita a las au-
sejo de la Judicatura y las JCDP a nivel nacional, toridades administrativas y judiciales verificar los
para determinar (i) el universo real de niñas, niños servicios y cupos disponibles en las distintas loca-
y adolescentes en riesgo o privados de cuidado pa- lidades, facilitando el dictamen de las medidas de
rental, (ii) cómo fortalecer los programas de preven- protección. Se requiere además generar procesos
ción, apoyo familiar, y modalidades alternativas de de formación continua a los jueces y juezas, miem-
cuidado de base familiar en los distintos contextos bros de JCDPS, equipos técnicos del MIES, y otras
locales (iii) Rutas de abordaje, derivación, y manejo entidades sobre protección integral, Convención de
de casos, con el objeto de evitar la re-victimización, los Derechos del Niño, derecho a la unidad fami-
dar respuestas oportunas e integrales, y evitar la liar, discriminación, xenofobia, violencia basada en
duplicidad de acciones. Las estadísticas demues- género, entre otros temas. De tal forma que, poda-
tran el alto coste que tiene para los niños, niñas mos contar con informes técnicos, resoluciones, y
y adolescentes la desarticulación de estos actores, sentencias debidamente motivadas, centradas en
tanto en la construcción como la implementación de el interés superior del niño, niña y adolescente, y
estos programas. Por lo cual, urge generar espa- donde se haya garantizado su derecho a la parti-
cios de diálogo y articulación. Con data clara sobre cipación. Respecto al retraso en las asignaciones
la demanda real de estos programas, se deben rea- presupuestarias a servicios de niñas, niños y ado-
lizar las recomendaciones presupuestarias corres- lescentes en riesgo, que derivaron en una serie de
pondientes, que permita responder a las necesida- vulneraciones a sus derechos, el Estado o debe to-
des de los niños, niñas y adolescentes en riesgo o mar las medidas necesarias para garantizar la no
privados de cuidado parental. repetición.

6.5.2 Reunificación Familiar de este interés superior, debe garantizarse a los ni-
ños, niñas y adolescentes el derecho a:
El Estado ecuatoriano tiene la obligación de pro- - Acceder al territorio, cualquiera que sea la do-
curar por todos los medios que el NNA separado o cumentación que posean o de la que carezcan,
no acompañado pueda permanecer o reunirse con y ser remitidos a las autoridades encargadas de
su familia, entendiéndose a ésta última en el senti- evaluar las necesidades de protección de sus
do amplio. Por lo cual, toda solicitud hecha por un derechos, sin merma de las garantías procesa-
niña, niño y adolescente o por sus cuidadores para les.309
entrar o salir de Ecuador a efectos de la reunión de
- La unidad familiar exige a los Estados facilitar
la familia debe ser atendida de manera positiva, hu-
canales migratorios regulares y no discrimina-
manitaria y expedita.306 No debería requerirse de la
torios, proporcionar mecanismos permanentes
interposición de recursos judiciales para que dichas
y accesibles a los NNA y sus familias para que
obligaciones sean cumplidas.307 El Protocolo de
regularicen su situación migratoria a largo plazo
atención308, citando las Observaciones Generales
o consigan permisos de residencia.310
del Comité de los Derechos del Niño, y del Comité
de Protección de los Derechos de Todos los Traba-
Por lo que, las omisiones del personal de la Unidad
jadores Migratorios y de sus Familiares, establece
de Migración contravienen lo dispuesto por la CRE
que en el contexto de la evaluación de su interés
(art 11.3) que dispone que los derechos y garantías
superior y en los procedimientos de determinación
306 CRC, arts. 9 y 10. Véase también, Observación General No 6, supra, párr. 81.
307 Juicio No. 21282-2019-01944, supra, p. 9.
308 Protocolo de atención, pp. 74 y 58.
309 Observación General Conjunta núm. 4 (2017) del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares y núm. 23 (2017) del Comité de los Derechos del Niño sobre los principios generales relativos a los derechos humanos de los niños
en el contexto de la migración internacional en los países de origen, tránsito, destino y retorno. párr. 17.
310 Ibid. párr. 31.

en ella establecidos, y en los instrumentos interna- lia, acorde a los principios internacionales), la ley
cionales de derechos humanos, son de directa e contempla que solo se otorgará la condición de re-
inmediata aplicación. Ningún servidor público -ad- fugiado a sus parientes hasta el segundo grado de
ministrativo o judicial- podría alegar falta de norma consanguineidad. Ergo, el desconocimiento de los
jurídica para justificar el desconocimiento o vulne- lazos familiares que tienen los niños, niñas y ado-
ración de los derechos humanos y constituciona- lescentes en movilidad humana que transcienden
les de los niños, niñas y adolescentes en movilidad los vínculos de sangre, los condena a permanecer
humana. separados o no acompañados y a estar sujetos a
modalidades alternativas de cuidado de forma in-
Por otro lado, a pesar de todo el desarrollo normati- necesaria.
vo internacional y que la CRE reconozca la diversi-
dad de familias, para los procesos de reunificación Por último, pero no menos necesario, urge contar
familiar se sigue aplicando criterios restrictivos. La con la construcción de la ruta de reunificación fa-
consanguineidad sigue siendo, en casi la totalidad miliar modelo, cuyo proceso contemple la partici-
de los casos, el único y exclusivo parámetro para pación de todas las direcciones pertinentes de los
la determinación de la familia del niño, niña y ado- actores claves. La misma debe dar claridad sobre
lescente; realizando una equivalencia automática las competencias institucionales a los equipos téc-
de familia con familia biológica, cuarto grado de nicos territoriales; y, sobre todo, los canales oficia-
consanguineidad.311 En el caso de niñas, niños y les de comunicación por los cuales deben las JCPD
adolescentes refugiados/as, a pesar que se con- y los juzgados solicitar las medidas de reunificación
templa que la protección jurídica de la que gozan, familiar.
se extiende a quienes ejerzan su cuidado (su fami-
311 CONA, art. 98.

7. DERECHO A MEDIDAS PROTECCIÓN: Procedimientos para identificar necesida-

des de protección integral, especial, internacional y complementaria
Todo niño tiene derecho a las medidas de

protección que su condición de menor re-
quiere por parte de su familia, de la socie-
P ara evaluar las necesidades de protección que
respondan al interés superior de un niño, niña
y adolescente en movilidad humana, se requiere
dad y del Estado.312 de una evaluación inicial clara y profunda. Dicho
proceso le permite al Estado otorgar medidas ade-
“Cuando se trata de la protección de los de- cuadas e individualizadas.314 Por lo cual, se exige a
rechos de niñas y NNA y de la adopción de los estados implementar un proceso de evaluación
medidas para lograr dicha protección, los amigable, privado, seguro, sensible con la edad,
(…) cuatro principios rectores de la Conven- género y cultura de los niños, niñas y adolescen-
ción sobre los Derechos del Niño deben ins- tes, realizada por personal altamente calificado y,
pirar de forma transversal e implementarse en un lenguaje comprensible.315 Adicionalmente, el
en todo sistema de protección integral”.313 Comité de derechos del Niño y la Corte IDH han
312 Pacto de San José, art. 19.

315 ACNUR, Directrices del ACNUR para la determinación del interés superior del niño, mayo, 2008, pp. 59 y 60.

establecido que los objetivos que deben cumplirse medidas de protección especial. Estos da-
con la entrevista a los niños, niñas y adolescentes tos deberían recabarse en la entrevista ini-
deben ser: cial y registrarse adecuadamente, de modo
tal que se asegure la confidencialidad de la
“… (i) tratamiento acorde a su condición información…”316
de niña o niño y, en caso de duda sobre la
edad, evaluación y determinación de la mis- Tanto el Procedimiento de atención, como su Pro-
ma; (ii) determinación de si se trata de una tocolo, establecen una ruta clara para la implemen-
niña o un niño no acompañado o separado; tación del proceso de entrevista inicial a los NNA
(iii) determinación de la nacionalidad de la refugiados y migrantes. Los actores involucrados
niña o del niño o, en su caso, de su con- -Ministerio de Gobierno (identificación de casos),
dición de apátrida; (iv) obtención de infor- MIES (determinación de situación del niño, niña y
mación sobre los motivos de su salida del adolescentes), JCPD (dictamen medidas de protec-
país de origen, de su separación familiar si ción)317- estaban trabajando de manera articulada
es el caso, de sus vulnerabilidades y cual- para dar atención a los casos de los niños, niñas y
quier otro elemento que evidencie o niegue adolescentes en movilidad humana. En consecuen-
su necesidad de algún tipo de protección cia, Ecuador estaba realizando todas las acciones
internacional; y (v) adopción, en caso de para cumplir con sus obligaciones internacionales
ser necesario y pertinente de acuerdo con en la materia en cuestión. El proceso que se seguía
el interés superior de la niña o del niño, de era el siguiente318:
316 Observación General No. 6, supra, párrs. 29 y 30. Véase también, Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párr. 88-107.
317 MIES, Protocolo de protección especial para niñas, niños y adolescentes en contextos de movilidad humana, 2019.
318 Ibid.

Ilustración 3: Pasos de la Ruta de Protección de Derechos para niños,

niñas y adolescentes en contexto de Movilidad en Ecuador
Coordinación entre el Ministerio de Gobierno

Migración solicita documentos para ingresar (ex-Ministerio del Interior) y el MIES.
a Ecuador por puestos fronterizos terrestres
PASO 3
PASO 1
o aéreos. Una vez que migración determine la causa por la que

el NNA no fue admitido, a través de un formulario, se
le notificará al funcionario/a del Ministerio de Inclusión
Económica y Social, para coordinar con el/ella y cana-
lizar el caso del NNA que no fue registrado.
El MIES determina la situación del NNA en contexto
de movilidad:
El niño, niña y/o adolescente no acompaña-

do, acompañado o separado por la persona Acompañado No acompañado Separado
PASO 2
adulta que lo acompaña, presenta y cumple

los requisitos solicitados en el paso 1.
SI NO 1 2 3
Viaja con padre,
La persona adul- madre o ambos,
Causas por las NNA que están
ta que viaja con tutor legal. NNA separado de
que el niño, separados de
el niño, niña o ambos padres y
ambos padres o
adolescente o el NNA no niña o adolescente no es tutores legales o
otros parientes y no
acompañado, presenta y admitido a territorio ecua- están al cuidado de
habituales, pero
toriano. no necesariamente
cumple con los requisitos un adulto al que,
de otros parientes.
del paso 1. por ley o costum-
Viaja con otros
1.1 Viaja con un solo bre, incumbe esa
familiares.
progenitor, sin la responsabilidad.
autorización de otro.

PASO 4
PASO 6
A través del MIES, la Junta Cantonal de El MIES realiza el informe con base a la
Protección de Derechos (JCPD) conoce de entrevista especializada, y lo comparte a la
oficio la situación de derechos del niño, niña Junta Cantonal de Protección de Derechos
o adolescente. (JCPD).
PASO 5
PASO 7
El MIES implementará la entrevista espe-
La Junta Cantonal de Protección de Dere-
cializada para cada situación de movilidad
chos (JCPD) resuelve y dispone.
de cada niño, niña y adolescente.
Fuente: MIES, Protocolo de protección especial para niñas, niños y adolescentes

en contextos de movilidad humana, 2019. Elaboración: CNII, 2021.

Sin embargo, como se detalló en secciones anterio- lado, los temas de movilidad humana son relativa-
res, a partir de la entrada en vigencia del Decreto mente nuevos, ya que en algunas zonas del país
del Poder Ejecutivo No. 826, y del Acuerdo Ministe- no se tenía una experiencia previa en esta materia.
rial No. 000103/2019, hubo cambios institucionales Por otro, la cantidad de causas empezó a sobrepa-
respecto al tratamiento que se da a los niños, niñas sar la capacidad de las JCPD. Lo cual impide que
y adolescentes en movilidad humana: puedan resolver los casos con la celeridad que este
tipo de procesos requiere, especialmente en lo que
El MIES -de forma directa o a través de sus so- respecta a niñas, niños y adolescentes separados
cios ejecutores- continúa con: (i) la elaboración de y no acompañados.
las entrevistas especializadas requeridas a niñas,
niños y adolescentes en movilidad humana. (ii) El MINGOB, a través de las unidades de control
coordinando y ejecutando acciones de seguimiento migratorio, no está realizando la identificación o de-
a los casos (iii) coordinando con otros órganos e rivación al MIES de ningún caso relacionado con
instancias de protección especial de niñez y ado- niñas, niños y adolescentes en movilidad humana,
lescencia. inclusive aquellos de niñas, niños y adolescentes
no acompañados o separados. Del mismo modo,
Por su parte, las Juntas cantonales/metropolitanas no receptan los oficios remitidos por las JCPD de
de derechos que conocen casos de niñas, niños y las distintas localidades; y, aun receptándolos, se
adolescentes en movilidad humana, dictan las me- niegan a cumplir con las medidas de protección dic-
didas de protección que consideran pertinentes en tadas. Dicha situación ha obligado a las JCPD a
cada caso. Con el alto flujo de niñas, niños y ado- interponer acciones constitucionales con el soporte
lescentes acompañados, separados, y no acom- de la DPE y la DP. Se ha reconocido las violacio-
pañados de nacionalidad venezolana, arribando a nes a derechos fundamentales de los niños, niñas
Ecuador, varias JCPD en distintas ciudades, han y adolescentes en cuestión por parte del MINGOB
visto un impacto en su dinámica de trabajo. Por un al incumplir las medidas de protección dictadas por

las JCPD. Sin embargo, no se ha tenido ningún La misma norma establece que las entrevistas de-
cambio institucional en este sentido, continuándose berán ser realizadas por profesionales capacitados
con la vulneración de los derechos de los niños, ni- para el efecto, que formen parte de los equipos de
ñas y adolescentes. atención del MIES en territorio o a nivel central, ta-
les como psicólogos, trabajadores sociales, promo-
7.1 Entrevistas especializadas tores familiares u otros, en función de la necesidad
de atención específica que requiera el niño, niña
Conforme al Procedimiento de atención, el MIES y adolescentes. Estos profesionales podrán actuar
tiene la competencia para realizar las entrevistas individualmente o en conjunto. La entrevista espe-
iniciales para la identificación de las necesidades cializada deberá realizarse en un espacio que ga-
de protección de los niñas, niñas y adolescentes en rantice confidencialidad y el derecho a la intimidad
movilidad humana. El Protocolo de atención, que y privacidad, asegurando siempre la participación
denomina como entrevista especializada a este de los niños, niñas y adolescentes, y su no re-victi-
proceso, detalla y da los lineamientos para que el mización. Toda la información que se proporcione a
equipo multidisciplinario realice los abordajes a los los niños, niñas y adolescentes deberá adecuarse
niños, niñas y adolescentes. El Protocolo contem- a la edad y condiciones culturales de cada uno, me-
pla 5 tipo de entrevistas dependiendo de la edad (o diante el uso de un lenguaje sencillo y apropiado, y
presunción) de los niños, niñas y adolescentes: (i) en los casos que amerite, se solicitará el apoyo de
Entrevista a adultos que viajan con niñas y niños de un intérprete.
0 a 5 años (ii) Entrevista para niñas y niños de 6 a
11 años (iii) Entrevista para adolescentes de 12 a La guía para realizar las entrevistas especializadas,
17 años (iv) Entrevista para la persona adulta que que se encuentra en el Anexo 2 del Protocolo del
viaja con el niño, niña y adolescente acompañado o MIES es una adaptación al contexto ecuatoriano
separado (v) Entrevista para niñas, niños y adoles- de la “Información básica para entrevistas, elabo-
centes no acompañados. rado por UNICEF México”, específico para trabajo

con NNA en contexto de movilidad humana, consi- principalmente ACNUR y UNICEF, para fortalecer
derado uno de los documentos modelo de buenas las capacidades de los equipos de los convenios
prácticas en la región. En este documento, se da de movilidad humana a nivel nacional. Se han im-
el detalle de cómo realizar una entrevista de una plementado procesos sostenidos de capacitación
forma amigable con el NNA (child friendly), toman- para los equipos, en temas de derechos humanos,
do en consideración su edad, desarrollo, género y protección internacional, protección especial, entre
diversidad. Detalla, el qué se debe hacer y cómo otros. Se ha procurado que las entidades coope-
realizarlo, incluyendo como iniciar la entrevista, el rantes cuenten con equipos multidisciplinarios, con
abordaje a las familias, y a la adaptación de las en- el conocimiento y las herramientas técnicas para
trevistas a los niños, niñas y adolescentes. poder abordar apropiadamente los casos.
Es de resaltar el esfuerzo que ha realizado el MIES Sin embargo, hay algunas alertas sobre la imple-
para suscribir convenios para la contratación de mentación del Protocolo de atención a nivel territo-
personal especializado en los temas de movilidad rial. Preocupa que en aquellas localidades donde
humana, con una cobertura nacional considera- no se cuenta con convenios de Movilidad Humana
ble. En el año 2020 se suscribieron en 15 ciuda- hay desconocimiento de la aplicación del Protocolo
des, 18 convenios con entidades cooperantes per- de atención, y una resistencia a realizar las entre-
tenecientes a organizaciones de la sociedad civil vistas especializadas. En la mayoría de casos, los
y gobiernos autónomos descentralizados para la distritos MIES sostienen que no cuentan con per-
atención a la población en contexto de movilidad sonal para poder asumir las competencias de mo-
humana, incluyendo niñas, niños y adolescentes. vilidad humana, o que no han recibido capacitación
Dichos convenios se mantendrán para el año 2021. para levantar los informes. Hay localidades donde
Así mismo, se ha desplegado un trabajo interins- los equipos técnicos auxiliares – de los GAD, de las
titucional con otros entes gubernamentales, de la propias JCDPD, o de otras instituciones, son quie-
sociedad civil y del sistema de Naciones Unidas, nes realizan las evaluaciones sicosociales de los

casos de los niños, niñas y adolescentes en movi-

lidad humana, no necesariamente siguiendo los li- Por otro lado, el Protocolo de atención establece
neamientos del Protocolo. En otros contextos, como que la información que se recibe en la atención a
el de San Lorenzo, la falta de activación del MIES los niños, niñas y adolescentes y su familia, tutor
u otros entes gubernamentales, frente a casos de o representante legal, se registrará en un expe-
adolescentes no acompañados, ha generado que diente individualizado, que contendrá cada una de
actores de la sociedad civil como HIAS o ALDEAS las actuaciones realizadas de forma cronológica y
SOS, asuman el rol estatal para el levantamiento consecutiva, un informe con las conclusiones que
de informes sicosociales, y puesta en conocimiento provengan de la entrevista especializada y las reco-
de la JCPD. mendaciones que en materia de protección deban
ser implementadas. Este expediente deberá ser
En la misma línea, en las localidades donde se custodiado por el MIES para garantizar la confiden-
cuenta con cooperantes, el personal interno del cialidad de la información.319 El propósito de dicho
MIES no participa en los espacios de articulación informe es presentar, de forma clara y ordenada,
y fortalecimiento de movilidad humana, lo que im- la situación encontrada a la JCPD u otra entidad
pacta en las capacidades que se dejan instaladas competente, para que, en el cumplimiento de sus
a nivel territorial. Cabe resaltar que en la mayoría atribuciones, emita las medidas de protección co-
de estas localidades el personal MIES es limitado, rrespondientes para la plena garantía de los dere-
con competencias de supervisión y seguimiento de chos de los NNA.320
varios proyectos, y con una cobertura territorial ex-
tensa. Por lo cual, los procesos de burnout (ago- Las JCPD han indicado su preocupación por la ca-
tamiento) y de impacto en la salud mental de los lidad y contenido de los informes de las entrevistas
equipos, es evidente. especializadas. Al estar incompletos, mal elabora-
319 Ibid.
320 CONA, art. 215.

dos, o al no tomar en cuenta ciertos temas de pro- Sistema Cantonal de Protección de Derechos. Es
tección, las JCPD se ven obligadas a solicitar al- una instancia administrativa de nivel operativo, que
cances a dichos informes. Preocupa que los niños, tiene como función, la protección de los derechos
niñas y adolescentes son sometidos a varias entre- individuales y colectivos de los niños, niñas y ado-
vistas, y la re-victimización que genera esta situa- lescentes, víctimas de violencia basada en género,
ción en muchos casos. En localidades como Quito, y personas adultas mayores. Dicha competencia
las JMPD han generado procesos de articulación la ejercen a través del dictamen de medidas admi-
con los equipos técnicos del MIES y otras institu- nistrativas inmediatas de protección y resoluciones
ciones para la mejora de los informes sico-sociales. administrativas de protección y restitución de dere-
Sin embargo, en muchos casos la deficiencia en chos, en los casos de amenaza o vulneración de
los informes responde a entrevistas especializadas los derechos de los grupos arriba mencionados,
mal ejecutadas, y equipo personal no apto para re- dentro del respectivo cantón.
coger la opinión de los niños, niñas y adolescentes,
como se abordará en las siguientes secciones. Las JCPD son organizadas y financiadas por el Go-
bierno Autónomo Descentralizado Municipal. Para
7.2 Medidas de Protección su funcionamiento deben estar bajo la planificación
territorial, administrativa y financiera del respectivo
7.2.1 Situación de las Juntas Cantonales de Pro- municipio. En el Código Orgánico de Organización
tección de Derechos Territorial, se establece que por lo menos, el diez
por ciento (10%) de los ingresos no tributarios de
La JCPD es un organismo de Protección, Defen- los GAD debe asignarse al financiamiento de la pla-
sa y Exigibilidad de Derechos que pertenece al nificación y ejecución de programas sociales para
321 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía, y Descentralización, COOTAD, art. 249.

la atención a grupos de atención prioritaria.321 No nen a la creación del sistema local de protección de
se designa un presupuesto fijo para el sistema de derechos, y no se cuenta con JCPD;323 lo cual es
protección de derechos (juntas y consejos), ni es- una denegación al acceso a la justicia a los niños,
pecífico para NNA. niñas y adolescentes del cantón. Muchas JCPD
por falta de presupuesto funcionan en espacios sin
Acorde con las observaciones realizadas a Ecuador servicios higiénicos, agua, internet u otros servicios
por el Comité de los Derechos del niño en el 2017: básicos. Los espacios no son adecuados ni amiga-
bles para los niños, niñas y adolescentes, no cuen-
“10. Recomienda que el Estado parte: (a) tan con Sala de Audiencias o espacios para poder
Aplique un enfoque que tenga en cuenta los realizar las entrevistas reservadas a los niños, ni-
derechos del niño al elaborar el presupuesto ñas y adolescentes. Por lo anterior se vulneran los
del Estado mediante un sistema de rastreo siguientes derechos:
que abarque todos los gastos relativos a la
infancia y la adolescencia, e incluya análisis I. Derecho a la Integridad personal: Los espacios,
del impacto, desglosados por género, sobre al no ser rehabilitados, constituyen un peligro
la medida en que las inversiones en un sector tanto para el personal ahí laborando, como para
determinado pueden contribuir al interés su- los usuarios que acuden: NNA sobrevivientes de
perior del niño;”322 violencia basada en género, violencia intrafami-
liar, o/y cuyos derechos han sido vulnerados. La
Sin embargo, no hay cambios sustanciales en esta falta de servicios básicos es una vulneración a la
materia. En algunas localidades, los GAD se opo- integridad de los NNA.
322 Comité de los Derechos del Niño, Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto del Ecuador, 2017, párr. 10.
323 En Zaruma, por ejemplo, a pesar de la incidencia del CNII, el GAD Municipal se niega a la creación de la Junta Cantonal de Protección de
Derechos. Por lo cual, cabe la intervención de la DPE.

II. Principio de Confidencialidad: Los espacios no de casos, deben remitir copias certificadas en físi-
cuentan con divisiones de ningún tipo. Los NNA co, asumiendo los costos de envío, al no contar con
deben dar su testimonio en espacios abiertos, quipux, o correos institucionales
donde son escuchados por cualquier persona
que se encuentre en espera, el personal admi- Otra necesidad que se identifica en las JCPD, es la
nistrativo, e incluso las partes procesales. Lo an- falta de equipos técnicos multidisciplinarios propios.
terior, compromete la confidencialidad procesal Las investigaciones, valoraciones, y demás accio-
y el debido proceso. nes requeridas para la elaboración de los informes
técnicos -soporte para la toma de decisiones de las
III. Espacios Amigables (Child-friendly space): La
JCPD- son solicitadas a equipos técnicos de otras
mayoría de JCDP son espacios adultocéntricos
instancias gubernamentales. Usualmente estos
que no se encuentran adaptados para la aten-
equipos están ya saturados con los casos propios.
ción de NNA. Algunos ni siquiera cuentan con
Por lo tanto, la elaboración de informes puede to-
espacios o material lúdico.
mar mucho más tiempo del establecido en la ley. El
La falta de presupuesto de las JCPD también afec- personal de la DP, también es limitado en algunas
ta el acceso a equipos e internet, necesarios para localidades. Ya ha habido casos en que ambas par-
poder realizar sus labores. Esta situación se ha tes son menores de edad y una de ellas no ha podi-
vuelto más crítica en el contexto del COVID; actos do contar con patrocinio de la DP. Se retrasa así el
procesales, coordinación de acciones de respuesta acceso a justicia de un grupo de atención prioritaria.
a casos, y capacitaciones, se realizan de forma di-
gital, afectándose el acceso a la justicia de los NNA En el siguiente cuadro, se incluye los recursos y
nacionales y extranjeros que se encuentran bajo la equipamiento para el cumplimiento de las funcio-
jurisdicción del Estado ecuatoriano. Miembros de nes de las JCPD, en localidades con alto porcenta-
JCPD, para solicitar soporte de otras juntas a nivel je de NNA en movilidad humana.
nacional, especialmente en tema de seguimiento

Tabla 7: Situación de las JCPDs de algunas de las localidades con alto porcentaje de NNA
en movilidad humana: Recursos, infraestructura, equipamiento, y abordajes.
Recurso Sí No Parcial
Sala de Guayaquil, Ibarra, Lago Agrio, Huaquillas, Esmeraldas,

Audiencias Tulcán, Cuenca (2). Manta.
Espacio para audiencias Guayaquil, Huaquillas,

reservadas con niños, niñas Cuenca (2), Tulcán, Lago Agrio. Esmeraldas,
y adolescentes Ibarra, Manta.
Mobiliario para administrativo Guayaquil, Ibarra, Manta, Tulcán, Huaquillas,

y atención a usuarios Cuenca (2), Lago Agrio. Esmeraldas. Manta
Área administrativa Guayaquil, Huaquillas,

para atención Ibarra, Tulcán, Cuenca (2), Esmeraldas.
a usuarios Manta, Lago Agrio.
Guayaquil, Tulcán, Cuenca (2),

GAD otorga gastos de Lago Agrio (acceso a uso de Huaquillas, Esmeraldas,
movilización o vehículo. vehículo del GAD Ibarra, Manta
2 días por semana).
Equipos informáticos Guayaquil, Ibarra, Lago Agrio, Huaquillas,

e internet. Cuenca, Tulcán, Manta. Esmeraldas
Guayaquil, Huaquillas, Ibarra,

Servicios básicos. Lago Agrio, Cuenca, Esmeraldas
Tulcán, Manta.
Equipo técnico propio Ibarra (10), Tulcán (2), Cuenca: Huaquillas, Esmeraldas, Lago Guayaquil (1)
(multidisciplinario). (10), Guayaquil (1), Manta (3). Agrio, Manta.
Guayaquil, Huaquillas,
Material lúdico. Cuenca (2), Manta, Lago Agrio. Esmeraldas, Ibarra, Tulcán
Manta
Fuente: Insumos recogidos en visitas In-situ y entrevistas con actores del SNDPINA. CNII, 2021.

JCPD Esmeraldas
Esta junta fue la primera creada en la provincia. Sin em- JCPD de Huaquillas
bargo, hasta la actualidad, no cuentan con ordenanza para
selección de miembros, por lo cual el cambio de los mis-
mos está paralizado. La JCPD solía funcionar en el Centro La JCPD está ubicado en un tercer piso, en un espacio con
de atención Ciudadana. En dicho espacio se contaba con muchas barreras físicas para personas con situaciones de
Sala de Audiencias y espacio para poder realizar las en- limitadas de movilidad, o NNA pequeños. El lugar no cuen-
trevistas reservadas a los niños. Debido a que el GAD Mu- ta con espacios confidenciales para realizar audiencias, o
nicipal fue declarado en emergencia económica, la JCPD las entrevistas especializadas. Adicionalmente, la falta de
fue reubicada en el anterior Edificio Municipal. Este último, entrega de material de bioseguridad no solo pone en peli-
fue clausurado posterior al terremoto del 2016, y aún no ha gro no solo al personal de la junta sino a grupos de aten-
sido rehabilitado. Este edificio, además de carecer de ser- ción prioritaria que acuden a ella.
vicios básicos como agua, constituye un peligro inminente
para la seguridad del personal y los/as usuarios/as. Por
otro lado, se cuenta con una persona para el seguimiento
de las causas. Sin embargo, no cuenta con computadora JCPD de Ibarra
para poder realizar su trabajo. Tampoco se cuenta con per-
sonal para las citaciones, notificaciones, o seguimientos.
El Gobierno Autónomo Descentralizado de Ibarra está en
un proceso de fortalecimiento tanto del Consejo Cantonal
de Protección de Derechos y de la JCPD. Desde enero
JCPD Tulcán del 2020, cuenta con su equipo completo. Se incluyeron al
equipo de la JCPD 2 técnicos de seguimiento, cuya labor
Hay que destacar como oportunidad el que la JCPD de Tul- es verificar el cumplimiento de las medidas de protección
cán cuente con su propio equipo técnico. De tal forma que, dictadas. Lo anterior, adicional al equipo técnico del área
los casos que requieran valoración de un equipo multidis- sicosocial.
ciplinario se pueden realizar de forma autónoma, y no de-
pender de la disponibilidad de equipos de otras entidades.
El equipo está conformado por una trabajadora social, un Fuente: Insumos recogidos en visitas In-situ y entrevistas
sicólogo, un sicólogo educativo, y dos abogados. con actores del SNDPINA. CNII, 2021.

JCPD Lago Agrio JCPD Guayaquil
La JCPD está ubicada en un tercer piso, lo cual genera ba- Es preocupante que con el número de causas que maneja
rreras de acceso a dicho espacio. Si bien el edificio cuenta este cantón, solo se cuente con una sola junta, la cual es
con ascensor, suele tener problemas técnicos reiterados. multicompetente. Adicionalmente, con un equipo técnico
La falta de espacios lúdicos o de audiencias reservadas incompleto, el levantamiento de informes sicosociales es
genera que no haya confidencialidad para los NNA. No casi imposible. Debido a la densidad poblacional de este
existe seguimiento del cumplimiento por parte del equipo cantón, los equipos técnicos de otros organismos, dicho
técnico de la JCPD. sea de paso, están sobrepasados con sus competencias
institucionales, no logran dar respuesta oportuna a las
JCPD. Por otro lado, se identifican obstáculos en el acceso
al proceso: (i) guardianía que no permite el libre ingreso
al edificio (ii) exigencia de denuncia escrita, y falta de in-
JCPD de Manta formación para recepción de denuncias orales. No existe
seguimiento del cumplimiento por parte del equipo técnico
La localidad de Manta si bien cuenta con equipo técnico de la JCPD.
completo (2 psicólogas 1 trabajadora social), las mismas
no cuentan con las herramientas para poder ejecutar sus Debido a la cantidad de causas que maneja la JCPD de
funciones. No se disponen de espacios confidenciales Guayaquil, los procesos no reciben respuesta de forma
para poder recoger las opciones de los NNA, ni equipos oportuna, y muchos de los casos continúan semanas sin
informáticos que les permitan levantar los informes sico- medidas de protección. Adicionalmente, Debe reforzarse
sociales. Adicionalmente, ni los notificadores, ni el equipo el seguimiento del cumplimiento de las medidas de protec-
técnico cuenta con transporte para poder cumplir con las ción por parte del equipo técnico de la JCPD.
diligencias del proceso, ni el seguimiento de los casos. No
existe seguimiento del cumplimiento por parte del equipo
técnico de la JCPD. Fuente: Insumos recogidos en visitas In-situ y entrevistas
con actores del SNDPINA. CNII, 2021.

JCPD Cuenca Por otro lado, preocupaba en sobre manera la ne-

gativa de algunas JCPD en la recepción, o sustan-
Cuenca cuenta con uno de los mejores modelos de ges-
ciación de causas relacionadas con niñas, niños
tión de juntas a nivel nacional. Con 2 juntas, se encuentra
en proceso de apertura de una tercera. Cada junta, cuen- y adolescentes refugiados, solicitantes de asilo, o
ta con (i) tres miembros (i) secretario/a (ii) dos ayudantes migrantes. En algunos casos por desconocimiento
de secretaría (iii) dos receptores de denuncia oral (iv) 1 del abordaje especifico que requerían las causas,
ventanilla única con una persona de recepción de escritos en otros por temas de xenofobia y discriminación.
(v) un archivo con 1 persona responsable del mismo. Adi-
cionalmente, las juntas cuentan con 5 notificadores, y un Evidenciando dicha situación, el CNII consideró ne-
vehículo institucional. Cada junta cuenta con salas lúdicas cesario y pertinente suscribir un acuerdo de coope-
amigables, donde los NNA son escuchados por equipo téc- ración interinstitucional con el ACNUR. El objeto del
nico especializado. El equipo técnico es multidisciplinario, acuerdo es fortalecer las respuestas de protección
contando cada junta con profesionales para las entrevis-
integral y especial a los NNA refugiados y migran-
tas, evaluaciones y seguimientos. El equipo técnico cuenta
con un vehículo adicional para poder dar los seguimientos tes en el país.
a los casos.
En el marco del trabajo en conjunto ACNUR-CNII,
Sin embargo, a pesar de la existencia de un equipo multi- consultores especializados en temas de movilidad
disciplinario, las investigaciones y valoraciones necesarias
para los informes técnicos suelen delegarse, en algunas humana y protección a la niñez y adolescencia, se
ocasiones, a otras instancias. Por otro lado, si bien hay han incorporado en cuatro JCPD a nivel nacional.
articulaciones en las que puede dar soporte la cooperación Se ha priorizado ciudades de frontera y aquellas
internacional, las medidas que se toman deben estar di- donde la población venezolana tiene mayor pre-
rigidas a las instituciones gubernamentales competentes.
sencia. El CNII -a través de la contratación de los
Debe reforzarse el seguimiento del cumplimiento de las
medidas de protección por parte del equipo técnico de la consultores para las JCPD, y el trabajo directo que
JCPD. realiza con las mismas, y con los Consejos Canto-

nales de Protección de Derechos-, busca que exista con las localidades en dicha materia. En el marco de
un proceso de cooperación y fortalecimiento en las ese convenio, en el año 2020 se procedió a la ca-
distintas localidades. pacitación en 16 provincias a nivel nacional de 1.022
servidores públicos, incluyendo miembros y equipos
Adicionalmente, dentro del mismo acuerdo marco con técnicos de las JCPD 668 personas de la sociedad
ACNUR, y respondiendo a la necesidad de construir civil sobre temas de derechos humanos, protección
canales directos entre el terreno y el nivel nacional, se integral y especial, protección internacional, violencia
cuenta también con una persona consultora para los basada en género, trabajo con población LGBTIQ+,
mismos temas en el CNII. Su incorporación apunta entre otros. Asimismo, se dio soporte técnico-legal
no solo al fortalecimiento de la institución en temas para la resolución de 494 casos de NNA refugiados,
de movilidad humana, sino además a ser el vínculo solicitantes de asilo, migrantes y nacionales.
Gráfico 2: Atenciones realizadas en el marco de cooperación CNII - ACNUR 2019-2021
Género de las personas atendidas
Fuente: Acnur, 2021. Elaboración: CNII, 2021.

Femenino 281
Masculino 210
Otro 2
Transgénero 1
Localidades de atención
Situación de niños, niñas y adolescentes
Localidad Atendidos
215
Huaquillas 151
131
Ibarra 284 69 58
Lago Agrio 14
Tulcán 35 Acompañado No acompañado Acompañado Separado
Fuente: Powerbi, Acnur, 2020. por 1 solo
Total 494

Gráfico 3: Capacitación e incidencia de consultores en JCPD 7.2.2 Articulación con la Función Judicial
Localidad Eventos 1022 - Fiscalía General del Estado (FGE): Si bien la
Tulcán 580 servidores
públicos coordinación funciona, ésta encuentra fuertes
Ibarra 90
Huaquillas 66
capacitados obstáculos. La FGE no actúa de oficio, y los pro-
cesos tienen un alto retardo procesal. La JCPD
Nacional
Lago Agrio
49
20
668 suele verse obligada a oficiar a la Defensoría
personas de del Pueblo por la falta de celeridad procesal de
Quito 1
sociedad civil
Total 806 capacitados las causas.
621 Tema tratado - Unidades Judiciales: Hay una preocupación

generalizada entre las JCPD sobre (i) el desme-
recimiento que realizan muchos juzgados hacia
sus acciones, medidas, y abordajes sicosocia-
140 les (ii) el desconocimiento sobre cómo llevar a
33 15 cabo procesos por incumplimiento de medidas
Violencia de Otra
de protección. Este tema es bastante relevan-
Niñez Movilidad
humana género te en los casos de movilidad humana, donde
620 Tipo de evento
el incumplimiento institucional de las órdenes
dispuestas por las JCPD es reiterado. Los ca-
sos de registro de nacimiento de niñas, niños
y adolescentes de progenitores adolescentes,
63 58 41 17 10 regularización migratoria, y la reunificación fa-
miliar, son algunos de los ejemplos más claros.
Acción de Mesa Capacitación Mesa de Mesa Mesa
incidencia Local o taller casos Provincial Nacional No está institucionalizado el trabajo cooperado.
Fuente: Acnur, 2021. Elaboración: CNII, 2021.

7.3 Personal de Primera Línea trabajando con una problemática exclusiva de un organismo, sino
niños, niñas y adolescentes del sistema en general.
La percepción de los niños, niñas y adolescentes En los procesos de capacitación sobre protección
como objetos de protección y no sujetos de dere- a la niñez en movilidad humana dirigido al personal
chos está fuertemente instaurada entre los equipos del SNDPINA, en 16 provincias del país, liderado
de primera línea de trabajo con niñas, niños y ado- por el CNII en coordinación con ACNUR, se con-
lescentes, en todas las esferas públicas, privadas, taron con varios incidentes. NNA fueron insultados
locales, zonales y nacionales de Ecuador. En con- y/o golpeados en cámara durante las intervencio-
secuencia, la naturalización de la violencia contra nes de los capacitadores. Lo que marca el termó-
los niños, niñas y adolescentes, incluyendo los cas- metro de la situación de la vulneración de derechos
tigos corporales, el no dar importancia a la opinión de los NNA en Ecuador, incluso entre el personal
del niño, niña y adolescente, y que el interés supe- garante de derechos de la niñez y adolescencia; lo
rior se asuma como un concepto abstracto, es aún cual es sumamente alarmante.
la generalidad en las intervenciones con este grupo
generacional. El personal del SNDPINA, incluyen- Al igual que con el personal del MREMH y la DP,
do los equipos del MIES (cooperantes e internos), ningún proceso de selección particular, que tome
Secretaría de Derechos Humanos (SDH), JCPD, en consideración la idoneidad – técnica y mental
MINEDUC, entes estatales, sociedad civil, y coope- – para trabajar con NNA, es implementada por las
ración internacional no están deslindados de esta instituciones. Con la salvedad de ciertos organis-
realidad. Tanto en el acompañamiento a los abor- mos, ninguna capacitación específica o proceso
dajes de casos, como en los procesos de capacita- formal de selección y/o aprobación para trabajar
ción, se ha visibilizado con preocupación la falta de con NNA ha sido implementado; ningún proceso de
perspectiva de derechos y de protección especial, verificación de perfil de agresores se lleva cabo. En
del personal. Como bien se menciona, esta no es consecuencia, el personal que va a realizar entre-

vistas especializadas o las autoridades que reali- y filtros responsables de contratación (entes esta-
zan audiencias reservadas, en muchos casos no tales, organismos de la sociedad civil, cooperación
manejan los estándares mínimos para entrevistar a internacional) genera que los/as perpetradores, in-
un NNA, en base a su desarrollo evolutivo. cluyendo los/as agresores sexuales, entiendan al
sistema de protección como espacios de fácil ac-
No es excepcional que el personal éspecializa- ceso a niñas, niños y adolescentes, especialmente
do´ desconozca los mecanismos para recoger la de aquellos sin redes de apoyo o en situaciones de
opinión de NNA – en la primera infancia, con dis- desprotección.
capacidad, o perteneciente a alguna minoría. Los
equipos no siempre cuentan con personal capa- 9.4 Regulación Migratoria como Medida de Pro-
citado para aplicar “métodos de comunicación no tección
verbales que resulten más idóneos en cada caso
concreto para dar cumplimiento al principio de par- Un NNA no acompañado o separado se encuentra
ticipación”.324 Predomina la visión adulto céntrica en en una triple condición de vulnerabilidad: (i) La de
la cual la escucha del NNA es un trámite a cum- niño, niña y adolescente – sujeto a protección es-
plir, y no un derecho que debe ser ejercido con las pecial debido a su proceso de desarrollo (ii) Privado
correspondientes salvaguardas, revictimizándose de cuidado parental, al estar no acompañado o se-
constantemente a los niños, niñas y adolescentes. parado (iii) En movilidad humana. Por esta conver-
Los NNA que deben ser atendidos por el sistema gencia de vulnerabilidades, además de garantizarle
de protección, incluyendo los NNA refugiados, mi- una atención prioritaria, debe reconocerse los ries-
grantes, víctimas de trata o tráfico, se encuentran gos, amenazas y vulneraciones de sus derechos.
por lo común en una situación de vulnerabilidad En razón de la interseccionalidad de vulnerabili-
extrema. Por lo que, la falta de criterios formales dades de este grupo, el corpus iuris internacional

vinculante para Ecuador, reconoce que dentro de Para garantizar la protección integral de los NNA,
las medidas para garantizar la protección integral que atraviesan esta situación, desde las JCPD – en
de dichos NNA se incluye la regularización de la uso de sus atribuciones legales y en aplicación del
condición migratoria. Como señala el Comité de Protocolo – se están dictando medidas de protec-
los Derechos del Niño: ción. Se cuenta con procesos donde la autoridad
competente ha dictaminado como parte del conjun-
El objetivo final de regular la situación de to de medidas de protección que responden al inte-
los menores no acompañados o separados rés superior de un NNA no acompañado o separa-
de su familia es identificar una solución du- do, la regularización migratoria; de tal forma que, la
radera que resuelva todas sus necesida- protección y asistencia especial que requieren los
des de protección, tenga en cuenta las opi- NNA no acompañados o separados, se materializa
niones del menor y, en su caso, conduzca a en el acompañamiento del Estado en la construc-
resolver la situación del menor no acompaña- ción de su proyecto de vida, y soluciones duraderas
do o separado de su familia... la integración en Ecuador. 326
en el país de acogida debe basarse en un
régimen jurídico estable (con inclusión del Sin embargo, el cumplimiento de las medidas de
permiso de residencia) y estar regida por protección de regularización migratoria – las cuales
los derechos previstos en la Convención que se han dictado en el marco de la valoración del inte-
son plenamente aplicables a todos los meno- rés superior de un NNA no acompañado o separa-
res que permanecen en el país.325 (negritas do de nacionalidad venezolana – han sido denega-
añadidas) das de forma reiterada por la autoridad competente
(MREMH).327 Se indica que se debe cumplir con el
325 Observación General No. 6, supra, párrs. 79 y 89.
326 CDN, art. 20.
327 Oficio Nro. MREMH-CZ7-MACHALA-2020-0369-O del MREMH presentado dentro de las causas Nro.141-2020-JCPDNA-H, Nro.
142-2020-JCPDNA-H, Nro. 145-2020-JCPDNA-H, Nro. 148-2020-JCPDNA-H y Nro. 145-2020-JCPDNA-H - Junta Cantonal de Protección de
Derechos de Huaquillas.

proceso de obtención de la VERHU328, o realizar el acorde con su interés superior.330 Por lo anterior,
proceso de obtención de cualquier otra visa. se deduce que los NNA no acompañados o sepa-
rados, podrían solicitar la mencionada visa a tra-
Ergo, los NNA no acompañados o separados que vés de los entes de protección del estado, quienes
no son sujetos a protección internacional, no tienen ostentan su representación legal. Sin embargo, la
forma de regularizar su situación migratoria en el norma no es clara en lo que respecta a los NNA
país. No se contempla alguna forma de visa espe- que se encuentran bajo la tutela del Estado. En el
cial para ellos. Los otros tipos de visas, incluyendo la espacio de la mesa de movilidad humana nacional,
VERHU requieren pasaporte y otra documentación se ha planteado la inquietud sobre este punto, sin
con la cual los NNA no cuentan. Adicionalmente, el contar con una postura clara y respuestas concisas
Protocolo de visados establece que la solicitud de en esta materia.
visas de residencia temporal por razones humani-
tarias en favor de NNA venezolanos sólo puede ser 7.5 Conclusión
solicitada por sus padres, representantes, o tutores
legalmente acreditados.329 7.5.1 Entrevistas Especializadas
Cuando un NNA se encuentra – temporal o per- Preocupa, las capacidades instaladas que se están
manentemente – privado de su medio familiar, el dejando en el estado respecto de la atención a NNA
Estado asume la responsabilidad de su cuidado, en movilidad humana. Se requiere tener implemen-
otorgándole medidas de protección y asistencia, tados procesos de transición hacia la finalización
328 Ibid.
329 Protocolo para el procesamiento y concesión de visados de residencia temporal de excepción, por razones humanitarias, en favor de niños,
niñas y adolescentes de nacionalidad venezolana, durante el período de regularización para ciudadanas y ciudadanos venezolanos, dispuesto
en el Decreto Ejecutivo N° 826, de 25 de julio de 2019, art. 2.
330 CRC, arts. 20 (1) y 3.

de los convenios de movilidad humana. Es menes- propiciar espacios de violencia y revictimización.

ter que el MIES, o el ente que tenga la competencia En consecuencia, es necesario que se evalúen las
de implementar el Protocolo de atención, pueda ha- capacidades reales de los distintos distritos y coor-
cerlo adecuadamente en el supuesto que no estén dinaciones zonales del MIES para dar respuesta y
vigentes convenios de cooperación con entidades atención directa a los casos. Identificar aliados es-
privadas. tratégicos en los territorios que puedan dar soporte
al MIES, constituiría un alivio a la carga laboral de
Es importante, sin embargo, reconocer la alta carga los distritos.
laboral del personal técnico de territorio y el impac-
to en la estabilidad del mismo, los recortes de ca- Tanto los equipos especializados de estos orga-
rácter presupuestario, y de jornada que hubo en el nismos aliados, como el propio equipo MIES, y los
2020. La situación de la pandemia del COVID-19, el equipos de los cooperantes deben ser capacitados,
despunte de la violencia intrafamiliar, la mendicidad sensibilizados, y acompañados por el ente rector
y trabajo infantil, ha tenido una repercusión directa de la protección a la niñez y adolescencia. Esto
en el trabajo de los equipos de territorio. El impacto permitirá, por un lado, la adecuada implementación
no solo afecta la carga laboral, debido al aumento del Protocolo de atención, que los NNA cuenten
de casos, sino la naturaleza de las problemáticas con entrevistas especializadas que garanticen una
tiene un efecto en la salud mental del personal. evaluación adecuada de su interés superior, y las
medidas de protección que su caso requiere, en
El bienestar del equipo repercute de forma directa cualquier localidad del país. Así mismo, el acom-
en la implementación de entrevistas que garanticen pañamiento cercano, sumado a procesos de auto-
el interés superior de los niños, niñas y adolescen- cuidado continuos, permitirá cuidar y salvaguardar
tes. Profesionales que se encuentran colapsados, y la integridad del personal de primera línea; lo que
en estado de agotamiento, no podrán dar respues- garantiza, además, una atención adecuada a los
tas y abordajes adecuados, sino más bien pueden NNA.

7.5.2 Juntas Cantonales de Protección de Dere- de los sistemas de protección de NNA. Con dicho
chos resultado, puede iniciarse el proceso de reforma al
COOTAD para la asignación presupuestaria a los
La falta de lineamientos sobre el presupuesto míni- sistemas de protección de derechos.
mo que deben asignar los GAD al sistema de pro-
tección de derechos (juntas y consejos), y especí- Adicionalmente, urge que los organismos del SND-
ficamente a NNA, genera que dicho financiamiento PINA – de forma conjunta – establezcan lineamien-
esté sujeto a la voluntad política del municipio. Se tos mínimos que deben contener las ordenanzas
debe garantizar que las JCPD tengan autonomía de los GAD para la selección de los miembros de
financiera y administrativa con presupuesto fijo las JCPD, y del personal técnico y de soporte. Los
asignado. Dicho presupuesto debe considerar la procesos de selección deben realizarse por con-
necesidad de las juntas de contar con (i) un espa- curso público de mérito y oposición, pudiendo estar
cio adecuado para audiencias para las entrevistas sujetos estos procesos a las veedurías correspon-
reservadas y de espera para los NNA, (ii) perso- dientes. La Defensoría del Pueblo, por otro lado,
nal técnico, de soporte y seguimiento. De tal forma debe iniciar las acciones correspondientes para dar
que, la disponibilidad de recursos no sea utilizado seguimiento a las localidades donde existe una ne-
como un mecanismo de presión, o, para utilizar a gativa por parte de los GAD para la implementación
las JCPD políticamente. del sistema de protección de derechos local, parti-
cularmente la creación de las JCPD, toda vez que
Cabe entonces, trabajar de forma conjunta con la se está negando el acceso a la justicia a los niños,
Contraloría General del Estado, para que se proce- niñas y adolescentes.
dan con auditorías de gestión. De tal forma que, se
determine en qué medida el presupuesto destinado Por otro lado, deben procurarse contar con conve-
a grupos vulnerables ha sido efectivamente asigna- nios con los consultorios jurídicos de universidades
do a la implementación, mejora, y fortalecimiento, públicas y privadas para el patrocinio de las cau-

sas, debido a que en algunas localidades el per- ción entre JCPD a nivel nacional, y para las notifi-
sonal de la Defensoría Pública es limitado. Ya se caciones legales.
han suscitado habido casos en que ambas partes
son menores de edad y una de ellas no ha podido Actualmente, las JCPD desconocen los casos que
contar con patrocinio de la DP. han sido atendido por los programas especializados
del MIES; incluyendo la atención de los equipos del
Se evidencia la necesidad de contar con un siste- proyecto de Ciudades Acogientes, especializado
ma único similar al SATJE. La falta de un Sistema en movilidad humana. Así mismo, a los equipos del
de información de las JCPD para el manejo de ca- MIES se les dificulta poder dar seguimiento a las
sos, genera que cada junta establezca sus pro- medidas de protección que se dictaminan, los ofi-
pios mecanismos de notificación, y/o remisión de cios que se remiten, y otras acciones realizadas en
oficios. Se utilizan incluso correos personales para las causas. Por lo cual, este sistema de las JCPD,
la atención de causas, comprometiendo el principio debe ser parte de un sistema macro unificado con
de confidencialidad. Por otro lado, la falta de un el sistema de la Función Judicial, y del ente rec-
sistema único, impide tener estadísticas nacionales tor de protección especial de la niñez. De tal forma
sobre la tipología de causas que llegan a las JCPD, que, se logren dos objetivos primordiales:
incluyendo la de casos de niñas, niños y adolescen-
tes no acompañados o separados. Por lo cual, no - Evitar la duplicidad de procesos y causas.
es viable realizar diagnósticos sobre los derechos
- Que la autoridad tenga claridad de (i) todas las
violados en base a los cuales se pueda construir
acciones que se han realizado por parte de otras
políticas públicas nacionales, que realmente res-
autoridades competentes, en el caso (ii) los pro-
pondan a la prevención, protección, y restitución de
gramas de los que el NNA y su familia son o
derechos de los grupos de atención de las JCPD,
han sido parte (iii) las evaluaciones técnicas del
incluyendo los niños, niñas y adolescentes en mo-
caso.
vilidad humana. Así mismo, se dificulta la coopera-

De esta forma, se pueden dictar medidas que res- te en los casos de violencia de cualquier tipo. Es
ponda integralmente a la situación del niño en base necesario que en estos espacios participe tanto la
a información más completa. función judicial como las JCPD con el objeto de:
- Abordar los mecanismos para evitar la re- victi-
7.5.3 Articulación con la Función Judicial
mización de los NNA
Urge que -a través del Consejo de la Judicatura- - Construir rutas adecuadas y reales para que
se lidere la construcción de espacios permanentes los casos reciban respuestas prontas y oportu-
de: (i) formación, discusión de manejo de casos (ii) nas, incluso si se requiere la derivación a otra
competencias y cooperación con las JCPD (iii) li- instancia. Se debe garantizar que la acción del
neamientos del Comité de los Derechos del Niño, estado no genere mayor daño o coloque al niño
del Comité para la Eliminación de la Discriminación en una situación más precaria.
contra la mujer, y de la Corte Interamericana de De- - Estudiar posibles medidas de protección emer-
rechos Humanos (iv) demás estándares internacio- gentes que deben/pueden dictarse, tomando
nales que deben ser parte no solo de la motivación en consideración el nivel de riesgo para el niño.
de las sentencias y resoluciones, sino el parámetro Estas discusiones de casos prácticos, les per-
de sus actuaciones de forma integral. mitirán a los/las fiscales, jueces, y miembros de
juntas, la construcción de estrategias posibles y
En lo que respecta a casos de NNA, mejorar los adaptables para los casos concretos.331
mecanismos de coordinación interinstitucional im-
plica, además, adoptar un protocolo paraguas para Los procesos penales en los cuales los niños, niñas
la incorporación del principio del interés superior en y adolescentes son víctimas o testigos, requieren
la intervención de todos los actores, particularmen- un mayor grado de atención por parte de estos or-
331 El estudio de casos prácticos no puede vulnerar el principio legal de la confidencialidad de los casos en lo que corresponda.

ganismos, para evitar la revictimización de los ni- sugiere que se establezca una línea base de casos
ños, niñas y adolescentes. El limitado número de judicializados, de casos llevados a la fiscalía, y de
cámaras de Gesell, y de peritos médicos y sicoló- casos sustanciados por las JCPD, por localidad y
gicos de la FGE, exige llevar a cabo acuerdos de segmento social. Esta línea de base podría benefi-
cooperación con otros organismos para contar con ciarse de una evaluación de calidad en las senten-
equipos técnicos especializados. Debe valorarse la cias, resoluciones, autos, etc., emitida por juezas y
urgencia de capacitar, y poder nombrar como pe- jueces, miembros de las JCPD, y fiscales a cargo
ritos a los miembros de los equipos técnicos de la de los asuntos relativos a NNA y violencia basa-
función judicial, JCPD, MIES, SDH, que cumplan da en género. En base a estos datos establecer un
con los requisitos para ello. De tal forma que, sus plan de acción de mediano plazo para la especiali-
informes tengan valor de prueba pericial y sea una zación de la justicia, de las JCPD, y de las fiscalías.
de las herramientas para evitar la revictimización
de los niños, niñas y adolescentes, especial y enfá- 7.5.4 Personal de primera línea trabajando con
ticamente en los casos de violencia sexual. En esa niños, niñas y adolescentes
misma línea, debe construirse y difundirse una ruta
clara y sencilla, para la toma de testimonio anticipa- La falta de estándares de contratación del personal
do de los niños, niñas y adolescentes, incluyendo que trasciendan los requisitos académicos, y donde
alternativas a la Cámara de Gesell, en aquellas lo- existan valoraciones integrales que abarquen en-
calidades donde no se cuenta con esa herramienta, trevistas y análisis de los perfiles psicológicos del
o la espera para su uso es contraria al interés su- personal, es evidente. Lo anterior tienen un impacto
perior del niño, y para la salvaguarda de la prueba. en la calidad de la evaluación del interés superior
de los NNA, y sobre todo sobre su seguridad.
Es menester, rescatar la especificidad y especiali-
dad del sistema de justicia, y del sistema de protec- Urge que el personal que va a tener acceso inme-
ción de derechos. Para alcanzar este objetivo, se diato y directo con los niños, niñas y adolescentes

sea personal calificado y apto para trabajar con este derechos, sean factibles; y, su integración local se
grupo de atención prioritaria, y que no constituyan base en un régimen jurídico estable.
un riesgo para la integridad física, sicológica, y/o se-
xual de los NNA. Esto exige que, tanto los procesos 7.6 Caso de Estudio - San Lorenzo: Recolección
de contratación, internos como con cooperantes, de concha y su impacto en la ineficacia de los pro-
de equipos técnicos y personal de las JCPD, Go- gramas de atención a niños, niñas, y adolescentes
biernos Autónomos Descentralizados, SDH, MIES,
MINEDUC y otras entidades realicen evaluaciones 7.6.1 Medidas de Protección que requieren abor-
responsables, e integrales. Los mismos estándares dar integralmente situaciones sociales incluyendo a
deben extenderse a las instituciones de la sociedad actores multisectoriales:
civil y cooperación internacional autorizada para
operar en Ecuador, y cuyo personal tendrá contacto Históricamente, Esmeraldas ha sido considerada
directo con niñas, niños y adolescentes. como una provincia receptora y de tránsito de po-
blación en movilidad humana. La presencia de la
7.5.5 Regularización migratoria población refugiada en la provincia de Esmeraldas,
se incrementó desde mediados de la década de
Es necesario que el Ministerio rector de la materia 1990. La situación se agudizó a partir del año 2000
migratoria realice una interpretación adecuada de debido a la puesta en marcha del Plan Colombia y
toda la normativa aplicable a niñas, niños y ado- del plan Seguridad en Colombia. Con la finalidad
lescentes. Debe contemplarse una alternativa de de combatir la insurgencia y el narcotráfico fueron
regularización migratoria específica, y sin obstácu- movilizadas entre 14 y 18.000 tropas altamente en-
los de forma, para los niños, niñas y adolescentes trenadas. El conflicto se trasladó al Departamento
no acompañados y separados. De tal forma que, de Nariño -que tiene frontera con Ecuador, en la
las soluciones duraderas y proyecto de vida, que provincia de Esmeraldas. El plan generó la huida
se trabajan con los organismos de protección de masiva de la población civil, para escapar de la vio-

lencia y las masacres sucesivas que se presenta- En la localidad de San Lorenzo, más del 70% de la
ron a causa de esa operación.332 población se dedica a la pesca artesanal, especial-
mente de concha y cangrejo.333 La población sale a
San Lorenzo, cantón y puerto de la provincia de Es- pescar en lanchas que pertenecen a un determina-
meraldas, ubicada en la frontera norte del país, es do grupo. Los dueños de las lanchas no solo cobran
un cantón limítrofe con Colombia. Está ubicado en un “peaje” por el uso de las lanchas, sino que, ade-
la parte más septentrional del país siendo parte del más los pescadores transportados tienen cláusula
mega sistema del Chocó. Se encuentra al norte de de venta exclusiva de su pesca, a los dueños de
la provincia, a 18 kilómetros de la frontera colom- las lanchas. Al no haber libre mercado, los dueños
biana marcada por el trayecto del río Mataje. En de las lanchas establecen el precio – sumamente
esta zona, sobre el río Mataje – que une a Ecuador bajo – de los mariscos. Los lancheros son quienes
con el vecino país – se encuentra el puente que venden los mariscos, creándose un oligopolio, y los
une a Ecuador y Colombia. En el puente no hay pescadores reciben un valor ínfimo por la pesca.
control fronterizo ni aduanas. Solo puede cruzar- Debido al bajo costo por el que pueden vender su
se de 08:00-18:00, y el paso es a pie. En el área pesca, los pescadores deben pasar un promedio
ecuatoriana del puente operan dos equipos milita- entre 12:00 a 14:00 horas en el mar, para poder
res que se encargan de la seguridad. Los uniforma- obtener lo mínimo para su subsistencia.
dos no hacen control migratorio, tampoco impiden
la circulación de la gente, simplemente se cercioran En este contexto, los NNA de la localidad de San
que todos los que pasen al Ecuador tengan sus do- Lorenzo pasan largas horas del día sin ningún tipo
cumentos de identidad. Ciudadanos colombianos y de cuidado parental o familiar, debido a las exten-
ecuatorianos circulan por el puente sin restricciones. sas jornadas laborales de sus cuidadores. Muchos
332 FEEP y ACNUR, Investigación sobre integración de los refugiados en Esmeraldas, 2013, disponible en http://www.cpccs.gob.ec/docs/nice-
ditUploads/tempo/1408739831Informe%20final%20sobre%20integraci%C7%FCn%20de%20los%20refugiados%20%20en%20Esmeraldas.pdf
333 Ministerio de Acuacultura y Pesca, disponible en http://acuaculturaypesca.gob.ec/subpesca3515-zona-norte-de-la-provincia-de-esmeraldas-
presenta-aportes-para-la-nueva-ley-de-pesca.html

de ellos son cuidados por un hermano o hermana

mayor, también menor de edad, lo que genera una - La mayoría de las familias vive bajo la línea de
serie de riesgos y vulnerabilidades. El MIES distri- la pobreza, o en pobreza extrema.
tal, comentó sobre los riesgos de explotación física
- La pesca de concha, es percibida como la úni-
y sexual a las que están expuestos constantemen-
ca opción de subsistencia para (sobre)vivir.
te estos NNA – cuidadores de otros NNA. Esta si-
tuación se agrava en el caso de NNA de familias - El modelo económico de la recolección de con-
refugiadas, solicitantes de asilo, y migrantes. Al no cha no es sostenible, y constituye una forma de
tener redes de apoyo en la localidad, el grado de explotación.
exposición de estos NNA, aumenta.334 - Tanto el MIES como la cooperación internacio-
nal señalan la falta de actividades recreativas,
Las fuentes de trabajo son extremadamente limita- deportivas, o extracurriculares en el cantón. Se
das en la localidad de San Lorenzo, e incluso más debe entender el rol de protección que tienen es-
precarias para la población en movilidad humana. tos espacios.
En un contexto como el detallado, evidentemente
los proyectos de apoyo familiar progresan mínima- - La oferta educativa en este cantón tiene defi-
mente, y los resultados son casi inexistentes. Esto ciencias.
se debe a que la problemática real del ausentismo
familiar no se está abordando integralmente. Debe Los programas de desarrollo que se han buscado
tomarse en consideración: implementar en San Lorenzo, han tratado de im-
334 El MIES distrital, indicó de varios casos de familias monoparentales, de madres como cabeza de hogar, que son el único sostén familiar; por
lo que, pasan jornadas extensas mar adentro, ejerciendo actividades de pesca. Sus hijos menores de edad pasan solos, o con algún vecino. El
MIES ha recibido alertas sobre agresiones sexuales de las que estarían siendo sujetos estos NNA, debido a que no cuentan con cuidadores. Se
informa que no es un caso aislado, y que hay varias familias en esta situación de vulnerabilidad.
335 Información proporcionada por actores gubernamentales y de la cooperación internacional.

poner actividades a la localidad, en lugar de apro- y adolescentes, mientras sus cuidadores cumplen
vechar el know-how o conocimiento técnico exis- sus jornadas laborales. De tal forma que, no se en-
tente.335 Por otro lado, hay un discurso ambivalente cuentren solos en casa, exponiéndose a diferentes
-arraigado incluso entre los actores de la coopera- formas de violencia, y abuso. Los CDI336 son una
ción internacional- sobre el trabajo con las estruc- opción con los NNA en la primera infancia, pero de-
turas locales. Mientras se recalca la necesidad de ben existir respuestas locales para los NNA entre 4
fortalecer las mismas, constantemente se las des- y 17 años.
estima, presentándolas como inoperantes e infruc-
tuosas. Lo anterior, tiene un impacto en la inclusión La Subsecretaria de protección especial del MIES
de estas estructuras en los esquemas de trabajo de trabaja dos ámbitos: (i) prevención de vulnerabili-
cooperación interinstitucional. dades (ii) servicios de atención en protección espe-
cial. En base a dicho marco, este organismo tiene
Es innegable, que para garantizar espacios segu- la competencia, y obligación de responder a am-
ros para los niños, niñas y adolescentes en San bos enfoques. Si bien la mayoría de servicios están
Lorenzo se requiere que los cuidadores principales orientados a la protección especial, se requiere inci-
cumplan su rol. Para lo cual, deben (re)construir- dir para la suscripción de convenios que respondan
se las dinámicas económicas, de tal forma que, las al ámbito de prevención. Se ha realizado el análisis
familias no se vean obligadas a tener jornadas la- de cómo los espacios de actividades extracurricu-
borales que afecten las relaciones parento filiales lares constituyen mecanismos de prevención de
y familiares, comprometiendo la seguridad de los todas las formas de violencia y de protección espe-
niños, niñas y adolescentes. Así mismo, se debe cial. Por lo cual, debe fomentarse la continuidad de
contar con espacios (deportivos, recreativos, artís- estos programas.
ticos), y estructuras seguras para los niños, niñas
336 Centro de Desarrollo infantil: Espacios para NNA de 1 a 3 años. Se encuentran bajo la supervisión del MIES.

Propuesta de Abordaje Integral de los programas de atención a NNA en San Lorenzo
- Existen asociaciones de pesca en San Lorenzo que se podrían fortalecer, y capacitar: contabilidad, eco-
nomía básica, costes de producción, etc.
- Se puede trabajar con las asociaciones la diversificación productiva Ej: artesanías de conchas cremas, etc.
- Las asociaciones fortalecidas pueden adquirir/alquilar sus lanchas para regular la monopolización de la
Modelo venta de la pesca.
económico - Es más viable trabajar con las asociaciones los beneficios de: Pesca sin trabajo infantil, uno de los pro-
blemas principales de deserción escolar en San Lorenzo.
Actor clave: Superintendencia de Economía Popular y Solidaria.
- Es necesario hacer incidencia en el MINEDUC para contar con actividades académicas, deportivas,
artísticas, que permitan a los niños incrementar su estadía en el sistema educativo.
Oferta - Necesitan dar seguimiento a los casos de deserción y ausetismo escolar.
educatica Actor clave: Distrito de educación - MINEDUC.
- Dar seguimiento “con quién” están los niños de las familias con las que trabajan durante las jornadas labo-
rales de cuidadores.
- Construir redes de cuidado comunitario para dar seguimiento al ingreso de los niños de 0-5 años a los CDI.
Apoyo Actor clave: Aldeas SOS, quien tiene el convenio con el MIES para el programa de apoyo familiar. MIES,
familiar quien otorga cupos para CDIs y personal de protección especial.
- Replicar programas deportivos, artísticos, recreativos.

- Identificar otros actores que puedan ofertar programas académicos, deportivos, recreativos, como espacios
Actividades de protección para NNA.
extras Actor clave: El MIES puede suscribir convenios de este tipo como parte integral de protección especial.

8. RECOMENDACIONES
8.1 Derecho a acceder al territorio y acceso for- coordinarse con el MIES, de tal forma que, a los
mal al Proceso de Asilo NNA se les otorgue las medidas de protección que
su caso requiera.
8.1.1 Se recomienda al MINGOB que emita los li-
neamientos institucionales pertinentes para la ade- 8.1.2 Se recomienda al MREMH, MSP, y MIES el
cuada implementación del principio de no devolu- establecimiento de una ruta formal sobre las medi-
ción de NNA, y para la aplicación del Procedimiento das de bioseguridad a seguir en el proceso de re-
de atención para niñas, niños y adolescentes y sus cepción y atención de NNA en movilidad humana
familias en contextos de movilidad humana en que llegan a Ecuador durante la emergencia sanita-
Ecuador – incluyendo en el contexto actual de CO- ria ocasionada por la pandemia de COVID-19.
VID-19. Se recomienda enfáticamente que la aten-
ción a NNA sea realizada por personal civil, debi- 8.1.3 Se recomienda al MREMH y al MINGOB el
damente capacitado para el abordaje a este grupo. establecimiento de una ruta formal de recepción y
derivación de las solicitudes de protección interna-
Así mismo, se deberá capacitar a todo el personal cional que son receptadas en frontera, particular-
de las unidades de migración a nivel nacional sobre mente en el caso de NNA en el punto fronterizo de
el principio de no devolución, el interés superior del Huaquillas. En la construcción de esta ruta deberá
niño, el principio de no discriminación, y el derecho contarse con la participación de la DP y de la DPE,
a la participación de NNA. Para la adecuada imple- al ser actores claves en la garantía del debido pro-
mentación del Procedimiento de atención deberá ceso en el RSD.

8.2 Acceso material al Asilo y Procedimiento de tas de NNA, y los parámetros para las entrevis-
Determinación de la Condición de Persona Re- tas y abordajes por medios electrónicos.
fugiada (RSD)
(iii) Estándares mínimos de contratación y for-
mación que deben aplicar a toda persona que
8.2.1 Se recomienda al MREMH que emita los li-
entreviste o trabaje con NNA (técnicos y sicoso-
neamientos institucionales pertinentes para la ade-
ciales).
cuada implementación del principio de prioridad de
casos de NNA, que abarque tanto procesos pre- (iv) La obligatoriedad de capacitación del perso-
senciales, como los que se llevan a cabo por me- nal en: Los principios y las disposiciones de la
dios electrónicos. Convención sobre los Derechos del Niño - El co-
nocimiento del país de origen de los NNA sepa-
8.2.2 Se recomienda al MREMH que emita el Proto- rados y no acompañados - Técnicas apropiadas
colo operativo de atención a NNA no acompañados de entrevista; - Desarrollo y psicología infantil-
o separados en necesidad de protección internacio- Sensibilidad cultural y comunicación intercultu-
nal, para homologar los abordajes que se realizan ral.337
a los NNA a nivel nacional. Dicho documento debe
contemplar: El CNII ratifica su disponibilidad para acompañar
los procesos de construcción de estándares míni-
(i) La posibilidad de elección del sexo de la per- mos de los abordajes de NNA.
sona entrevistadora, por parte de los NNA.
(ii) Estándares mínimos que deben cumplir los 8.2.3 Se recomienda a la DP que, en el marco de
espacios físicos donde se realizan las entrevis- sus competencias institucionales, implemente tam-

bién las recomendaciones dadas al MREMH en el 8.3 Derecho a la Identidad: Registro, Nombre y
punto 2.2, del (i) al (iv). El CNII ratifica su disponibi- Nacionalidad
lidad para acompañar los procesos de construcción
de estándares mínimos de los abordajes de NNA. 8.3.1 Se recomienda al Registro que reforme su
Reglamento a la Ley Orgánica de Gestión de la
8.2.4 Se recomienda al MREMH la aplicación de la Identidad y datos Civiles, en el sentido que se eli-
definición ampliada de persona refugiada en cum- mine el requisito formal de acompañamiento de re-
plimiento de lo establecido por la Ley de Movilidad presentante legal para los progenitores menores de
Humana del Ecuador, tomando en consideración la edad que van a inscribir o reconocer a su hijo/a.
edad y género de los NNA, y las particulares formas Durante el proceso de reforma, los casos de niños/
de persecución de las que son sobrevivientes. as de padres adolescentes, con registro pendiente,
deben tramitarse de forma inmediata. No debe re-
8.2.5 Se recomienda a MREMH, DP, Consejo de la querirse la judicialización de los procesos.
Judicatura, la construcción de rutas modelos de ar-
ticulación para la adecuada derivación de los casos 8.4 Derecho a la Educación: acceso y permanen-
desde el MREMH a la DP, las JCPD, y a la función cia a un sistema educativo de calidad, libre de
judicial; particularmente, para el nombramiento de cualquier forma de violencia y discriminación
tutor y dictamen de medidas de protección. Estas
rutas deben reconocer y estar aterrizadas en las 8.4.1 Se recomienda al MINEDUC que todos quie-
realidades locales, y su implementación no debe nes conforman la comunidad educativa – autori-
ser discrecional por parte del territorio. El CNII ratifi- dades, docentes, estudiantes, padres de familia,
ca su disponibilidad para acompañar este proceso. comunidad extendida – sean capacitados y sensi-
bilizados sobre movilidad humana, discriminación,
racismo, y xenofobia. Lo anterior debe realizarse en
coordinación con la DPE, la SDH, los Consejos de

Igualdad, la sociedad civil, y la cooperación interna- exámenes de ubicación de ingreso al sistema edu-
cional a través de programas de sensibilización con cativo, mientras paralelamente, se actualiza el apli-
cobertura nacional. cativo para la toma en línea de dichos exámenes.
8.4.2 Se recomienda al MINEDUC que coordine ac- 8.4.5 Se recomienda al MINEDUC que sus coordi-
ciones para abordar los casos de discriminación y naciones zonales, con los Distritos de Educación,
xenofobia en el sistema educativo, y se dictamine evalúen y revalúen la forma de implementación de
las sanciones que los casos requieran. los programas de la oferta educativa y su respuesta
eficaz a los contextos locales. No puede, por ejem-
8.4.3 Se recomienda al MINEDUC que los Distri- plo, usarse parámetros de zonas urbanas para ru-
tos de Educación cuenten con mecanismos físicos rales, o de localidades con alto alfabetismo digital
y electrónicos para la recepción de quejas y de- con otras sin acceso alguno a internet. Con el retor-
nuncias; los mismos deben ser amigables para los no a clases presenciales, la oferta educativa debe,
niños, niñas y adolescentes, y no adulto-céntricos. además, ser de fácil acceso a los niños, niñas y
No debe requerirse ningún requisito de forma para adolescentes que no se encuentran en la cabece-
las denuncias de niñas, niños y adolescentes. Es ra cantonal – donde se ejecutan casi en su totali-
prioritario generar procesos informativos con los dad los programas alternativos; especialmente, en
NNA sobre sus derechos, formas de violencia y dis- aquellas provincias donde la mayoría de población
criminación (incluyendo violencia entre pares, y sus vive en zonas rurales.
sanciones), y mecanismos de denuncia.
8.4.4 Se recomienda al MINEDUC que emita de 8.4.6 Se recomienda al MINEDUC que trabaje de
forma urgente los lineamientos para la toma de forma interinstitucional e intersectorial con otros

actores estatales, gobiernos autónomos descentra- 8.4.8 Se recomienda al MINISTERIO DE ECONO-

lizados, la cooperación internacional, y las estructu- MÍA Y FINANZAS que el presupuesto destinado
ras comunitarias para responder a los desafíos tec- constitucionalmente a la Educación no sea, bajo
nológicos que presentan las nuevas modalidades ningún criterio, pedido en devolución, o el sueldo
de teleducación. De tal forma que, ajustándose a de los docentes sea recortado, o haya mora en los
los contextos locales, se puede ir dando respuestas pagos. En esta línea, se recomienda al MINEDUC
articuladas a las necesidades de los NNA en las para que los docentes tengan acceso al material
nuevas dinámicas educativas, especialmente en lo pedagógico, tecnológico, logístico, y de transporte
que respecta a acceso a internet y a dispositivos para poder dictar su cátedra, y dar un acompaña-
electrónicos. miento cercano a los NNA, con las garantías sani-
tarias necesarias.
8.4.7 Se recomienda al MINEDUC que los proce-
sos informativos sean otorgados por personal co- 8.4.9 Se recomienda al MINEDUC que emita los li-
rrespondiente y no el administrativo o de seguridad neamientos y directrices de los procesos de contra-
de los distritos de educación. Cuando cualquier tación y selección del personal que trabaja con NNA
NNA acude a los distritos de educación para ingre- en el sistema educativo, especialmente docentes,
sar o reingresar al sistema educativo, toda la oferta personal del DECE, y autoridades de dirección.
educativa disponible debe ser comunicada, aseso- Urge contar con estándares y criterios mínimos
rada, analizada, discutida, explicada, y de fácil ac- homologados de contratación para el sistema de
ceso a NNA las localidades. El uso de la plataforma educación fiscal, fisco-misional, y privado. Se debe
del MINEDUC debe no solo ser explicado al NNA, garantizar procesos de selección formales, donde
sino que, de ser necesario, debe contar con acom- se evalúe tanto la capacidad técnica como la apti-
pañamiento para que pueda usar el aplicativo; ya tud sicológica del personal para poder trabajar con
que no todos los NNA y sus familias cuentan con NNA. Perfiles agresores no pueden seguir siendo
alfabetismo digital. parte o ingresar al sistema educativo. El CNII ratifi-

ca su disponibilidad para acompañar los procesos querirán de las asignaciones presupuestarias, en

de construcción de dichos estándares mínimos. este sentido.
8.4.10 Se recomienda al MINEDUC que un plazo 8.4.12 Se recomienda al MINEDUC que se pro-
razonable adecue las infraestructuras educativas a curen espacios de autocuidado para el alumnado,
fin de que constituyan espacios seguros para los el personal docente y de Consejería Estudiantil.
NNA. De tal manera que, dentro de los centros edu- Se debe evaluar el burnout entre el profesorado y
cativos, los espacios no se presten para posibles equipo del DECE, dándoles el soporte sicosocial
infracciones en contra de los NNA. Para tal fin, pue- pertinente. En esa misma línea, las planificaciones
den usarse los estándares internacionales de es- académicas deben ser sensibles con los difíciles
pacios seguros construidos en la materia. El CNII procesos que enfrentan los NNA actualmente, y las
ratifica su disponibilidad para acompañar los proce- formas específicas de afectación a la salud mental
sos de construcción de dichos estándares mínimos. que ellos viven. Se recomienda realizar estos pro-
cesos en coordinación con el MSP. Adicionalmente,
8.4.11 Se recomienda al MINEDUC que aborde los se debe trabajar con los Consejos Nacionales de
requisitos de forma que representan una inversión Igualdad, sociedad civil y la cooperación interna-
económica para los alumnos. El lineamiento para cional para la difusión de material sobre higiene y
la no obligatoriedad de uniformes debe fortalecerse salud mental con los equipos educativos y los NNA.
para cuando el alumnado retome las clases pre-
senciales. Así también, debe en conjunto con las 8.5 Derecho a la vida familiar
Coordinaciones zonales, construirse estrategias
aterrizadas y realistas de cómo abordar las solici- 8.5.1 Se recomienda al Consejo de la Judicatura
tudes de cuotas para necesidades elementales de que, a través de su órgano competente, se proceda
las instituciones educativas, y qué cambios se real estudio y revisión del contenido de las sentencias

para analizar los criterios de protección, aplicados direccionar los recursos técnicos, humanos, y eco-
a los casos de NNA. De tal forma que, permita la nómicos del acogimiento residencial hacia las mo-
construcción de procesos de fortalecimientos de dalidades de base familiar. (ii) Se debe priorizar el
capacidades, y contar con estadísticas sobre la si- cierre de convenios con espacios de atención que
tuación de los NNA en riesgo o privados de cuidado cuentan con un alto número de niñas, niños y ado-
parental. lescentes. (iii) Se debe expedir de la norma técni-
ca de la medida de vivienda asistida y tutelada. (iv)
8.5.2 Se recomienda al MIES y al Consejo de la Debe procurarse la pronta implementación de los
Judicatura a establecer una ruta unificada para el comités de calificación de familias acogientes, y la
abordaje de casos que requieran apoyo familiar o calificación de estas últimas. Para tal fin, se podrá
modalidades alternativas de cuidado. Así mismo, coordinar con la sociedad civil, y la cooperación in-
se requiere el estudio conjunto del universo real de ternacional.
niñas, niños y adolescentes en riesgo o privados de
cuidado parental. El CNII ratifica su disponibilidad 8.5.4 Se recomienda a la DPE que proceda a reali-
para acompañar el proceso de construcción de di- zar un proceso de seguimiento a la situación de los
cha ruta, y la articulación de las JCPD para evitar la NNA institucionalizados en Ecuador: esclarecimien-
innecesaria judicialización de las causas. to de su situación legal, seguimiento de medidas de
protección, informes técnicos adecuados etc.
8.5.3 Se recomienda al MIES a continuar con el
proceso de desinstitucionalización de niñas, niños 8.5.4 Se recomienda al MIES la construcción de un
y adolescentes, a través del fortalecimiento de los sistema o catálogo de servicios del MIES, en línea,
programas de modalidades alternativas de cuida- que permita a las autoridades administrativas y ju-
do, tanto en cantidad, presupuesto, y calidad de diciales verificar los servicios y cupos disponibles
abordajes. (i) Se requiere, de forma prioritaria, re- en las distintas localidades. Para tal fin, se podrá

coordinar con la sociedad civil, y la cooperación in- 8.5.7 Se recomienda al MINGOB, MIES, JCPD y
ternacional. al Consejo de la Judicatura que capacite a su per-
sonal sobre el derecho a la familia de los NNA, el
8.5.5 Se recomienda al MINGOB, JCPD, y al Con- principio de unidad familiar, no separación de her-
sejo de la Judicatura que las solicitudes de reuni- manos, reunificación familiar, y el derecho a la no
ficación familiar sean atendidas y resueltas con- interferencia arbitraria en las familias.
forme a lo establecido en la Convención sobre los
Derechos del niño, esto es, toda solicitud hecha por 8.5.8 Se recomienda al MINGOB, MIES, SDH, DP,
un NNA o por sus cuidadores para entrar o salir de DPE y al MREMH la construcción de la ruta de reu-
Ecuador a efectos de la reunión de la familia debe nificación familiar modelo, que dé claridad sobre las
ser atendida de manera positiva, humanitaria y ex- competencias institucionales a los equipos técnicos
pedita.338 territoriales; y, sobre todo, los canales oficiales de
comunicación por los cuales deben las JCPD y los
8.5.6 Se recomienda al MINGOB, MIES, JCPD y juzgados solicitar las medidas de reunificación fa-
al Consejo de la Judicatura el apropiado recono- miliar. El CNII ratifica su disponibilidad para acom-
cimiento de la diversidad de familias, para los pro- pañar el proceso de construcción de dichas rutas.
cesos de reunificación familiar, sin la aplicación
de criterios restrictivos. La consanguineidad sigue 8.5.9 Se recomienda al Ministerio de Finanzas a no
siendo el único y exclusivo parámetro para la de- retrasarse en el pago a los prestadores de servicios
terminación de la familia del NNA; realizando una de atención y protección de niñez y adolescencia,
equivalencia automática de familia con familia bio- a través del desembolso a las carteras de estado
lógica, cuarto grado de consanguineidad.339 correspondientes. Se recomienda a la Contraloría
338 CRC, arts. 9 y 10. Véase también, Observación General No 6, supra, párr. 81.
339 CONA, art. 98.

General del Estado, en este sentido, para que se directa a los casos. Identificar aliados estratégicos
procedan con las auditorías correspondientes, so- en los territorios que puedan dar soporte al MIES,
bre la forma en la que se está procediendo con los constituiría un alivio a la carga laboral y salud men-
desembolsos de recursos asignados a programas, tal de los técnicos distritales. El bienestar del equi-
servicios, de atención a NNA. po repercute de forma directa en la implementación
de entrevistas que garanticen el interés superior de
8.6 Derecho a medidas Protección: Procedi- los NNA. Profesionales que se encuentran colap-
mientos para identificar necesidades de protec- sados, y en estado de agotamiento, no podrán dar
ción integral, especial, internacional, y comple- respuestas y abordajes adecuados, sino más bien
mentaria pueden propiciar espacios de violencia y revictimi-
zación.
8.6.1 Se recomienda al MIES a implementar pro-
cesos de transición hacia la finalización de los con- 8.6.3 Se recomienda al MIES que tanto los equipos
venios de movilidad humana. Es menester que el especializados de organismos aliados, como el pro-
MIES, con la competencia de implementar el Pro- pio equipo MIES, y los equipos de los cooperantes
tocolo de atención, pueda hacerlo adecuadamente deben ser capacitados, sensibilizados, y acompa-
en el supuesto que no estén vigentes convenios de ñados por el MIES.
cooperación con entidades privadas.
8.6.3 Se recomienda al MIES que construya un Ca-
8.6.2 Se recomienda al MIES a evaluar las capa- tálogo digital en el que se incluyan los programas y
cidades reales de sus distintos distritos y coordi- servicios de atención a niñas, niños y adolescentes,
naciones zonales para dar respuesta y atención que se encuentran disponibles en los distintos can-

tones – implementados de forma directa, por socios ordenanzas de los GAD para la selección de los
cooperantes, o aliados estratégicos. De tal forma miembros de las JCPD, y del personal técnico y de
que, se facilite a las JCPDS y las autoridades judi- soporte. Los procesos de selección deben realizar-
ciales el dictamen de medidas de protección. se por concurso público de mérito y oposición, pu-
diendo estar sujetos estos procesos a las veedurías
8.6.4 Se recomienda a la Contraloría General del correspondientes, en coordinación con la Contralo-
Estado, que se procedan con auditorías de gestión ría General del Estado.
a los GAD cantonales. De tal forma que, se deter-
mine en qué medida el presupuesto destinado a 8.6.6 Se recomienda a la DPE a iniciar las acciones
grupos vulnerables ha sido efectivamente asignado correspondientes para dar seguimiento a las loca-
a la implementación, mejora, y fortalecimiento, de lidades donde existe una negativa por parte de los
los sistemas de protección de niñas, niños y ado- GAD cantonales para la implementación del siste-
lescentes. Con dicho resultado, puede iniciarse el ma de protección de derechos local, particularmen-
proceso de reforma al COOTAD para la asignación te la creación de las JCPD, toda vez que se está
presupuestaria a los sistemas de protección de negando el acceso a la justicia a los niños, niñas y
derechos. Se debe garantizar que las JCPD y los adolescentes.
CCPD tengan autonomía financiera y administrati-
va con presupuesto fijo asignado. 8.6.7 Se recomienda a las JCPD a contar con con-
venios con los consultorios jurídicos de universi-
8.6.5 Se recomienda al MIES, SDH, DPE, Conse- dades públicas y privadas para el patrocinio de las
jos de Igualdad, que -de forma conjunta- establez- causas, debido a que en algunas localidades el per-
can lineamientos mínimos que deben contener las sonal de la Defensoría Pública es limitado.

8.6.8 Se recomienda al MIES, SDH, DPE, Conse- a las instituciones de la sociedad civil y cooperación
jos de Igualdad, que -de forma conjunta- aborden la internacional autorizada para operar en Ecuador, y
necesidad de contar con un sistema único similar cuyo personal tendrá contacto directo con NNA.
al SATJE para las JCPD. La falta de un Sistema de
información de las JCPD para el manejo de casos, 8.6.10 Se recomienda al MREMH a realizar una
genera dificultades en la respuesta de protección a interpretación adecuada de toda la normativa apli-
los mismos, conforme a lo establecido en el punto cable a niñas, niños y adolescentes. Debe contem-
8.5.2 de este informe. plarse una alternativa de regularización migratoria
específica, y sin obstáculos de forma, para los ni-
8.6.9 Se recomienda al MIES, SDH, DPE, Consejos ños, niñas y adolescentes no acompañados y sepa-
de Igualdad, que -de forma conjunta- construyan los rados. De tal forma que, las soluciones duraderas y
Estándares mínimos de contratación y formación proyecto de vida, que se trabajan con los organis-
que deben aplicar a toda persona que entreviste o mos de protección de derechos, sean factibles; y,
trabaje con NNA en el SDPINA (técnicos y sicoso- su integración local se base en un régimen jurídico
ciales). Los mismos estándares deben extenderse estable.

Glosario
Niño, niña, y adolescente: Solicitante de la condición de refugiado/a:

Toda persona que no haya cumplido 18 años de Aquella persona que ha solicitado el reconocimien-
edad, salvo que hubiese alcanzado antes la mayo- to del estatuto o condición de refugiado y cuya peti-
ría de edad por mandato de ley. El término “niña ción está pendiente de resolución.
o niño” utilizado en la presente Opinión Consultiva
incluye, evidentemente, a los adolescentes. Persona Refugiada:
Aquella persona que debido a fundados temores de
Niño, niña, y adolescente separado: ser perseguida por motivos de raza, religión, nacio-
Está separado de ambos progenitores o de sus tu- nalidad, pertenencia a un determinado grupo social
tores legales o habituales, pero no necesariamente u opiniones políticas, se encuentre fuera del país
de otros parientes. Por tanto, puede encontrarse de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos
acompañado por otros miembros adultos de la fa- temores, no quiera acogerse a la protección de su
milia. país; o que careciendo de nacionalidad y hallándo-
se, a consecuencia de tales acontecimientos fuera
Niño, niña, y adolescente no acompañado: del país donde antes tuviera su residencia habitual,
Está separado de ambos progenitores y otros pa- no pueda o, a causa de dichos temores no quiera
rientes y no está al cuidado de un adulto al que, por regresar a él. El término “refugiado(a)” es aplicable
ley o costumbre, incumbe esa responsabilidad. también a aquellas personas que han huido de sus

países de origen porque su vida, seguridad o liber- Corpus Iuris de derecho de niñez y adolescen-
tad han sido amenazadas por la violencia generali- cia:
zada, la agresión extranjera, los conflictos internos, Conjunto de normas de derecho internacional de
la violación masiva de los derechos humanos u protección de los derechos de los niños, niñas y
otras circunstancias que hayan perturbado grave- adolescentes que debe ser utilizado como fuente de
mente el orden público. derecho para establecer el contenido y los alcances
de las obligaciones que han asumido los Estados
Protección internacional: a través de la Convención sobre los Derechos del
Aquella protección que ofrece un Estado a una per- Niño; y, del artículo 19 de la Convención America-
sona extranjera debido a que sus derechos humana respecto a los niños, niñas y adolescentes, en
nos se ven amenazados o vulnerados en su país particular al precisar las “medidas de protección” a
de nacionalidad o de residencia habitual, y en el las que se hace referencia en el mencionado pre-
cual no pudo obtener la protección debida por no cepto*.
ser accesible, disponible y/o efectiva
Migrante:
Persona que sale de su país de origen o residencia
habitual por razones de conveniencia personal y sin
intervención de factores externos que le obliguen a
ello.
* Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), Opinión Consultiva OC-21/14 “Derechos y garantías de niñas y NNA, en el contexto
de migración y/o en necesidad de protección internacional”, agosto 2014, párr. 57 [Opinión Consultiva 21/14].

Consejo Nacional
para la Igualdad Juntos
lo logramos
Intergeneracional

Informe de Observancia: Movilidad Humana de Niños, Niñas y Adolescentes de Nacionalidad Venezolana en Ecuador

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Informe de Observancia: Movilidad Humana de Niños, Niñas y Adolescentes de Nacionalidad Venezolana en Ecuador

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Informe de Observancia

Secretario Técnico: Francisco Cevallos Tejada

Esta serie pone en conocimiento público los procesos de

Se permite la reproducción total o parcial de esta publicación en

Distribución gratuita. Prohibida su venta.

© Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

4 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

L a Constitución de la República del Ecuador

1 Constitución de la República del Ecuador, art. 156 [CRE]

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 5

6 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

1.1 Proceso de observancia para la justiciabilidad de los derechos

Para la observancia de las políticas públicas, el CNII desarrolla el siguiente proceso:

Tabla 1: Proceso de observancia a las políticas públicas

Proceso de observancia Acciones de observancia

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 7

Proceso de observancia Acciones de observancia

• Relación y correspondencia entre la normativa nacional e internacional.

• Seguimiento a la incorporación de las recomendaciones del informe de observancia en las institucio-

8 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 9

Se participó en 8 reuniones regionales lideradas por el Instituto Interamericano de la niñez; donde se

Se sistematizó y procesó la información de 494 casos de amenaza o vulneración de derechos de niñas,

10 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

1.2 Crisis humanitaria en Venezuela y fenómeno

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 11

12 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 13

24 Ibid, párrs. 252 y SS.

14 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

30 Ibid, párr. 248.

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 15

16 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

38 Información rescatada de https://www.elcomercio.com/actualidad/reunion-migracion-venezolana-ecuador.html.

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 17

18 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

protección y atención a niñas, niños y adolescentes 1.4 Pandemia de COVID-19

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 19

46 Última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.oecd.org/dev/Impacto-financiero-COVID-19-Ecuador.pdf

20 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

48 UNICEF, última visita 1 de marzo del 2021, disponible en https://www.unicef.org/ecuador/comunicados-prensa/los-niños-no-pueden-seguir-

Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional 21

52 Código Civil Ecuatoriano, art. 21.

22 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

tantes de asilo y refugiadas con fundamento continúan recibiendo la protección de su gobierno.57

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24 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

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68 Opinión Consultiva OC-21/14, supra, párr. 26.

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2. DERECHO A ACCEDER AL TERRITORIO Y ACCESO FORMAL AL PROCESO DE ASILO

Los Estados Parte adoptarán medidas ade-

28 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

74 Opinión Consultiva 21/14, párrs. 82 y 85.

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ción, asesoría e información, y de asistencia huma- Putumayo, Colombia y Sucumbíos, Ecuador, en el

30 Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional

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80 FEEP y ACNUR, Investigación sobre integración de los refugiados en Esmeraldas, 2013.

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2.1.2.2 Mataje civiles, pese a que el paso fronterizo ya funciona