Algunas tensiones teórico-normativas

de la contabilidad pública en Colombia

Some theoretical-normative tensions
of public accounting in Colombia
Vanessa Cano Mejía* Juan David Arias Suárez**
Resumen: El presente artículo reflexiona sobre algunas tensiones teorico-normativas de la
contabilidad publica. Se parte de las condiciones políticas y de administracion publica colombianas,
perenemente implicadas en procesos de corrupcion, ilegalidad y desconfianza social sobre lo publico,
para insertar las nuevas logicas normativas contables en la representacion de las entidades estatales,
la gestion financiera y la recuperacion de confianza publica. Desde una perspectiva hermeneutica, se
hace un recorrido historico de la evolucion de la contabilidad publica y se presentan algunas
aproximaciones a las tensiones y los retos de las nuevas características de la informacion como
comparabilidad, uniformidad regulativa internacional, cambios en los objetivos de la informacion,
juicios profesionales, lo economico y lo legal en la administracion publica, las logicas financieras en
entidades operativas y el reconocimiento de expectativas en contabilidad publica, para debatir el futuro
de la contabilidad publica en sus procesos de reconocimiento de la realidad socioeconomica en el
cumplimiento de los fines sociales del Estado.
Palabras clave: contabilidad publica, administracion publica, Contaduría General de la Nacion.

Abstract: This article reflects on some theoretical-normative tensions of public accounting. Be part of
the political conditions and Colombian public administration, perenely involved in corruption
processes, illegality and social distrust of the public, to insert the new accounting policy logic in the
representation of state entities, financial management and recovery of confidence public. From a
hermeneutic perspective, a historical overview is made of the evolution of public accounting and some
approximations are presented to the tensions and challenges of the new characteristics of information
such as comparability, international regulatory uniformity, changes in information objectives,
professional judgments, the economic and legal in public administration, the financial logics in
operating entities and the recognition of expectations in public accounting, to discuss the future of
public accounting in its processes of recognition of the socioeconomic reality in compliance with the
social purposes of the State. Keywords: public accounting, public administration, Contaduría General
de la Nacion.

* Mg. en Contabilidad Internacional y de Gestion de la Universidad de Medellín. Contadora Publica del

Politecnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid. Docente investigadora de tiempo completo del Programa de
Contaduría Publica de la Institucion Universitaria de Envigado.
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6084-668X- [email protected]
** Est. de la Maestría en Contabilidad Financiera y de Gestion de la Universidad de Antioquia. Contador Publico
del Politecnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid. Docente de tiempo completo del Programa de Contaduría
Publica del Politecnico Grancolombiano. Editor de la Revista Colombiana de Contabilidad.
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4218-953X- [email protected]
Artículo de reflexion. Seccion: Contabilidad de sector publico.
Recibido: 18/06/2018 Aceptado: 17/11/2018 JEL: M41, M42, M48. Licensed under
a:
Revista Colombiana de Contabilidad Vol. 6 N° 12 - Julio – Diciembre 2018 ISSN: 2339-3645 E-ISSN: 2619-6263. Pp.
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Citación: Cano, V. & Arias, J. D. (2018). Algunas tensiones teorico-normativas de la contabilidad
publica en Colombia. Revista Colombiana de Contabilidad, 6(12), 97-112.
‘’Si una organizacion, llamese casa, empresa o país, no sabe lo que tiene,
le es imposible saber que hace con lo que posee,
identificar como gasta o malgasta, y esto le sucede a Colombia”.
Edgar Fernando Nieto – Primer Contador General de la Nación

Contexto problémico: la encrucijada de evolucionar

en contabilidad pública

Entrado el siglo XXI, la contabilidad se consolida como una disciplina social

que ha tenido multiples avances y desarrollos en su corpus regulativo y
teorico-practico, importantes transformaciones que responden de forma
directa a un entramado de relaciones cotidianas entre la practica
profesional, la regulacion estatal, las demandas de los usuarios de la
informacion y la reflexion academico-contextual. Muchos de estos
desarrollos son el resultado de interacciones interdisciplinares de la
contabilidad con otros campos del saber (Arias & Cano, 2018). No obstante,
en el campo de la contabilidad del sector publico, tambien llamado
gubernamental, estatal u oficial, que en el desarrollo de este texto no se
surtira la discusion sobre su diferenciacion practica y semantica, los
avances de la contabilidad tambien van acompanados de la voluntad
política de la administracion publica, pero no como decision de periodo
electoral, sino como proyecto estatal de largo plazo, y en Colombia durante
las ultimas dos decadas se han venido desarrollando varios procesos
encaminados a la actualizacion y contrastacion regulativa internacional de
la contabilidad publica, proceso regulado, normalizado y desarrollado por
la Contaduría General de la Nacion (CGN).

En Colombia los desarrollos en materia de contabilidad publica han sido

muy positivos, pero para explicar sus avances y encrucijadas, es importante
entender que la contabilidad publica funciona de forma distinta a la del
sector privado; tienen principios tecnicos y normativos similares, empero,
sus usuarios, interesados y objetivos economicos y sociales son distintos.
De allí que deba entenderse que,
La contabilidad publica es el subsistema de informacion contable encargado de la
medicion de los diferentes hechos financieros, economicos y sociales que realizan
las entidades pertenecientes al sector publico, de tal manera que, al ser
comunicados a traves de los estados contables, mejore ostensiblemente el

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manejo, control y gestion de los recursos estatales por parte de quienes tienen
esa competencia. (Pulgarín, 2011, p. 9)

En este contexto, tambien es importante problematizar el papel estrategico

de la contabilidad en la sociedad, pero no como estructura de calculo de las
transformaciones del capital, sino como elemento articulador,
estabilizador y de representacion de las dinamicas sociales y economico-
financieras, que finalmente son sintetizadas por la contabilidad y gozan de
cierto respaldo social y aparente objetividad técnica.

Por ello es determinante reflexionar sobre la negativa aceptacion social y el

aumento del desprestigio que perennemente han tenido las estructuras
estatales latinoamericanas, debido a procesos de corrupcion, inequidad
social y distribucion parcializada de los recursos publicos, situaciones que
constantemente salen a la luz publica con escandalos de corrupcion como
Odebrecht, o en casos específicos colombianos como Reficar, Interbolsa,
Ministerio de Agricultura, Agencia Nacional de Infraestructura, Saludcoop,
etc, puesto que detras de cada escandalo de corrupcion organizacional
gestado al interior de entidades del Estado, o en beneficios u ocultamiento
de integrantes del Estado, este ultimo sufre de descredito social, y en la
misma vía, las poblaciones aumentan sus dudas sobre las demas
instituciones estatales. Mas alla de algunas entidades específicas, por estas
razones la esfera social duda del control y gestion financiera del sector
publico, que opera con los aportes tributarios y fiscales de todos los
ciudadanos. Se calcular que aproximadamente se pierde 1 billon de pesos
en corrupcion cada semana en Colombia (El Tiempo, 2017).

El buen uso de la contabilidad genera la capacidad de soportar y

representar con criterios tecnicos la realidad organizacional de todas las
entidades del Estado y a certificar sus actuaciones y movimientos, funcion
profesional que, sin muchas veces ser explícito, genera estabilidad en la
estructura social. Por tanto, es clave entender que la contabilidad no solo
es tecnica, sino que requiere de legitimidad social, pues en parte la
contabilidad se potencia de la confianza y seguridad que pueda transmitir
a los usuarios de su informacion, que, en el contexto de lo publico, son toda
la poblacion colombiana.

De esta manera es evidente que el Estado colombiano ha estado

constantemente cuestionado sobre su transparencia fiscal y financiera, y
mas aun, su cuestionada rendicion de cuentas o accountability. Aquí es
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importante resaltar la importante labor que desempena la contabilidad en
general y mas la contabilidad del sector publico en procesos de confianza y
transparencia de la gestion estatal y gubernamental, ya que aprovechando
el imaginario de objetividad que tiene la contabilidad debido a sus
estrategias y procesos de reconocimiento, medicion, valoracion,
consolidacion, control, representacion y revelacion de hechos y actividades
contable-financieras ejercidos en la dinamica social, es la contabilidad una
de las herramientas que posibilidad ejercer tranquilidad para la
consolidacion y aceptacion social de las reglas y patrones estatales, que
establezcan el rumbo de la poblacion colombiana.

Entendiendo el ‘Estado’ como aquél contrato social representado en la idea

de Republica, con una constitucion concertada publicamente mediante
asamblea constituyente, este tiene definido unos fines en Colombia: “servir
a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucion; facilitar la participacion de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida economica, política, administrativa y cultural de la
Nacion; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”
(Constitucion Política de Colombia, 1991, art. 2). Si una de las formas en
que el Estado rinde cuentas a su comunidad es a traves de la contabilidad
publica, esta se convierte en herramienta de legitimacion de sus
actuaciones y en elemento socializador per se para alcanzar esos fines, por
eso la contabilidad publica no puede ser el taxativo cumplimiento de
normatividades, sino un activo garante de las decisiones y las formas de
movilizacion del capital de las entidades que son de interes publico.

No obstante, es menester resaltar que el Estado colombiano, como

institucion de cohesion y equidad social, y no como ente aislado del
gobierno de turno, ha logrado avanzar en un proceso de reforma contable
publica que cada vez apunta mas a la consolidacion de unos principios
conceptuales y a unas herramientas tecnicas que garanticen la mejor
presentacion de la informacion contable y financiera de las entidades de
gobierno, las organizaciones estatales que cotizan en bolsa y el resto de
organizaciones con fines sociales distintos, y mas alla de eso, ha avanzado
en la compatibilidad y complementariedad de la informacion contable con
la gestion financiera y presupuestal del Estado colombiano, proceso que de
paso ayuda a la potenciacion de las organizaciones estatales y

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gubernamentales en la dinamica economica de un contexto competitivo y
a la mejor aceptacion y respaldo social de la comunidad colombiana.

Así pues, este artículo analiza de forma sintetica algunas tensiones

teoriconormativas de la contabilidad del sector publico en Colombia,
partiendo de un concepto amplio de la contabilidad como disciplina social,
entendiendo su papel en la legitimacion de las funciones y gestiones del
Estado, y de sus necesidades de compatibilidad con las dinamicas
regulativas internacionales.

Avances desde la Contaduría General de la Nación

Los avances de la Contaduría General de la Nacion desde 1996 han sido

constantes y semi-estructurados, a pesar de las condiciones cambiantes del
entorno estatal, ya que se ha venido desarrollando un proceso de
regulacion ajustado a la realidad de las entidades y a los propositos del
Sistema Nacional de Contabilidad Publica. Desde el contexto de los modelos
regulativos internacionales y del auge de generar informacion para los
stakeholders, lo publico tambien ha pensado en las necesidades de los
usuarios de la contabilidad de las entidades estatales.

Hacia 1991 con la transformacion de la constitucion política colombiana se

crea el Contador General de la Nacion, que es el momento clave para la
consolidacion de pensarse una contabilidad para el sector publico.
Durante anos, la contabilidad del Sector Publico en Colombia, fue responsabilidad
de la Contraloría General de la Republica, elaborada a partir de diversos manuales
de contabilidad gubernamental emitidos por este organismo. La contabilidad era
principalmente presupuestaria, con base en el criterio de caja y desarrollada de
forma descentralizada por cada entidad publica, para remitirla luego a la
Contraloría. Existe evidencia sobre la disímil aplicacion de los parametros
establecidos por la Contraloría. El objetivo fundamental de esta informacion era
dar cuenta de los recursos recibidos y aplicados por cada entidad. El criterio de
devengo se incorporo en uno de los manuales de la Contraloría, pero no tuvo exito
en su aplicacion. (CGN, 2006, p. 71)

En Latinoamerica, las reformas de la gestion financiera publica tienen un

recorrido de mas de 20 anos (Lora, 2007), y en Colombia su evolucion/
transformacion temporal puede evidenciarse mediante la siguiente grafica:

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Gráfica 1. Contabilidad gubernamental en Colombia (1990-2010)

Fuente: tomado de Gomez & Montesinos (2012).

Con el Decreto 085/1995, se creo la Direccion General de Contabilidad

Publica, como una dependencia del Ministerio de Hacienda y Credito
Publico. A finales de este mismo ano se emite el primer Plan General de
Contabilidad Publica (Resolucion 4444/1995), de obligatorio
cumplimiento para todo el Sector Publico desde el 1 de enero de 1996. Allí
es importante resaltar que la contabilidad por partida doble, un modelo de
contabilidad sencillo de caja y el principio de devengo son características
centrales en el modelo contable empleado para esos anos. Por ello, desde
1995-1996 se puede establecer como el periodo primigenio de
transformaciones en contabilidad publica hacia modelos mas acordes con
las estructuras empresariales, las dinamicas de mercado y las demandas
internacionales.

Hacia 2003-2004, empezo el desarrollo del proceso de armonizacion del

Plan General de Contabilidad Publica con poco tiempo de emitidas las
Normas Internacionales de Contabilidad Publica (NICSP). En ese momento,
segun perspectivas de integrantes de la CGN como Perez, Arias & Castano,
“se desarrollo el estudio e identificacion de las diferencias entre los
criterios de reconocimiento, medicion y revelacion de los hechos
economicos incluidos en la regulacion nacional, respecto de la regulacion
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internacional y la incorporacion de aquellos que resultaron pertinentes
desde lo tecnico y aplicables al contexto” (2011, p. 55). Esto generaría la
expedicion de algunas resoluciones que adoptaron el Regimen de
Contabilidad Publica hacia 2007 (Res. 354/2007) y varios desarrollos
específicos posteriores (criterios de reconocimiento, modificacion del
catalogo general de cuentas, criterios de revelacion), con base en la
actualizacion de la regulacion.

En la misma vía del proceso de ‘armonizacion’, desde 2009 la CGN ha

generado aproximaciones y compatibilidades con el modelo regulativo
internacional NIC-NIIF manteniendo las mismas intenciones de
comparabilidad, objetivos del sistema nacional de contabilidad publica y
las necesidades de los stakeholders. Con la Resolucion 033 de 2012 de la
CGN, se permitio la aplicacion voluntaria, quiza buscando una primera
evaluacion de impactos, de los IFRS a organizaciones estatales con
dinamicas de mercado mas amplio (instrumentos de deuda o de
patrimonio), y ya posteriormente, las transformaciones regulativas
aplicadas han derivado en las clasificaciones de las entidades y la aplicacion
de los nuevos referentes normativos a traves de las resoluciones 414 de
20141 para empresas que no cotizan y que no captan ni administran ahorro
del publico, la resolucion 743 de 2013 2 para entidades que tengan
dinamicas financieras activas con captacion del publico e índices bursatiles,
y la resolucion 533 de 20153 para las denominadas entidades de gobierno.

Es claro que muchos de los macro-principios de las normas contables que

se estan aplicando en Colombia, cuyo referente es de origen internacional,
estan basadas en un modelo contable, principal y fundamentalmente, al
servicio e interes de las grandes corporaciones trasnacionales, lo que
genera retos y transformaciones profundas en contabilidad publica, puesto
que los principios basicos de bienestar, equidad social y redistribucion de
la riqueza implícito en el contrato social que enmarca la idea de ‘Estado’,
quedan en tension frente a algunos objetivos de la contabilidad publica, si
se busca el reconocimiento y cuantificacion de todo lo que pueda generar

1 Por ejemplo, algunas electrificadoras, hospitales, empresas sociales del Estado, empresas
públicas, algunas instituciones financieras.
2 Ecopetrol, Isagen, Fondo Nacional del Ahorro, Emtelco, EPM, UNE, Banco de la República,

etc.
3 Por ejemplo, Contraloría, DNP, DANE, DAFP, Ministerios, Policía, Fiscalía,
Superintendencias, Senado, Corporaciones autónomas regionales, ICBF, Universidad
públicas, Departamentos, Municipios.
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un beneficio economico futuro -quiza sin las suficientes certezas- de las
entidades estatales a la contabilidad.

Como lo mencionan Gomez & Montesinos (2012), “la contabilidad

gubernamental era principalmente presupuestaria, con base en el criterio
de caja y desarrollada descentralizadamente”, y ahora esta mas
direccionada a participar de logicas rentísticas y de inversion mucho mas
fuertes. Esto implica una re-contextualizacion del papel de las entidades
del Estado en el mercado global, ya que si las normas buscan mas
mediciones economicas para el mercado que representaciones sociales
para las poblaciones, sus entidades tambien estan virando hacia esos fines.
Mas que una ‘modernizacion de normas contables’, se trata de una
‘reorientaciones de prioridades estatales’, donde la contabilidad legitima
estas practicas.

Tensiones teórico-normativas de la contabilidad pública

en Colombia

Analizar las tensiones y encrucijadas actuales de los procesos de regulacion

e implementacion de normatividades y analizar las perspectivas futuras de
la contabilidad publica en Colombia requiere hacer un examen contextual
y tecnico del impacto de las aplicaciones realizadas; este artículo solo
esbozara algunos de los elementos generales sobre las normatividades
emitidas, en el importante proceso de busqueda de consolidar toda la
informacion publica en el Balance General de la Nacion y el Balance General
del Sector Publico, pero con base en criterios amplios del objeto social del
Estado y la Hacienda Publica, ya que como lo menciona el Balance General
Consolidado del Informe de Situacion Financiera y de Resultados del Nivel
Nacional a 31 de diciembre de 2015, publicado en mayo de 2016 por la
CGN, los objetivos de la Hacienda Publica son: 1. Redistribucion equitativa
de recursos para mayor bienestar de la poblacion, 2. Estabilidad, y, 3.
Desarrollo de la economía. Es decir que la logica de la contabilidad que
debe representar la realidad del fisco debe contribuir a ello.

El cambio de practicas informativas en contabilidad es de alto impacto. Las

organizaciones del Estado, a partir de la idea de identidad cultural para
construir una morada comun organizada y equitativa, no son directamente
compatibles con una sociedad de mercado competitiva y economicamente
agresiva. Un enfoque de este tipo es admitido en lo jurídico y social en

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organizaciones con animo de lucro segun la jurisdiccion nacional, donde
abiertamente se busca la maximizacion de la utilidad y el valor en el
mercado, pero es una logica muy cuestionable para el Estado, en su
busqueda de atender el bienestar general y social.

Por ejemplo, para el caso de implementacion de IPSAS en Colombia y Peru,

Brusca, Gomez & Montesinos (2016, p. 60-61) caracterizaron las
principales dificultades del proceso de armonizacion: 1) la acumulacion de
ingresos y el reconocimiento de impuestos como la renta y las perdidas por
deterioro, 2) las estimaciones de amortizacion de activos y falta de
inventarios individuales, 3) la preponderancia de criterios presupuestales,
y; 4) ausencia de criterios homogeneos para consolidar balances.

De igual forma se quiere problematizar la idea de las prioridades de

representacion de ‘realidades economicas’ por encima de ‘realidades
legales’ contribuye a potenciar los procesos de escandalos de corrupcion
en el país, pero no solo porque las perspectivas rentísticas invadan la
contabilidad de las entidades del Estado fomentando inclusion de reditos
financieros en actores interesados, sino porque dejar en un segundo plano
lo legal implica reducir las posibilidades de encontrar pruebas y elementos
fidedignos para investigar los movimientos contables en las entidades
implicadas en procesos de corrupcion, ya que la contabilidad siempre ha
servido como base para el ejercicio de la justicia en estos casos. Aunado a
ello, las practicas exitosas sobre este topico requieren de la voluntad
política de la administracion publica en la vía de avanzar con las
transformaciones emprendidas hacia la actualizacion y el
perfeccionamiento de la correlacion normativa con el modelo
internacional. En el exterior se destaca que a pesar de que Colombia es un
país menos desarrollado que otros de la region, su proceso de
armonizacion ha logrado mayores niveles de divulgacion, pero aun tiene
falencias en la calidad y profundidad en el detalle de la informacion (Caba
& Lopez, 2007). La generacion de nuevos y mejorados informes contables
publicos dan fe de los procesos de reforma contable publica desarrollados
en los ultimos anos en Colombia. Algunas pruebas de ellos son los informes
contables publicos basicos: el balance general, el estado de actividad (el
estado de resultados a nivel internacional), el estado de cambios en el
patrimonio, y las notas a los estados contables (la memoria o revelaciones
a nivel internacional).

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El estudio de los sistemas contables publicos sirve como instrumento para la
evaluacion de los factores que promueven u obstaculizan la modernizacion de la
gestion financiera publica. Esto resulta importante para los gobiernos, los
organismos multilaterales, los inversores individuales e institucionales, y la
ciudadanía, entre otros interesados. (Gomez, 2013, p. 35)

Desde el proceso de ‘armonizacion’ de las entidades que conforman el

sector publico, ya sean entidades de gobierno o empresas publicas, estas
son permeadas por un entorno con multiples variables regulativas y
socioeconomicas que moldean el sistema nacional de contabilidad publica,
en asuntos de interes general como su control, adecuada gestion financiera,
eficiencia en el gasto, rendicion de cuentas y confianza publica.

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