Economia Delle Amministrazioni Pubbliche
Economia Delle Amministrazioni Pubbliche
Il processo di aziendalizzazione iniziato con il D. Lgs. 165/2001 le cui finalit sono state:
La norma riportava anche unelencazione delle amministrazioni pubbliche, andando per incontro
a 2 limiti: elevata eterogeneit ed un solo elemento comune, cio lo svolgimento di funzioni di
interesse generale mediante la produzione di beni e servizi non destinabili allo scambio sul
mercato.
La legge 196/2009 ha cercato di semplificare il quadro di riferimento delle amministrazioni
pubbliche, includendo al suo interno enti ed altri soggetti individuati annualmente dallIstat sulla
base dei regolamenti comunitari (SEC 95). Chiarezza al riguardo risulta necessaria, come afferma la
norma, per il coordinamento della finanza pubblica e la tutela dellunit economica della
Repubblica.
Gli operatori (unit che dispongono o potrebbero disporre di una contabilit completa e che
godono di autonomia di decisione nellesercizio della loro funzione principale) allinterno del
sistema di contabilit nazionale vengono raggruppati in 5 settori istituzionali:
Le societ e quasi societ non finanziarie: producono beni e servizi destinabili alla vendita
con la finalit del profitto
LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Il settore amministrazioni pubbliche comprende tutte le unit istituzionali che agiscono da
produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione sia destinata a
consumi collettivi ed individuali, e sia finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati
da unit appartenenti ad altri settori, nonch tutte le unit istituzionali la cui funzione principale
consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza. Le fonti principali di finanziamento
sono il prelievo fiscale e i trasferimenti (fonte derivata).
Nel settore rientrano, nello specifico, tutte le unit istituzionali individuate dallIstat secondo
norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario
(Amministrazioni Centrali, Amministrazioni Locali ed Enti Previdenziali). NON SONO COMPRESE le
aziende pubbliche classificate come market, cio che riescono a coprire pi del 50% dei costi con
i propri ricavi. I criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico-economica,
indipendenti dal regime giuridico che a capo delle singole unit istituzionali, non perci
decisivo che il soggetto giuridico sia un ente pubblico.
MODELLI DECISIONALI
Le politiche allinterno degli Enti pubblici si devono fondare su dei modelli decisionali, tra cui i
principali sono:
1) IL MODELLO DELLA RAZIONALITA OBIETTIVA: In questo modello il protagonista dellazione
decisionale luomo economico, colui che massimizza il proprio benessere minimizzando i
costi. Caratteristiche delluomo economico sono:
Onniscienza
Obiettivit razionale
Capacit di scegliere sempre lalternativa ottima
E sicuramente un modello molto astratto e distante dalla realt concreta
2) IL MODELLO DELLA RAZIONALITA LIMITATA: In questo modello il protagonista dellazione
decisionale luomo amministrativo, che possiede i seguenti tratti:
Conoscenze limitate
E limitatamente razionale
AZIENDA
Termine che consta di 3 accezioni
Economica: organismo economico, dinamico, durevole nel tempo, che impiega i fattori produttivi
(capitale e lavoro) per produrre beni e servizi idonei al soddisfacimento di bisogni umani, al fine di
creare valore (economico, sociale, culturale, ambientale o territoriale). Concilia quindi la scarsit
delle risorse con bisogni infiniti.
Giuridica: mutuata dal codice civile attraverso gli articoli 2555 e 2082. Lart. 2555 definisce
lazienda come complesso di beni e risorse per lesercizio dimpresa, quindi come uno strumento.
Lart. 2082 d la definizione di esercizio dimpresa quale esercizio professionale di unattivit
economica (non occasionale bens abituale) organizzata al fine della produzione o dello scambio di
beni o di servizi. In poche parole la combinazione di fattori quali: materie prime, lavoro, capitale
e rischio.
Azienda quindi un concetto derivato dalla presenza dellimpresa, ma strumentalmente
necessario allesercizio della stessa. Il concetto civilistico di impresa trascura quelle non lucrative,
tra cui le pubbliche.
Sociale: riguarda lazienda e la sua attitudine a sviluppare non solo obiettivi economici, ma anche
investimenti nel capitale umano, nellambiente e nel rapporto con le parti sociali interessate
dallattivit dazienda. E fondata sul rapporto tra profitto e valori sociali (costi), genera risvolti
etici e soprattutto favorisce il benessere collettivo. Compito dellimpresa sociale armonizzare
valori di mercato con quelli civili per realizzare equilibrio sul territorio ed elevazione umana. Non si
parla quindi di filantropia ma di responsabilit sociale dimpresa.
Secondo la teoria della responsabilit sociale il giudice dellimpresa la societ, sia come mercato
che come pubblico di riferimento (se questo vero per le aziende profit, assume maggiore valore
per le amministrazioni pubbliche). E quindi un concetto che da costo diviene investimento, poich
risulta un elemento di differenziazione percepito dalla societ stessa rispetto al semplice prezzo.
Lattenzione alla responsabilit sociale implica la necessit di conoscere le aspettative della societ
per assicurarsi un successo di lungo periodo sviluppando obiettivi condivisi dagli stessi
stakeholder.
Risulta necessario quindi porre in essere una politica di bilanciamento, cio il rispetto di una
procedura decisionale composta da una CLAUSOLA FIDUCIARIA ALLARGATA (il vincolo di dovere
fiduciario verso tutti gli stakeholder, associato al principio della trasparenza) e da una CLAUSOLA
FIDUCIARIA SPECIALE (il vincolo di dovere fiduciario verso la propriet).
Alla politica di bilanciamento si affianca il concetto di accountability: il dovere di rendere conto
attraverso il riconoscimento di quelle azioni di cui un soggetto ritenuto essere responsabile,
presupponendo quindi lesistenza di due responsabilit: la responsabilit di assumere determinati
comportamenti e la responsabilit di rendere conto rispetto a tali azioni.
Il modello proposto presuppone dunque lesistenza di un soggetto che ha diritto a ricevere
informazioni e di un altro che ha il dovere di fornirle, si basa cio sul principio della trasparenza.
Alla teoria della responsabilit sociale si affiancato il principio dello sviluppo sostenibile grazie ad
una nuova ondata di innovazione tecnologica e di investimenti, generatrice di crescita e di
occupazione. Principio secondo cui gli effetti economici, sociali ed ambientali di tutte le politiche
dovrebbero essere contemperati attraverso una valutazione ex ante delle operazioni da effettuare
e le sue ricadute (data la scarsit delle risorse e la crescenza dei bisogni). Il processo decisionale
qui in esame prende il nome di catena del valore ed caratterizzato dalla valutazione, da una
parte, di quanto valore viene prelevato a monte del processo produttivo e viene poi restituito a
valle e, dallaltra parte, in che modo tale valore possa essere massimizzato a favore degli
stakeholder del territorio in una logica win-win. Il valore in questione non solo economico, ma
anche ambientale e sociale.
Per quanto riguarda laccezione economica, lazienda vista come un sistema di forze che realizza
un processo di produzione e distribuzione della ricchezza a favore del soggetto aziendale (soggetto
economico e giuridico) o di altre collettivit (mercato per aziende private e collettivit per aziende
pubbliche). Quindi la sua caratteristica lunicit riguardo sia la finalit che le modalit, gli
strumenti e i soggetti strumentali al suo perseguimento. Per raggiungere la finalit deve utilizzare
strumenti coerenti con questa minimizzando i fattori produttivi, poich lequilibrio di base da
raggiungere la corretta remunerazione dei fattori impiegati.
Lazienda quindi un sistema di forze volto alla soddisfazione dei bisogni mediante luso delle
risorse, la cui scarsit implica un coordinamento economico di persone, risorse, capitale ed idee. Il
coordinamento si attua attraverso la struttura organizzativa e le operazioni per raggiungere il fine.
I caratteri distintivi dellazienda sono:
o Aziende di Produzione: beni e servizi destinati allo scambio v/terzi con la finalit dellutile
(1 settore)
o Aziende Composte: generalmente aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche
attivit produttive strumentali (in parte di erogazione e in parte di produzione)
I settori in cui queste vengono raggrupate sono 3:
a) Profit = 1 settore
b) Aziende pubbliche e P. A. = 2 settore
c) Non profit = 3 settore
Va sottolineato che c differenza tra azienda pubblica ed ente pubblico.
Lazienda Pubblica unazienda destinata alla produzione senza obiettivo di profitto, diretta da un
soggetto pubblico
LEnte Pubblico unazienda di erogazione del secondo settore diretta da un soggetto pubblico
I tratti distintivi dellEnte pubblico sono:
La fonte che lo istituisce (legge o atto con forza di legge)
Le finalit perseguite (modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e
obiettivi di interesse pubblico)
Prevalenza nel rapporto con gli altri soggetti di diritto, che cos non sono in dignit paritaria
nel confronti dellEnte
Stretto controllo da parte degli organi pubblici sulloperato delEnte
Soggezione ad un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prioritario rispetto
alle previsioni del diritto privato
LEnte pubblico presenta 4 caratteristiche fondamentali:
AUTARCHIA = capacit di governarsi da s. E la capacit degli enti di possedere delle
potest pubbliche per il perseguimento dei propri interessi. Tipica espressione
dellautarchia la possibilit di agire per mezzo di provvedimenti amministrativi.
AUTOTUTELA = possibilit di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale avendo
la capacit di sindacare la validit dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi,
nellambito di tutela dellinteresse pubblico. Sono esempi il potere di revoca, di riforma, di
annullamento, ecc.
AUTONOMIA = capacit degli enti di emanare atti normativi o provvedimenti che hanno
valore sul piano dellordinamento generale alla stessa stregua di quelli dello stato. I diversi
gradi di autonomia attribuiti dalle leggi agli enti sono: legislativa, regolamentare, statutaria,
finanziaria, contabile, tributaria.
AUTOGOVERNO = facolt di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi i
cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.
In ogni caso gli Enti pubblici sono sottoposti al controllo della cornice giuridica e di altri enti
superiori, anche se il controllo si affievolito. Il controllo popolare e giudiziario sono quelli di
ultima istanza; tra questi 2 spesso non ci sono pi controlli intermedi, lasciando cos la possibilit
allente di introdurre strumenti di autocorrezione.
Le competenze e le attribuzioni dellente pubblico possono essere divise secondo 4 criteri:
materia, destinatari, territorio e dimensioni.
Il cittadino il principale portatore di interessi legittimi rispetto alle finalit dellente; in base a
questa considerazione gli organi direttivi dellente pubblico dovrebbero privilegiare i processi che
creano valore per lutente finale cittadino (processi primari), rispetto a quelli di supporto e a
quelli burocratici.
Le Aziende Pubbliche devono conciliare il perseguimento di finalit di pubblico interesse con
principi, schemi di ragionamento e strumenti aziendalistici, ma in modo <<critico>>.
Per distinguere tra aziende pubbliche e private dobbiamo indagare sul soggetto economico;
quando questi risulta pubblico, lazienda pubblica.
I caratteri distintivi rispetto allazienda privata, pi specificatamente, sono:
Scarsa o assente competizione di mercato
Eterogeneit di prodotti/servizi
Conseguente difficolt di valutare loutput in termini monetari
Scelte gestionali influenzate da indirizzi politici e sociali, i quali influiscono anche sul modo
di reperimento delle risorse da parte degli enti pubblici
<<Prezzo politico>> che quasi mai copre i costi
Lesercizio dellimpresa pubblica pu essere esplicitato in via diretta o indiretta
In via diretta attraverso uffici o aziende autonome
In via indiretta attraverso Enti pubblici economici o azionariato pubblico
Anche le Aziende Pubbliche possono essere distinte in: Aziende Pubbliche di produzione, di
erogazione e composte.
-
Le aziende pubbliche di erogazione (Enti Pubblici) erogano servizi alla collettivit cedendoli
gratuitamente oppure a prezzi non remuneratori e finanziandosi con le entrate fiscali in
modo diretto o attraverso trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche. Anchesse
sono soggette ad un vincolo di economicit, dovendo perseguire il pareggio di bilancio e la
copertura dei costi economici.
Ci sono 2 categorie di aziende di erogazione:
1) Gli enti territoriali, che hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio (Stato ed Enti
territoriali locali)
2) Gli enti istituzionali, che non hanno il territorio tra i loro elementi costitutivi. Possono
essere enti autonomi, come lo sono gli enti territoriali locali, o enti strumentali, se
perseguono fini propri di un altro ente, sovente territoriale, al quale sono legati da
vincoli di soggezione. Anche enti strumentali possono essere nazionali (INPS, ecc) o
territoriali (Camere di commercio, aziende sanitarie, ecc).
Le aziende pubbliche composte svolgono attivit sia di erogazione che di produzione. Sono
generalmente aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche attivit produttive
patrimoniali (investimenti e disinvestimenti) o dimpresa (produzione di beni e servizi e
loro vendita sul mercato). Tali processi produttivi hanno carattere strumentale rispetto al
generale processo di erogazione, avendo soprattutto lo scopo di fornire i mezzi di consumo
di cui si avvale, cosicch la loro coesistenza non fa venire meno lunitariet dellazienda.
Tra gli Enti territoriali si affermata la societ in house: azienda pubblica costituita in forma
societaria, tipicamente SPA, il cui capitale detenuto in toto o in parte, direttamente o
indirettamente, da un Ente Pubblico che affida loro attivit strumentali o di produzione. La
costituzione di una societ in house rappresenta una delle modalit con cui un ente pu
organizzarsi per erogare i servizi di gestione interna (informatica, pulizie, ecc) o i servizi ai cittadini
o alle imprese (trasporti, energia, ecc.). Generalmente le modalit sono:
1- Creando unarticolazione della propria struttura organizzativa
2- Affidando i servizi mediante procedura ad evidenza pubblica
3- Creando societ in house
Con la costituzione della societ in house si realizza il principio di delega interorganica, al fine di
assimilare tale societ ad una propria articolazione organizzativa grazie a due regole basilari:
1. LEnte esercita sulla societ in house un controllo analogo a quello che esercitato sui
propri uffici. Il controllo analogo si concretizza nella nomina degli organi della societ e nel
fatto che le decisioni pi importanti della societ sono assunte dallente, o con esso
condivise.
2. Destinazione prevalente dellattivit: la societ in house svolge tutte o la maggior parte
delle proprie attivit in favore dellente.
In ragione del controllo analogo e della destinazione prevalente dellattivit, la societ in house
non pu considerarsi terzo rispetto allente controllante, ma deve considerarsi come uno dei
servizi propri dellamministrazione pubblica. Non quindi necessario che lamministrazione
bandisca procedure di evidenza pubblica per lassegnazione degli appalti di lavori, servizi e
forniture affidati alle societ in house.
Il contratto di servizio o convenzione o disciplinare (pluriennale) il contratto che regola il
rapporto tra lente pubblico e la societ in house e rappresenta una delle forme con cui lente
esercita il controllo analogo sulla societ.
Enti pubblici economici hanno caratterizzato la storia dellItalia:
INA
IMI
IRI (istituto per la ricostruzione industriale, ruolo quasi di holding)
ENI
EFIM
ENEL
FERROVIE DELLO STATO
Oggi tutti questi sono privatizzati nella forma giuridica di s.p.a.
Molti di questi furono voluti da un economista chiamato Alberto Beneduce, il quale gioc un ruolo
fondamentale nella ristrutturazione economica italiana successivamente alla crisi del 29. Il
fallimento di numerose banche fu evitato grazie allintervento dello Stato. Il sistema Beneduce
prevedeva la netta separazione fra banche ed imprese industriali, con la partecipazione diretta
dello Stato al capitale di controllo delle imprese. Le aziende pubbliche rimanevano comunque
societ per azioni, continuando quindi ad associare, in posizione di minoranza, il capitale privato
(aziende pubbliche avevano comunque veste privata). Lo Stato si riservava inoltre un ruolo di
indirizzo dello sviluppo industriale, senza entrare nella gestione diretta; lo Stato si riservava quindi
il ruolo di indirizzo principale.
Beneduce contribu quindi alla nascita dellIMI (credito industriale), del CrediOP (opere pubbliche)
e fond lIRI (fondamentale per formalizzare lintervento pubblico in settori molto eterogenei).
Ispir la legge bancaria del 36, che prevedeva la separazione del credito a breve termine da quello
a medio/lungo termine. Port concetti di rigore ed efficienza, non relegando le sue azioni a meri
salvataggi; aveva una visione dello Stato nello Stato.
Come detto un ruolo fondamentale fu svolto dallIRI, Istituto fondato nel 33 per salvare credit e
comit che poi divenne permanente e funzionale allintervento pubblico nelleconomia in settori
molto eterogenei (telecomunicazioni, trasporti, siderurgia, agroalimentare, ecc).
Attraverso lIRI le imprese erano utilizzabili per finalit sociali e lo Stato doveva farsi carico dei
costi e delle diseconomie generati dagli investimenti; ci significava che lIRI non doveva seguire
criteri imprenditoriali (efficienza e redditivit) nella sua attivit, ma investire secondo quelli che
erano gli interessi della collettivit anche quando questo avesse generato oneri impropri, cio
anche in investimenti antieconomici (opposto allidea di Beneduce). Questa politica port in
seguito allo scorporo dellIRI attraverso il processo di privatizzazione per ripianare il debito
pubblico.
Riassumendo, gli Enti pubblici economici in Italia operavano principalmente come holding di
controllo di varie societ, costituendo il punto di riferimento di gruppi industriali e finanziari tra i
maggiori del Paese; le societ controllate poi, pure avendo la forma delle SPA, erano per lo pi
possedute integralmente dallo Stato o dagli Enti pubblici economici.
Concetto di privatizzazione diverso dai concetti di liberalizzazione (cessazione del monopolio
pubblico in alcuni settori economici e conseguente apertura al mercato concorrenziale) e di
deregulation (eliminazione di vincoli e limiti posti dallo Stato alliniziativa economica privata). La
privatizzazione si sostanzia nella dismissione o alienazione da parte dello Stato di beni o propriet
in favore di acquirenti privati e, riguardo al cosiddetto pubblico impiego, nel passaggio dalla
regolamentazione di diritto pubblico (amministrativa) dei dipendenti a quella di diritto privato
(contrattualizzazione della fonte). Si distingue tra:
- Privatizzazione formale: semplice trasformazione dello status giuridico di un ente o di una
impresa di propriet pubblica in una societ di diritto privato. Spesso in questo caso lo
Stato mantiene comunque il controllo direttivo riservandosi la maggioranza delle azioni.
- Privatizzazione sostanziale: vero e proprio passaggio della titolarit della propriet, e di
conseguenza del potere di controllo, dalla mano pubblica a quella privata.
2002 = anno in cui avviene la dismissione di tutti gli enti pubblici economici e conseguente
chiusura dellIRI con passaggio al Tesoro di Alitalia, Rai, Finmeccanica, ecc.
Nel 2010 la Corte dei Conti ha iniziato unanalisi sul processo di privatizzazione giudicando positivo
il recupero di redditivit da parte delle aziende passate sotto il controllo privato; recupero che
per non deriva solo dalla ricerca di maggiore efficienza ma anche dallincremento delle tariffe
ben al di sopra dei livelli di altri Paesi Europei. Risvolto negativo sono anche gli scarsi progetti di
investimento. Le maggiori criticit sono per state individuate in merito alle procedure, riguardo
lelevato livello dei costi sostenuti e dal loro incerto monitoraggio, dalla scarsa trasparenza delle
procedure stesse utilizzate in alcune operazioni, dalla scarsa chiarezza del quadro della ripartizione
delle responsabilit fra amministrazione, contractors e organismi di consulenza, ed infine dal non
sempre immediato impiego dei proventi nella riduzione dello stock di debito.
L. 474/94 sancisce il principio della GOLDEN SHARE: poteri speciali allazionista pubblico in settori
vitali (energia, trasporti, ecc). Inoltre impone un limite agli azionisti diversi dallo Stato in questi
settori ed afferma che questo limite decade se viene lanciata unOPA oltre il 75%. Il socio pubblico
deve quindi mantenere il 25% del capitale.
MUNICIPALIZZATE
Nascono a seguito di un rapido processo di urbanizzazione, che comport un notevole aumento
della domanda di servizi pubblici ed unevoluzione delle tecnologie. Lurbanizzazione in concerto
con la domanda di servizi crescente e levoluzione tecnologica/industriale hanno contribuito
positivamente allo sviluppo del sistema dei servizi pubblici. Inizialmente i servizi venivano gestiti
da monopolisti privati che lucravano a danno delle collettivit. Ci stimol ed indusse gli Enti locali
ad assumere direttamente la costruzione e lesercizio degli impianti, sia per contenere i prezzi nei
limiti dei costi, che per utilizzare gli eventuali utili di esercizio nello sviluppo dei servizi.
La legge 193/1903 intervenne a riguardo e sanc lassunzione diretta dei pubblici servizi da parte
degli Enti Locali. Con questo provvedimento si stabilirono le norme per la costituzione e
lamministrazione delle aziende speciali dei comuni (enti strumentali con autonomia organizzativa
e contabile), il procedimento per lassunzione diretta dei pubblici servizi e per la vigilanza sulle
aziende e sui bilanci. La legge elenc poi esemplificativamente 19 servizi suscettibili di gestione
diretta, tenendo conto della realt economica e tecnica allora esistente. Poich questa
elencazione andrebbe aggiornata costantemente, si passati successivamente ad una definizione
flessibile di servizio pubblico: servizi che abbiano ad oggetto la produzione di beni e servizi rivolte
a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunit locali. Sono
quindi servizi che vanno a beneficio della collettivit amministrata.
Pi generalmente, un servizio pubblico una tipologia di servizio gestito generalmente da autorit
pubbliche (in via diretta o indiretta) e reso alla collettivit a fronte di un bisogno primario da
soddisfare che non economicamente conveniente; non finalizzato al profitto, per definizione,
ma pu comunque essere organizzato in maniera economica.
I servizi si distinguono in:
- Servizi con rilevanza economica: permettono, nella loro gestione, la copertura dei costi con
i ricavi
- Servizi senza rilevanza economica: non consentono una copertura dei costi e, in caso di
gestione indiretta, gli Enti devono provvedere a risarcire direttamente il gestore
I servizi pubblici non sono altro che un mezzo per il raggiungimento del fine della Pubblica
Amministrazione, ovvero lINTERESSE PUBBLICO.
Linteresse pubblico in capo alla comunit amministrata e questo ha avuto ripercussioni sul
piano giuridico. Oggi i soggetti di diritto sono i cittadini, cui spetta la sovranit ai sensi dellart. 1
della Costituzione. Il vero soggetto giuridico non quindi lente pubblico, ma la collettivit (ci
avuto ripercussioni riguardo alla natura del danno erariale, ricostruito come danno alla comunit).
I nuovi interessi generali primari sono strettamente correlati con la nuova impostazione
comunitaria del mercato e la loro cura pu essere affidata indifferentemente ad un soggetto
privato o ad una pubblica amministrazione (meno autoritativa e pi aziendale).
Per quanto riguarda la SPESA PUBBLICA, questa il mezzo utilizzato dallo Stato per assolvere alle
sue funzioni (come teorizzato da Smith): proteggere la societ dalla violenza e dalle aggressioni
esterne, proteggere gli individui dallingiustizia, realizzare alcuni interventi pubblici che non sono
nellinteresse di un singolo cittadino, ma della collettivit nel suo insieme. Il concetto di spesa
pubblica risulta quindi ampio ed principalmente declinato a:
Stabilizzazione del ciclo economico intorno al potenziale: politiche di entrate e di spesa
alladesione dellItalia allUE ed alla moneta unica, proposta in via sperimentale nel 2007,
permanente nel 2008 e sale alla ribalta nel 2011 in piena crisi economica.
Secondo questa attivit le voci di bilancio vanno analizzate criticamente ogni anno creando cos un
duplice effetto:
- Finanziario: realizzazione di un monitoraggio dei flussi e delle procedure di spesa con un
immediato recupero di risorse
- Organizzativo: individuazione di possibili revisioni organizzative funzionali ad una gestione
ottimale di tali flussi
Le finalit della spending review sono quindi:
Fornire una metodologia sistematica per migliorare processo di decisione delle priorit di
allocazione delle risorse, e conseguente valutazione delle performance delle
amministrazioni pubbliche in termini quali-quantitativi rispetto ai servizi offerti
Superare, come gi detto, un approccio incrementale rispetto alle decisioni di allocazione
di bilancio, basato esclusivamente su dati storici
Superare le criticit connesse al ricorso a tagli orizzontali oppure a strumenti di blocco
della spesa, i quali, oltre a creare difficolt operative alle amministrazioni, possono creare
rimbalzi della spesa medesima negli anni successivi o addirittura gi nellanno di
riferimento.
Lanalisi della spesa consente quindi azioni mirate e non lineari nella riduzione dei c.d. sprechi
derivanti da:
1. Inefficienza produttiva (eccesso di spesa rispetto al risultato)
2. Inefficienza gestionale (risorse non ottimamente allocate fra i diversi usi alternativi)
3. Inefficienza economica (spese i cui benefici non compensano i costi sostenuti dal sistema)
La lotta agli sprechi volta ad accrescere il rendimento della pubblica amministrazione sia a livello
istituzionale (fornire soluzioni o risposte ad esigenze insoddisfatte) che amministrativo (risultati e
prestazioni offerte vantaggiose sul piano qualitativo e dei costi).
A tal proposito nascono le carte dei servizi: documenti che fissano standard qualitativi dei servizi
offerti e danno la possibilit al cittadino di agire in via risarcitoria qualora questi standard
venissero disattesi, diventando cos centrale il ruolo delle autorit.
AZIENDA PUBBLICA
Le aziende pubbliche e private differiscono per i seguenti elementi:
- Il soggetto
- La gestione
- Il sistema di contabilit e bilancio
- Il sistema dei controlli
- Lorganizzazione
- Le finalit: lucrative per le aziende for profit; di sviluppo economico e sociale della
collettivit amministrata e del territorio per le aziende non profit
Per quanto riguarda la gestione dellazienda pubblica, questa si differenzia da quella dellazienda
privata riguardo:
o Eterogeneit dei risultati
o Mancanza di un libero mercato di collocamento dei beni e dei servizi
o Determinazione della tariffa secondo criteri politici e sociali
o Vincoli finanziari
o Sostenimento di costi sociali
In poche parole le aziende pubbliche acquisiscono dal mercato, sostenendo i relativi costi, i fattori
produttivi necessari per ottenere al termine del proprio processo trasformativo i servizi da fornire
alla collettivit. Le risorse consumate, per, non sono reintegrate dai ricavi ma da proventi in molti
casi non correlati al grado di apprezzamento espresso dai cittadini essendo costituiti per la
maggior parte da tributi o da trasferimenti.
Ricavo: entit economica derivante dallattivit tipica
Provento: entit economica derivante dallattivit gestionale non tipica
Leconomicit quindi il principio fondamentale dal punto di vista gestionale alla base di
pianificazione e di eventuali modifiche.
Anche nelle aziende pubbliche valida la ripartizione delle funzioni amministrative POSDCORB
(filiera teorizzata da Gulik):
- Pianificazione
- Organizzazione
- Staffing (acquisizione del personale)
- Direzione
- Coordinamento
- Budgeting (pre) e Report (post)
Luther Gulik pose lattenzione sullindividuo in grado di portare un valore aggiunto (diverso da
Weber) e sottoline limportanza della tempistica di intervento e risposte (fattore trascurato),
fondamentale in qualsiasi organizzazione nella sua visione organica.
Conseguentemente a queste considerazioni si attu il passaggio dal modello legittimistico formale
a quello sostanziale, ossia alla ricerca di: economicit, efficienza, efficacia, qualit dei servizi,
adeguatezza e coerenza rispetto alla domanda della collettivit.
Levoluzione fu incentrata su:
Programmazione economica e finanziaria
Coordinamento generale di tutte le attivit
Controllo di gestione sulla realizzazione degli obiettivi di programma e sui livelli di
performance gestionale
Programmazione va intesa come sistema che deve riguardare non solo aspetti economicofinanziari, ma anche di contesto: si parte infatti dalla raccolta di informazioni sullambiente
esterno e sulle risorse interne; si definiscono poi le strategie, le finalit da perseguire e si opera la
valutazione delle diverse alternative; si determina la politica tariffaria; si costruisce un budget di
breve periodo; si avvia lattivit operativa con conseguente rilevazione dei risultati e degli
scostamenti; analisi e valutazione finale con relativo Feedback.
Il Controllo di gestione si compone invece di varie funzioni:
contabilit analitica dei costi
costi standard
budgeting
sistema degli indicatori (contabili, di produttivit, di economicit, di qualit, ecc.)
benchmarking
analisi dei cash-flow
analisi del break-even point
valutazione bilanciata: processo olistico (il tutto non la mera somma delle parti) in cui si
individuano obiettivi ed iniziative per ogni possibile prospettiva, si analizzano le
interrelazioni tra le prospettive stesse, si fanno confronti interni ed esterni e si migliorano i
processi creando valore.
ESTERNALIZZAZIONE
Riguarda la decisione di trasferire allesterno dellimpresa parte dei processi produttivi o erogativi
precedentemente svolti allinterno; una modalit operativa che rappresenta la norma nella
moderna configurazione dellimpresa a rete. Questa decisione consente allazienda di
concentrarsi sul core business. I motivi alla base dellesternalizzazione possono essere molteplici,
sia riguardanti obiettivi di breve periodo che di medio lungo periodo:
Nel mondo pubblico lo strumento dellappalto riflette una scelta operativa, mentre risulta una
scelta strategica il mettere a sistema diversi attori pubblici e privati, realizzando azioni di
amministrazione prtenariale, funzionalizzando energie e competenze della societ al migliore
perseguimento delle finalit pubbliche. Il motivo alla base dellesternalizzazione nel pubblico la
possibilit di soddisfare linteresse pubblico in modo pi efficiente, efficace ed economico.
Lesternalizzazione un processo critico; prima di tutto necessario valutare lofferta interna
attraverso la scomposizione dellattivit aziendale in processi e calcolando per ciascun processo
individuato input da acquisire e output prodotti, nonch i soggetti fornitori e il profilo degli utenti
(la scelta di avere laggregazione delle attivit svolte in processi prescinde dalla scelta di
esternalizzazione, poich ha un pi proficuo utilizzo per interpretarne lutilit in relazione ai fini
dllente. ZAPPA).
Una volta effettuata la valutazione dellofferta interna, la partnership tra pubblico e privato si pu
realizzare per mezzo di diversi strumenti, oltre allappalto:
1. Privatizzazione delle public utilities a livello locale
2. Privatizzazione dei grandi servizi nazionali a rete
3. Creazione di societ ed organismi direttamente controllati in house
4. Affidamento di attivit ad altre amministrazioni pubbliche in funzione di economie di scala
5. Creazione di nuove istituzioni ad hoc di natura pubblica o privata
6. Coinvolgimento del privato sociale (terzo settore)
7. Sollecitazione dei servizi delle aziende private for profit
Gli effetti dellesternalizzazione risultano diversi tra impresa pubblica e impresa privata.
Per limpresa privata lesito finale dellattivit di esternalizzazione valutato dalla risposta del
mercato, e si traduce in maggiore o minore redditivit per il capitale di rischio, o nel
miglioramento o peggioramento della posizione competitiva. Risulta quindi mediamente semplice
valutare leffetto dellesternalizzazione in questo tipo di aziende.
Nei soggetti pubblici gli effetti possono essere sostanzialmente diversi in relazione alla natura delle
attivit cedute allesterno. Da un lato lesternalizzazione impatta sulla qualit dei servizi erogati e
dellaltro pu influenzare la capacit di continuare ad esercitare la propria missione di governo.
Leffetto sicuramente pi complesso da valutare in questo caso.
Riassumendo, la funzione oggetto di esternalizzazione coincide con lerogazione di un servizio agli
utenti dellamministrazione. Il fornitore si sostituisce allente pubblico nel rapporto diretto con il
pubblico, assumendo la gestione del servizio erogato. Il primo effetto dellesternalizzazione
quindi la separazione dei ruoli di gestore e controllore del servizio, che precedentemente facevano
capo unitamente al soggetto pubblico.
Risulta a tal proposito necessario stabilire un corretto rapporto di servizio come strumento di
monitoraggio dellattivit, che si sostanzia in:
Valutazione critica ex ante, durante ed ex post (monitoraggio continuo)
Scelte reversibili
Sfruttare le esperienze ed il know how acquisito anche per reinternalizzare
Flessibilit del mix tra make or buy
Per lesternalizzazione quindi necessario un approccio strategico riguardante un ripensamento
delle funzioni aziendali (controllo, finanza, spesa, comunicazione) e laffermarsi di una cultura che
collega le risposte che si presentano quotidianamente nei confronti della gestione con una visione
di sviluppo a medio-lungo periodo. (capacit di valutare le risposte a breve termine anche in
unottica di medio lungo periodo)
Da ci deriva la necessit di un management strategico in grado di poter rispondere alle 3
domande principali:
1. Dove siamo? (Comprensione degli obiettivi di fondo dellamministrazione pubblica, delle
modalit di funzionamento, dellorganizzazione interna, delle attivit svolte e soprattutto
delle persone e delle competenze a disposizione. In poche parole una fotografia della
situazione attuale)
2. Cosa vogliamo diventare? (Cosa dobbiamo modificare a livello di missione, assetto
organizzativo, programmi attivati, modalit di gestione delle risorse umane, finanziarie e
tecnologiche. Individuare la situazione prospettata.)
3. Come dobbiamo muoverci? (Individuazione del percorso e delle azioni necessarie per
passare dalla situazione attuale a quella prospettata attraverso piani strategici generali o
mirati, relativi alle risorse tecnologiche, umane o ridefinizione dei processi)
Il dove siamo rappresenta quindi una preliminare ed approfondita ricognizione di tutti i processi di
esternalizzazione, privatizzazione e decontrazione organizzativa in atto.
Il cosa vogliamo diventare una riflessione sulla necessit di procedere eventualmente a una
reinternalizzazione, attraverso logiche di insourcing oppure di pensare ad una modifica dei
fornitori o della modalit di esternalizzazione (concetto di reversibilit riguardante il contratto di
servizio).
Il come dobbiamo muoverci corrisponde ad un rafforzamento della struttura organizzativa interna,
allindividuazione delle pi opportune modalit contrattuali, alla verifica di fattibilit istituzionale,
economico-finanziaria ed organizzativa.
Ai 4 motivi da cui nasce lesternalizzazione (efficienza, tattici, strategici e marginali) si riconducono
3 modelli di Stato:
EFFICIENTE: aumento della produttivit delle risorse e razionalizzazione della spesa
FLESSIBILE: semplificazione delle strutture e delle procedure con maggiore esternalizzazione delle
funzioni di supporto.
PARTECIPATIVO: sviluppo delle competenze e della qualit delle procedure attraverso il dialogo
con gli stakeholder, realizzando la massima interazione tra attori pubblici e privati.
Il processo di esternalizzazione va inoltre valutato in unottica multidimensionale, con riferimento
a:
- Dimensione economico-finanziaria: contenimento spesa, costi incrementali, impatto flussi
finanziari
- Dimensione clienti/utenti interni ed esterni: qualit percepita, aspettative ed esigenze
- Dimensione dei processi: valutazione dei processi esistenti e possibilit di innovazione di
processo e di servizio, con acquisizione di know how e competenze a seguito
dellaffidamento allesterno (fondamentale per effettuare la scelta ottimale)
A questa valutazione possibile ricondurre la scelta delle diverse formule gestionali connesse al
processo di esternalizzazione: imprenditoriale (societ in house), volontarista (imprese sociali),
redisitributiva (enti, agenzie), contrattuale (mercato o altre pubbliche amministrazioni).
Nella valutazione del processo di esternalizzazione bisogna anche tenere conto del contesto
istituzionale, economico e sociale di riferimento, oltre ai vincoli giuridici, i punti di forza e criticit
dei potenziali fornitori e, riguardo allambiente interno, le capacit, le competenze,
lorganizzazione, lorientamento e la sostenibilit dei costi.
I fattori di successo riguardo ad una scelta di esternalizzazione sono:
1) La padronanza delle variabili che consente una corretta strategia ed un approccio globale
2) Ladeguatezza dei metodi di scelta (procedure, prezzi, tempistiche)
3) Lottimale gestione del rapporto (corretto presidio organizzativo, no deleghe in bianco e
continuo monitoraggio)
Le tipologie di esternalizzazione possono essere 2:
- Tradizionale: riguardante attivit non core e volta alla risoluzione di un problema
immediato. In questo tipo di esternalizzazione vi anche uno scarso interesse al successo
del partner
- Strategica: riguardante potenzialmente tutte le attivit volte a soddisfare obiettivi di lungo
termine. Nellesternalizzazione strategica si realizza una condivisione degli obiettivi tra
committente e fornitore.
Ci sono per delle esternalizzazioni da evitare come:
Nella definizione delle politiche
Nellallocazione delle risorse
Quando i servizi non possono essere misurati, sono altamente rischiosi, sono distintivi, sono
forniti in regime di monopolio e quando non possibile valutare limpatto della scelta
sullinteresse pubblico.
SUSSIDIARIETA
Concetto importato dalla filosofia in ambito giuridico. In filosofia la sussidiariet difende la
convinzione che ciascuna componente della societ deve consentire alle altre di sviluppare le loro
potenzialit. Loggetto naturale di qualsiasi intervento della societ stessa quello di aiutare in
maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non distruggerle o assorbirle. necessario che lo
Stato lasci alle organizzazioni minori il disbrigo di delle pratiche che sono in loro potere,
guadagnando cos in efficienza, potendo cos eseguire con maggiore libert, forza ed efficacia le
funzioni che solo a lui spettano.
Concetto di sussidiariet stato poi ripreso dal Trattato di Maastricht, il quale ha inteso
disciplinare il rapporto tra singoli, organizzazioni sociali e Stato, il rapporto tra governo e libert,
ed ha individuato lintervento della CE nel momento in cui gli obiettivi non possono essere
raggiunti adeguatamente dagli Stati membri.
Nel 2001, con la riforma del Titolo V, in Italia sono stati introdotti i principi di:
- Sussidiariet: amministrazione svolta dallente pi vicino al cittadino
- Adeguatezza: idoneit degli enti alleffettivo esercizio della funzione
- Differenziazione: lallocazione delle funzioni deve considerare le caratteristiche
demografiche, territoriali, strutturali degli enti
Nellapplicazione del concetto di sussidiariet, le funzioni pubbliche passano allente di livello
superiore qualora questo sia necessario per il buon andamento, per ladeguatezza o per
lomogeneit (sussidiariet verticale); ci si pu avvalere di soggetti privati in forma di associazioni,
imprese o volontari (sussidiariet orizzontale).
La sussidiariet orizzontale riconosce il ruolo dellautonomia privata, che diventa prioritaria non
solo quando orientata alla realizzazione dei bisogni individuali, ma anche quando persegue utilit
generali; loperatore privato entra cos in una sfera di competenza in passato riservata
esclusivamente ad imprese pubbliche.
Limpresa sociale un particolare esempio di sussidiariet orizzontale, sono normate dal D.Lgs.
155/2006, il quale le configura come: imprese private in cui lattivit economica dimpresa
principale stabile ed ha per oggetto la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilit sociale,
diretta a realizzare finalit di interesse generale. Attraverso la definizione di Impresa sociale si
determina un arretramento dellintervento pubblico nel settore sociale e si distingue
definitivamente il concetto di imprenditoria da quello di finalit lucrativa, riconoscendo lesistenza
di imprese con finalit diverse dal profitto.
I requisiti dellimpresa sociale sono:
- Costituzione attraverso atto pubblico
- Struttura democratica
- Destinazione degli utili e avanzi di gestione allo svolgimento dellattivit statutaria o ad
incremento del patrimonio, e pertanto non distribuirli, neanche indirettamente
- Tenuta del libro giornale e inventario
- Redigere e depositare presso il registro delle imprese un documento che rappresenti lo
stato patrimoniale e finanziario dellimpresa
- Redigere il bilancio sociale
- Coinvolgere lavoratori e destinatari dellattivit nella gestione
- Avere la maggioranza degli amministratori soci
Possono assumere la veste giuridica di:
- associazioni riconosciute e non, fondazioni e comitati
- societ, cooperative, consorzi
RIFORME
Nel processo di riforme si sono riscontrati numerosi problemi principalmente riconducibili a:
- Delusioni rispetto alle aspettative
- Difficolt di valutazione
- Mancata gestione del processo di cambiamento istituzionale
Le cause dei fallimenti del processo delle riforme possono essere quindi individuate in:
Expectation gap: gap tra risultati e attese che genera unimpressione di fallimento (non
sempre cos vera)
Cinismo: personale interno non crede pi nel cambiamento
Burocratizzazione: riforme assimilate dal personale interno, ma implementate in modo
formale per incompetenza o cultura organizzativa
Costi immediati e benefici futuri: gli effetti della riforma sono politicamente poco
spendibili poich i vantaggi si vedono dopo molto tempo anche se il duro lavoro per poterli
realizzare comincia subito
In ogni caso il processo di riforme presenta delle utilit nascoste al suo interno: genera un
cambiamento lento ed irreversibile (effetto Hawthorne) e se gestito male produce un movimento
a pendolo, se gestito bene segue un percorso lineare di sviluppo costante, anche se lento.
Il processo di riforme pu investire: lassetto istituzionale, le strutture amministrative, lassetto
manageriale.
ASSETTO ISTITUZIONALE: (livello + alto) riforme che riguardano direttamente assetti ed equilibri di
potere tra le istituzioni e gli organi che reggono lo Stato (accentramento/decentramento del
potere, livello di autonomia impositiva, modalit di costituzione delle rappresentanze politiche).
Sono riforme che hanno valenza decisiva.
STRUTTURE AMMINISTRATIVE: sono riforme che riguardano decisioni in termini di articolazione
delle strutture (istituzione, accorpamento o soppressione di enti) e di funzioni delle diverse
tipologie di enti (redistribuzione delle competenze, decentramento, legge Bassanini Titolo V).
FUNZIONAMENTO DELLAMMINISTRAZIONE PUBBLICA: queste riforme possono essere classificate
secondo 2 tipologie:
I cittadini
Le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della PA
Lambiente in cui opera la PA costituito dallinsieme delle condizioni e dei fenomeni esterni allo
stesso e non direttamente governabili da esso, che ne influenzano la struttura e la dinamica.
Questo composto da attori sociali, ovvero portatori di interessi e attese collettivi o particolari, i
quali costituiscono lambito da cui emerge la domanda di servizi pubblici.
Il sistema istituzionale, attraverso la sua struttura e le formule gestionali, interagisce con il proprio
ambiente di riferimento, i cui componenti si attendono benefici dal servizio pubblico, ossia un
vantaggio sociale, con specifico riferimento ai propri interessi.
Legge 241/1990 = riforma amministrativa riguardante il procedimento, si fonda sui principi di:
o Trasparenza
o Partecipazione
o Semplificazione
o Obbligo di motivazione
o Tempi fissati per la conclusione
o Codecisione
Inizialmente non esisteva una disciplina generale del procedimento, regolato solo con riferimenti
ad alcuni tipi di atti; ci portava ad una eccessiva discrezionalit.
Procedimento amministrativo = mezzo attraverso cui viene adottato il provvedimento, che, tra i
vari atti amministrativi, quello dotato della capacit di incidere sulle posizioni giuridiche dei
cittadini, procurando ad essi vantaggi o svantaggi.
La legge 241 da effettivit ai principi di partecipazione e trasparenza imponendo:
Obbligo di motivazione (ragioni di fatto e di diritto)
Termine certo (30gg salvo eccezioni di legge)
Lobbligo di motivazione funzionale alla possibilit, per il privato, di esercitare il diritto alla
difesa. C un funzionario che comunica lavvio a tutti gli interessati.
Per quanto riguarda la codecisione stata introdotta la Conferenza dei servizi: un esame
contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo.
Gli strumenti di Autotutela di cui il soggetto privato dotato, in caso di atto illegittimo o di vizi
sono:
1. ANNULLAMENTO DUFFICIO
2. REVOCA
3. SANATORIA
Tutti i soggetti interessati hanno anche diritto di accesso agli atti del procedimento; questi devono
per possedere un interesse diretto, concreto ed attuale. C infatti riservatezza per tutti i dati
sensibili.
Potere dellamministrazione esercitato dai dirigenti con la capacit e i poteri del privato
datore di lavoro
Posizioni nel rapporto di lavoro sullo stesso piano
Per il dipendente previsti diritti ed obblighi
Il processo di pianificazione del personale un elemento strategico, tipico della visione costitutiva,
poich individua le modalit per assicurare la disponibilit quali-quantitativa delle professionalit
necessarie per il raggiungimento dellobiettivo dellente, assicurando anche il miglior utilizzo del
personale gi inserito.
La legge 165/2001 sostiene che: nelle AP lorganizzazione e la disciplina degli uffici, nonch la
consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalit
(seguendo i principi di efficienza, razionalizzazione dei costi e miglior utilizzo delle risorse umane).
Necessaria quindi, come detto pi volte, una valutazione interna per determinare gli effettivi
fabbisogni. La legge dispone anche riguardo allottimale distribuzione delle risorse umane che si
realizza attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilit e di reclutamento del
personale. Inoltre il documento di programmazione triennale del fabbisogno del personale ed i
suoi aggiornamenti vanno elaborati su proposta dei competenti dirigenti, che individuano i profili
professionali necessari alladempimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti
(responsabilizzazione). Le amministrazioni pubbliche che non rispettano quanto disposto
dallarticolo non possono assumere nuovo personale.
Sono 2 i principali sistemi di pianificazione del personale che possono essere individuati:
- Sistemi razionali: si basano su processi formalizzati danalisi previsionale dei fabbisogni di
personale rispetto agli obiettivi aziendali
- Sistemi per obiettivi: sono focalizzati su specifiche necessit di personale e non sulla
globalit degli obiettivi
Per quanto riguarda la determinazione dei loro organici le pubbliche amministrazioni devono
basarsi su:
Attenta valutazione degli scenari ambientali futuri in cui opereranno tutti gli enti pubblici:
lorganico va infatti determinato non solo in base ai bisogni attuali, ma soprattutto in base
a quelli futuri
Processo di programmazione del personale correlato alla pianificazione degli obiettivi
adeguatamente negoziata (principio di responsabilizzazione), per poter rispettare le
competenze attribuite agli organi dirigenziali integrando adeguatamente le diverse
componenti dellorganizzazione su informazioni ed indicatori sempre pi accurati.
Riguardo alle politiche retributive e lincentivazione, in un modello di PA di tipo classico i fattori
fondamentali che storicamente stanno alla base del rapporto di lavoro (e quindi del contratto
implicito tra lavoratore e datore di lavoro) erano:
- La classificazione dei posti e la relativa modalit di carriera e remunerazione
- Lanzianit intesa come fattore principale di riferimento a cui ancorare aumenti retributivi e
progressioni di carriera
Nella stipula del contratto individuale, il profilo del lavoratore determinante per evitare che vi
sia un oggetto del contratto indeterminato che rende nullo il contratto medesimo, poich un
profilo correttamente identificato e descritto previene problemi di inquadramento rispettando la
necessit di passare da una logica per mansioni ad una basata sulla gestione per competenze nella
gestione del sistema di classificazione del personale.
La retribuzione costituisce una leva fondamentale per gestire il personale, in quanto contribuisce
in modo sostanziale ad attirare, trattenere e soprattutto motivare il personale, ed quindi
strettamente connessa al problema del miglioramento. A tal fine i nuovi contratti di lavoro hanno
aperto, nonostante i vincoli di finanza pubblica molto stringenti, significativi spazi di manovra.
La retribuzione ha una struttura composta da:
- Retribuzione fissa che retribuisce elementi permanenti della prestazione, quindi le
competenze detenute dalle persone
- Retribuzione variabile che retribuisce risultati di breve/medio termine e innesca circoli di
motivazione e miglioramento della prestazione
In sintesi, gli effetti delle riforme riguardanti il personale pubblico hanno portato a:
Decentramento delle responsabilit in materia di gestione delle risorse umane, che
ricadono ora a livello di singole amministrazioni, accompagnato da un sostanziale
decentramento del processo di definizione delle spese del personale.
Focalizzazione sui risultati per quanto riguarda le politiche e le pratiche di gestione del
personale, essendo i risultati considerati importanti elementi di responsabilizzazione
allinterno di un sistema decentrato.
Orientamento dellamministrazione verso i clienti, quindi verso la qualit del servizio,
attraverso lutilizzazione di strumenti di gestione delle risorse umane coerenti con questa
necessit.
Modifica del ruolo degli organismi centrali di gestione, incaricati di concentrare i loro
sforzi sulla formulazione di politiche e strategie.
Messa in atto di sistemi di retribuzione, condizioni dimpiego e modalit di lavoro pi
flessibili e liberi da vincoli giuridici, per essere cos focalizzati verso lefficienza e la qualit
del servizio.
Sul processo di riforma non mancano di certo gli aspetti negativi, infatti:
- La valutazione diffusa spesso diventa semplice routine, perdendo il suo valore
- La valutazione delle competenze poco sviluppata
- I sistemi di carriera (orizzontale o verticale) sono basati su prove valutative non selettive o
para concorsuali
- La gestione della differenziazione dei ruoli ancora tradizionale (distinzione tra dirigenza e
non dirigenza)
In poche parole sono stati buoni gli sviluppi tecnici in materia di gestione delle risorse umane, ma
il loro utilizzo ancora poco incisivo.
Lart. 2 del D. Lgs. 165/2001 impone la competenza esclusiva dei contratti a definire trattamenti
economici, citando: lattribuzione di trattamenti economici pu avvenire esclusivamente
mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non
previsti da contratti cessano di avere efficacia dallentrata in vigore del relativo rinnovo
contrattuale. I trattamenti economici pi favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalit e
le misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le
risorse disponibili per la contrattazione collettiva.
Per quanto riguarda i contratti di lavoro delle Pubbliche Amministrazioni, in tutti i contratti dei
diversi comparti sono stati introdotti sistemi di valutazione permanenti; la dirigenza e il personale
dovranno essere cos sottoposti a valutazione periodica. Tutti gli istituti di tipo economico
dovranno essere gestiti secondo i sistemi di valutazione (non esiste pi lanzianit); in particolar
modo la dirigenza collega i propri livelli retributivi e la possibilit di mantenere gli incarichi sulla
capacit di raggiungere i risultati.
Un ruolo particolare in fase di contrattazione svolto dalle relazioni sindacali nel Pubblico
Impiego, le quali sono state strumento di sperimentazione di politiche economiche e del lavoro.
Nel settore pubblico infatti la contrattazione avviene con datori di lavoro che non sono quelli che
pagano gli oneri contrattuali e con erogatori delle retribuzioni che non sono i datori di lavoro; di
conseguenza le valutazioni sugli incrementi economici sono effettuate non solo dal punto di vista
economico, ma anche politico e valoriale in modo molto pi intenso di quanto avvenga nel
contesto privato.
Sviluppi storici
Anni 50 e 60: modello pubblicistico pieno del rapporto di lavoro con forte
sindacalizzazione nonostante lassenza di contratti e confronto sulla formazione degli atti
(cogestione, intese, organi bilaterali)
Anni 70 e 80: sindacalizzazione e crescita quantitativa delle assunzioni compensata da
diminuzione del salari, con conseguente centralizzazione e controllo stretto da parte del
Tesoro su spesa e organici
1983: legge quadro n.93, riconosciuti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) e
sottratte prerogative alla legge per affidarle alla contrattazione a comparti, quindi
decentrata, in materia di retribuzione ed organizzazione. Di fatto si verificato un
paradossale accentramento
1993 (d.lgs. 29): riordinamento del pubblico impiego e sua piena contrattualizzazione e
privatizzazione
Dal punto di vista normativo la spinta alla contrattazione decentrata stata sviluppata con
lintroduzione:
1) Del contratto integrativo a livello di singolo ente; la contrattazione decentrata, attraverso
questo strumento, non totalmente autonoma, ma pu manifestarsi solo allinterno dei
limiti definiti dal contratto nazionale, oltre che, naturalmente, dal pi generale vincolo di
bilancio. (Art. 40 d.lgs. 165/2001 stabilisce che le clausole del contratto integrativo difformi
dal contratto nazionale sono nulle e quindi non possono essere applicate)
2) Di nuove forme di rappresentanza sindacale (in particolare delle Rappresentanza Sindacali
Unitarie RSU allinterno dellente)
Nel rapporto contratto/legge la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonch le materie relative alle relazioni sindacali.
Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie: attinenti allorganizzazione degli uffici,
oggetto di partecipazione sindacale, afferenti alle prerogative dirigenziali.
Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, la contrattazione collettiva consentita nei limiti
previsti dalle norme di legge.
I soggetti coinvolti nel processo di contrattazione sono:
- ARAN (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale): presenza rafforzata dei comitati di
settore allinterno dellagenzia
- SOGGETTI SINDACALI: rappresentativit sindacale
- COMITATI DI SETTORE: previsione di tre comitati:
1. Conferenza delle Regioni
2. ANCI-UPI-UNIONCAMERE
Ai fini di un incremento della motivazione intrinseca, possono essere considerati elementi positivi
le relazioni interpersonali (inclusione, ampiezza del gruppo, ecc.), la condivisione dei processi e
delle attivit e gli interventi differenziati rispetto ai compensi, agli orari, ecc. Sono da considerarsi
elementi negativi invece: regolazioni invasive, assetti ed incentivi incongruenti e leadership
verticistica, appiattita sulla politica.
Per generare leffetto di crowding-in (spiazzamento favorevole) consigliabile il ricorso a
compensi aggiuntivi non monetari essendo un segnale di rispetto per lautostima dellagente, i
quali possono indurre ad una maggiore motivazione intrinseca (attaccamento allimpresa). Di
contro premi e riconoscimenti formali consegnati per il conseguimento di un particolare obiettivo
tendono a sostituire la motivazione intrinseca con quella estrinseca, generando uno spiazzamento
sfavorevole.
In conclusione, le motivazioni intrinseche sono indipendenti dagli incentivi monetari (vedi sanit,
istruzione) e chi ne possiede di pi fornisce prestazioni di qualit pi elevata; un alto compenso
attrae lavoratori senza motivazioni intrinseche, perci nelle professioni in cui le motivazioni
intrinseche sono fondamentali, un aumento di stipendio pu attirare le persone poco motivate,
generando un effetto perverso.
Sono di competenza manageriale le determinazioni per lorganizzazione degli uffici e le misure
inerenti la gestione dei rapporti di lavoro, con la capacit e i poteri del privato datore di lavoro,
fatta salva la sola informazione ai sindacati. Rientrano in particolare nellesercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari
opportunit, nonch la direzione e lorganizzazione del lavoro. C quindi un rafforzamento dei
poteri e delle responsabilit (con conseguente incremento delle sanzioni) del dirigente pubblico.
I principali aspetti critici del management pubblico sono:
Creazione di assetti istituzionali che favoriscano lazione amministrativa anche secondo
logiche economiche
Capacit di elaborazione di politiche e strategie aziendali in grado di creare valore e di
allineare tali decisioni strategiche a quelle operative
Produzione di informazioni non ambigue riguardo le attivit poste in essere e i risultati
raggiunti, con la relativa possibilit di misurare, valutare e comunicare le performance
ottenute
Creazione di condizioni organizzative che consentano di dare corretti incentivi e
responsabilit al personale
Con particolare riferimento agli assetti istituzionali, questi devono essere democratici, orientati
agli aspetti economici e devono attivare un corretto sistema di controllo sociale (sia interno che
esterno).
Lallineamento tra decisioni strategiche ed operative necessario, essendo le attivit di gestione
della PA soggette a logiche decisionali diverse (politiche e tecniche) che devono essere rese
coerenti costantemente formulando documenti tecnici che traducano i programmi.
La produzione di informazioni non ambigue inerisce alla difficolt di valutazione del sistema delle
PA con specifico riguardo ai risultati ottenuti e alle attivit svolte.
Gli atti che lorgano di governo dellente deputato a porre in essere riguardano la definizione
delle linee fondamentali dellorganizzazione degli uffici, individuazione degli uffici di maggiori
dimensioni, definizione delle responsabilit giuridiche dei singoli operatori, ecc.
Di conseguenza il Dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, chiamato a gestire al
meglio la risorsa umana e saper negoziare; lorganizzazione non pi un dato esterno alla sua
gestione, ma una leva gestionale (passaggio da organizzazione statica ad organizzazione flessibile
DEFINIZIONE DI AP: modalit pratica con cui si svolge lazione di cura degli interessi della
comunit (nazionale o locale). Lattivit amministrativa di ogni istituzione tradizionalmente
suddivisibile in 3 ampie articolazioni:
- Attivit di gestione, che afferisce alle attivit direttamente connesse allo scopo per cui
posta in essere una determinata istituzione
- Attivit di rilevazione: che riguarda la raccolta di informazioni necessarie per lo
svolgimento della gestione
- Attivit di organizzazione
Nella realt lo svolgimento di queste diverse attivit amministrative si sviluppa tenendo conto dei
differenti modelli di riferimento, quali:
o Modello economico-aziendale: relativo agli aspetti di razionalit economica del
funzionamento dellistituzione
o Modello giuridico: relativo agli aspetti di rispondenza alle norme del diritto positivo
o Modello politico: relativo agli aspetti connessi al consenso sia allinterno che allesterno
dellistituzione
Nelle PA tutti e 3 i modelli assumono estrema e pari rilevanza (a differenza delle imprese dove il
modello economico influenza gli altri 2)
Per soddisfare gli interessi pubblici la PA basa la sua opera su:
- La propriet pubblica
- La sovranit statale che legittima lutilizzo di un potere coercitivo
- Un rapporto fiduciario tra amministratori e cittadini, il quale rende necessario che i primi
rendano conto ai secondi del loro operato (accountability)
La propriet pubblica ha per delle conseguenze non estremamente positive, in quanto diminuisce
la proporzionalit tra azioni del soggetto e la sua ricchezza individuale, diminuisce il livello di
specializzazione della propriet, separa la propriet dal controllo e i costi di ogni decisione
ricadono in misura minore, rispetto ad un regime di propriet privata, su colui che le ha assunte.
Anche la sovranit si porta con s delle conseguenze rilevanti, infatti le funzioni
nellamministrazione pubblica sono attivit doverose e non liberamente scelte, predefinite da
leggi (azione amministrativa non completamente libera); il potere sovrano dello stato pu dotare
lattivit amministrativa di potere coercitivo nei confronti dei portatori di interessi particolari,
laddove ci sia necessario per la tutela degli interessi generali primari rispetto ad altri di livello
inferiore (occorre che lazione della PA sia formalizzata e controllata per evitare abusi). La
necessit di tutelare gli interessi della collettivit attraverso unazione dotata di forte potere
(dovuto alla propriet pubblica e al potere coercitivo) rende necessario che il rapporto tra il
cittadino e la PA sia basato su un forte rapporto fiduciario. Il consenso in termini di fiducia del
cittadino nei confronti della PA costituisce un obiettivo e un vincolo fondamentale per il corretto
funzionamento della PA stessa. Per rispettare la caratteristica di essere accountable, la PA deve:
- Essere trasparente
- Rendicontare tutto ci che fa
- Essere inclusiva, facendo partecipare il pi possibile i cittadini
Gli aspetti caratteristici della PA rendono complesso, allinterno di essa, gestire gli equilibri
economici, focalizzare le strategie, verificare i risultati effettivi e mantenere assetti organizzativi
equilibrati e orientati ai risultati.
Allinterno del sistema economico la PA svolge un ruolo di regolatore, poich ci che consente ai
sistemi economici di progredire sono i sempre nuovi equilibri tra Stato, imprese e cittadini.
Gli scambi che si realizzano allinterno di un sistema economico possono essere di diversi tipi:
Politico: tra Governo e societ civile (interessi collettivi, servizi pubblici, lavoro, tasse, ecc.)
Commerciale: tra impresa e individui (merci, servizi, ecc.)
Regolazione: tra Governo ed imprese (norme, tasse, sicurezza, tutela giurisdizionale).
Gli attori del sistema sono quindi 3:
1) Societ civile: complesso di attori con norme e valori strutturati, sviluppano libere
preferenze, sono consumatori di merci e costituiscono forza lavoro per le imprese e sono
contribuenti per lo Stato
2) Imprese: attori che forniscono merci e servizi, danno lavoro ai membri della societ e sono
contribuenti dello Stato
3) Stato/Governo: il luogo di legittimazione degli interessi collettivi e fornisce servizi
pubblici
Attualmente sta emergendo un modello di Governance di sistema emergente che sembra
condividere le basi del modello di mercato tipico del sistema liberale, ma al tempo stesso, anche
molti degli obiettivi dei sistemi di welfare. Questo modello tende quindi a superare i due idealtipi
classici di sistema economico mettendoli a sistema.
Il modello liberista focalizzato sugli scambi commerciali, rispetto ai quali la societ
condizionata dalle preferenze individuali; cerca di limitare il potere politico alle sole funzioni core
di governo quali regolazione, stabilizzazione delle relazioni economiche. La regolazione nel sistema
neo liberale rappresenta la forma di scambio tra Stato e imprese ed caratterizzato da un
approccio formale con ampia distanza tra regolatori e mercato.
Il modello keynesiano (welfare state model) prevede un intervento dello Stato al fine di
stabilizzare le condizioni del sistema in modo tale da rendere profittabile il business, sicuro il
lavoro e correggere i fallimenti del mercato. Per quanto riguarda gli scambi commerciali si supera
la visione individualista, affermando che allinterno alla societ ci siano preferenze in tema di
sicurezza e benessere. Queste preferenze collettive motivano unampia gamma di scambi politici
che si manifestano in vari servizi ed interventi pubblici. Per quanto riguarda lo scambio
regolatorio, c un intervento diretto dello Stato, che supporta le industrie attraverso politiche
industriali o partnership in risposta ad un comportamento socialmente responsabile.
Nel contesto attuale assistiamo ad una perdita di centralit da parte dello Stato dovuta
principalmente a deficit di rappresentanza (cessione di sovranit politica e monetaria verso
istituzioni internazionali) e diffusione capillare delle informazioni, consenso critico.
Lo Stato deve quindi governare le relazioni riconoscendo sia le forze di mercato e finanziarie come
fattori di sviluppo sia le esigenze di difesa di interessi generali.
Si afferma in tal senso il MODELLO RELAZIONALE, conseguente allincremento della
globalizzazione e dellinternazionalizzazione. Questo modello riflette laspettativa del sistema
sociale di una migliore distribuzione della ricchezza creata a livello globale, creando interesse
verso la correzione dei principali problemi creati dalleconomia globale di mercato. Per quanto
riguarda gli scambi, centrali in questo modello, si tende ad evidenziare gli aspetti relativi agli
interessi sociali relativi a questi, enfatizzando il ruolo degli stakeholder. In tema di scambi politici,
lintervento politico limitato su temi sociali ed ambientali legati alleconomia. Gli scambi
regolatori prevedono sistemi di incentivi, enfatizzando approcci non autoritativi, sempre con
attenzione ad equilibrio sociale.
I fondamenti della Costituzione sono importanti per inquadrare il perimetro delle amministrazioni
pubbliche; in tal senso la Costituzione stata profondamente rinnovata per aggiornarla e adattarla
ai vincoli finanziari imposti dallUE che dal 2011 impongono il pareggio di bilancio.
Lart.97 afferma infatti che le PA assicurano lequilibrio dei bilanci e la sostenibilit del debito
pubblico. Allinterno di questo articolo si trovano anche i principi di legalit, imparzialit e buon
andamento.
IMPARZIALITA: applicazione dellattivit amministrativa secondo il principio di distinzione dei
poteri di indirizzo e controllo e i poteri di gestione, assegnati, rispettivamente, a direzione
politica e dirigenza tecnica.
BUON ANDAMENTO: applicazione allattivit amministrativa dei principi di efficienza, efficacia ed
economicit che costituiscono dei parametri ben distinti, ma convergenti verso un unico fine e che
indirizzano lattivit di controllo nella sua accezione anglosassone di dirigere, pilotare.
Mediante lart. 97 si costituzionalizzano i vincoli finanziari derivanti dalladesione allUE, gli
aspetti gestionali e i metodi di acquisizione del personale.
Al fine di effettuare comparazioni internazionali e di descrivere in maniera sistematica e
dettagliata il complesso di uneconomia, le sue componenti e le relazioni con altre economie, si
adottato un sistema contabile che assicura tali risultati partendo dallelencazione delle unit e dei
settori istituzionali che compongono le AP.
Lunit istituzionale: centro elementare di decisione economica caratterizzato da uniformit di
comportamento, autonomia decisionale e contabilit completa.
I settori istituzionali, i quali al loro interno contengono le unit istituzionali, principali sono:
1. Societ e quasi societ non finanziarie
2. Societ finanziarie
3. Amministrazioni pubbliche
4. Istituzioni sociali private
5. Famiglie
Tutti e 5 i settori sono dediti al consumo in ambito di contabilit nazionale.
Il Sistema europeo dei conti nazionali (SEC 95) colloca le AP nel settore n13 e le divide in:
- Amministrazioni centrali: organi amministrativi dello Stato e altri enti centrali la cui
competenza si estende normalmente alla totalit del territorio, esclusi gli enti centrali di
previdenza ed assistenza
- Amministrazioni di stati federati: non presenti in Italia
- Amministrazioni locali: enti pubblici la cui competenza si estende ad una parte soltanto del
territorio economico, esclusi gli enti di previdenza ed assistenza sociale
- Enti di previdenza ed assistenza sociale: comprende tutte le unit istituzionali centrali e
locali, la cui attivit principale consiste nellerogare prestazioni sociali
In Italia, ogni anno lISTAT pubblica in Gazzetta Ufficiale lelenco aggiornato delle AP.
Il settore delle AP (S13) comprende tutte le unit istituzionali che agiscono da produttori di beni e
servizi non destinabili alla vendita e la cui produzione destinata a consumi collettivi e individuali;
la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese; che
sono finanziate in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unit appartenenti da altri
settori o da trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche.
Si arriva cos alla definizione di settore pubblico allargato che composto da amministrazioni
pubbliche (SEC 95), imprese pubbliche nazionali e imprese pubbliche locali.
un mezzo ormai essenziale per il monitoraggio e le successive decisioni basate sulle continue
verifiche dei dati che il sistema fornisce; il processo sar per completo nel momento in cui un
sistema simile riguarder la contabilit, al fine di valutare anche debiti e crediti e non solo
movimenti di cassa. La contabilit armonizzata dovrebbe infatti fornire mensilmente informazioni
riguardanti la consistenza del debito.
Spesa pubblica ITA: 780 mld (48% PIL)
Le sue prime 3 voci danno informazioni riguardo alle finalit della Spesa pubblica in Italia
1 protezione sociale (previdenza in crescita, sanit ed assistenza sociale in diminuzione)
2 spesa per personale pubblico (in diminuzione)
3 interessi (in aumento)
Questo mix da informazioni anche sulle politiche economiche dei governo. In proporzione in Italia
la spesa pubblica cresce pi a livello locale a seguito del decentramento delle funzioni fondato
sullart.5 della Costituzione. Per quanto riguarda il personale pubblico, il suo limite sta nella non
ottimale distribuzione delle risorse e nel radicamento locale estremamente forte.
Lo Stato esercita la sua funzione amministrativa come esplicazione di potest, ossia supremazia
finalizzata alla realizzazione degli interessi pubblici individuati dagli organi di indirizzo politico. Per
raggiungere questi fini la pubblica amministrazione utilizza Enti ed Aziende, articolando il sistema
su diversi livelli (pluralismo della pubblica amministrazione):
- Amministrazioni centrali (Governo, Ministeri, Organi costituzionali, Camere) sono
comprese anche le agenzie a supporto del Governo, in qualit di Enti con autonomia ma
sotto vigilanza diretta del Ministero di riferimento
- Decentramento istituzionale: creazione di enti autonomi, ma dotati di pubblici poteri, a
volte di organismi elettivi di 2 livello e sono strumentali per svolgere funzioni di carattere
nazionale; per questo sono detti anche enti del parastato.
- Decentramento territoriale: enti politicamente autonomi, con rappresentanti eletti dai
cittadini e dotati di autarchia. Il loro elemento costitutivo essenziale il territorio. Parliamo
in questo caso essenzialmente di regioni ed Enti territoriali, i quali hanno in comune
autonomia statutaria, legislativa, regolamentare, finanziaria ed amministrativa. Rispetto
allautonomia legislativa, spetta alle Regione la potest legislativa in riferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117 con il quale si
evidenzia principio di sussidiariet: tutto ci che non compreso nella legislazione
esclusiva dello Stato e concorrenziale delle Regioni, in via residuale diventa di competenza
delle Regioni)
Ci sono poi autorit indipendenti, cio enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal
Governo, caratterizzati da autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, e dalla mancanza di
controlli e di soggezione al potere dellEsecutivo.
Le finalit dei trasferimenti sono fortemente connesse con le differenti capacit fiscali delle varie
giurisdizioni; i trasferimenti perequativi hanno infatti il fine di realizzare lequit orizzontale.
Le tipologie di trasferimenti sono diverse, troviamo infatti:
- Trasferimenti di cofinanziamento: (meglio ancora se con vincolo di destinazione) sono
particolarmente indicati per finanziare i servizi locali che generano spill overs positivi e
sono utili per responsabilizzare lAmministrazione locale poich il finanziamento
proporzionale alla spesa locale.
- Trasferimenti a cifra fissa: somma stabilita da organi di governo di livello superiore, segue
un criterio storico e genera deresponsabilizzazione
- Trasferimenti automatici: determinati secondo una mera forma di calcolo
- Trasferimenti discrezionali: vengono decisi (o concordati) di volta in volta
- Trasferimenti a destinazione vincolata: il loro ammontare va destinato interamente a
progetti precisi dinvestimento
- Trasferimenti non vincolati: sono quelli a libera destinazione
I trasferimenti di cofinanziamento, discrezionali e vincolati sono da preferire dal punto di vista
della responsabilizzazione. I trasferimenti non vincolati generano dipendenza da essi, ma
nonostante ci favoriscono la perequazione fiscale (in favore delle aree pi povere).
I trasferimenti a destinazione vincolata sono poi distinti in base al vincolo di utilizzo che
presentano:
Trasferimenti per spesa corrente sono finalizzati a finanziare spese a fecondit semplice
Trasferimenti per spesa in c/capitale o dinvestimento sono destinati a spese a fecondit
ripetuta
Le modalit di trasferimento delle somme possiamo distinguerle tra trasferimenti diretti
(trasferimento da ente erogante a quello percipiente avviene senza intermediari) e indiretti
(trasferimento avviene con lintervento di soggetti intermediari, come ad esempio i fondi europei).
Altra fonte di finanziamento derivata lindebitamento, simile al trasferimento ma con obbligo di
restituzione delle somme e pagamento degli interessi. Indebitamento caratterizzato dalla nascita
di rapporto obbligatorio tra Ente e soggetto finanziatore e per disposizione legislativa, le entrate
ottenute da soggetti terzi sono vincolate, nel loro utilizzo, a spesa in c/capitale (debito virtuoso).
Rapporto debitorio nasce per contratto o per legge. Le amministrazioni locali si rivolgono alla CDP
per concessione di mutuo; negli ultimi anni si arrivati alla forma contrattuale regolata da
specifiche normative, Ente locale ha poca capacit negoziale. Contratto di mutuo con Banca si
svolge prima con procedimento amministrativo per la selezione, in cui si esplicita il tasso
dinteresse.
Nel 2012 stata modificata la Costituzione, con lintroduzione del principio di pareggio di bilancio.
Modifica dellart.81 per adesione al Patto di bilancio europeo, il quale impone lequilibrio annuale
tra entrate e spese tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Secondo questo criterio il riscorso allindebitamento concesso solo in caso di ciclo economico
avverso (entrate minori delle uscite).
Fondamento legislativo riguardante i tipi di finanziamento degli enti territoriali presente nellart.
119, i cui cardini sono:
- Autonomia di entrate e spesa di ciascun ente
- Diritto a fruire di entrate e tributi propri
- Diritto a compartecipazione al gettito dei tributi erariali
- Diritto a perequazione per finanziare integralmente le funzioni
- Riconosce ad enti territoriali la titolarit di un proprio patrimonio
- Capacit di assumere debiti solo per far fronte ad investimenti (golden rule)
Ci sono poi i beni comuni (non escludibili ma rivali) i beni tariffabili (escludibili ma non rivali); i beni
privati invece sono sia escludibili che rivali.
I problemi connessi alla presenza di un bene pubblico sono quindi:
- Free rider: consumatore egoistico, soluzioni non ottimali derivanti da scelte individuali
- Esternalit: quando la produzione o il consumo di un bene da parte di un soggetto produce
effetti esterni su un altro soggetto senza che questo paghi o riceva un compenso per tali
effetti.
I rimedi a tali problematiche possono essere imposte correttive o regolamentazione.
Il patrimonio pubblico ha una duplice accezione:
Permanente: caratterizza lEnte e ne garantisce il funzionamento. Attivit e passivit che
hanno gi avuto la loro manifestazione numeraria.
Finanziaria: si sostanzia nei flussi di cassa, debiti e crediti a breve termine
Dal punto di vista giuridico il patrimonio dal legislatore viene definito come un complesso di beni
e rapporti giuridici attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione. Dei
singoli elementi che costituiscono il complesso va data la rappresentazione contabile al fine di
conoscere la consistenza netta di ogni elemento e dellinsieme stesso. I criteri in base ai quali un
bene pubblico pu classificarsi come tale sono:
- Soggettivo: in funzione allappartenenza o meno ad un ente pubblico
- Oggettivo: in funzione alla sua finalizzazione alla cura di un interesse pubblico o meno
- Misto: in relazione allappartenenza ad un ente pubblico e alla destinazione del bene ad un
interesse pubblico (bene escludibile ma non rivale = tariffabile)
I beni che costituiscono il patrimonio giuridico dellente, vengono distinti dal codice civile in:
o Beni demaniali: distinti a loro volta in beni demaniali immobili ed universalit di mobili,
sono quelli che per legge hanno un uso pubblico per natura. Sono inalienabili e non
soggetti a diritti di terzi (solo concessioni)
o Beni patrimoniali indisponibili: quei beni che non possono essere sottratti alla loro
destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge (miniere, foreste, ecc.)
o Beni patrimoniali disponibili: beni da reddito, non assumono alcuna rilevanza pubblica e
lente ne dispone come chiunque (patrimonio edilizio, mobiliare, ecc.)
Per quanto riguarda la valutazione del patrimonio:
I beni demaniali, i terreni e i fabbricati sono valutati al costo
I beni mobili: la numerosit e la complessit di questi determina problemi nella
valutazione. In linea generale il criterio anche in questo caso quello del costo
I crediti sono valutati al valore nominale
I debiti sono valutati secondo il valore residuo
I beni demaniali vengono inoltre registrati in appositi inventari aggiornati annualmente.
PUBLIC CHOICE
LAmministrazione Pubblica deve creare nel corso della sua attivit valore pubblico attraverso
lequilibrio tra risorse, obiettivi e consenso. Il valore pubblico si sostanzia nellerogazione di servizi
efficaci, ritenuti socialmente validi e tali da legittimare lamministrazione stessa. Come visto in
precedenza il valore pubblico si ottiene attraverso Stato efficiente, Stato flessibile o Stato
partecipativo.
Allopposto di questa teoria c quella della scelta pubblica, che non studia come la politica
dovrebbe funzionare, ma come in effetti funziona; non considera cio i politici come benevoli
monarchi illuminati che hanno a cuore prima di tutto il benessere collettivo, ma li considera
come attori razionali guidati da interessi egoistici e dallobiettivo della massimizzazione dellutilit.
Per quanto riguarda il coordinamento della finanza pubblica, la legge impone la garanzia di
trasparenza delle diverse capacit fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la
perequazione, al fine di tutelare il principio dellordine della graduatoria delle capacit fiscali.
Prevede inoltre il coordinamento di tutti i livelli di governo tramite ladozione di politiche di
bilancio coerenti con quelle derivanti dallapplicazione del Patto di stabilit e crescita europea
(monitoraggio, premi e sanzioni) e, inoltre, lindividuazione di specifici indicatori di efficienza e di
adeguatezza, volti a garantire obiettivi qualitativi dei servizi locali.
Per quanto riguarda il federalismo demaniale, il trasferimento dei beni statali comporta il dovere
dellente territoriale beneficiario di assicurarne la massima valorizzazione funzionale, pena
linserimento del bene non adeguatamente valorizzato nel patrimonio vincolato affidato
allAgenzia del demanio. Lattribuzione agli enti territoriali ope legis per i beni del demanio
marittimo, idrico e delle miniere, mentre lattribuzione degli altri beni statali trasferibili invece
conseguente allindividuazione dei beni ed allinoltro di una specifica domanda dellente
interessato.
Il processo di attribuzione a richiesta dei beni statali trasferibili rispetta i criteri di territorialit,
sussidiariet, semplificazione, capacit finanziaria e correlazione tra competenze e valorizzazione
ambientale. Nella domanda che lente inoltra devono figurare le specifiche finalit e le modalit di
utilizzazione del bene, la tempistica, leconomicit nonch la sua destinazione. Uno o pi decreti
del presidente del consiglio concludono il processo di assegnazione.
Per quanto riguarda Roma Capitale la legge delega svolge una funzione di disciplina transitoria
dellordinamento di Roma Capitale per quanto riguarda listituzione dellente territoriale Roma
Capitale dotato di una speciale autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, e riguardo
allattribuzione a Roma Capitale di funzioni amministrative aggiuntive rispetto a quelle spettanti al
Comune di Roma.
La disciplina di Roma Capitale relativamente agli interventi di sviluppo infrastrutturali, finalizzati
anche al trasporto, individua il metodo della programmazione pluriennale per lutilizzazione delle
risorse finanziarie e disciplina il ricorso ad una apposita intesa istituzionale di programma tra Roma
Capitale, la Regione Lazio e le amministrazioni centrali competenti al fine di promuovere la
cooperazione tra i diversi livelli istituzionali di governo. Per assicurare il raccordo istituzionale
permanente, disciplina anche listituzione di unapposita sessione presso la Conferenza unificata
presieduta dal presidente del consiglio dei ministri.
Il coordinamento della valorizzazione dei beni culturali e ambientali assicurato dalla Conferenza
delle Soprintendenze ai beni culturali del territorio di Roma Capitale.
COSTI STANDARD
Il costo standard rappresenta il nuovo modello economico di riferimento sul quale fondare il
finanziamento integrale dellattivit pubblica riguardo lerogazione ai cittadini dei principali diritti
sociali.
In passato si seguito il criterio del costo storico, cio quanto veniva trasferito alle varie regioni
dipendeva da quanto una regione aveva speso nellanno precedente.
Il costo standard indica invece il costo di un determinato servizio, che avvenga nelle migliori
condizioni di efficienza e appropriatezza, garantendo i LEP. definito prendendo a riferimento la
Regione pi virtuosa, tenendo conto per del rapporto tra il numero dei dipendenti dellente e il
numero dei residenti.
I costi standard consentono inoltre la rideterminazione del fabbisogno standard ideale, necessario
per assicurare a tutti i cittadini le prestazioni essenziali, cio quanto questi dovranno costare nei
diversi territori regionali, in favore dei quali andranno attribuite le risorse relative.
Secondo il criterio del costo standard, le autonomie territoriali che spenderanno pi di quanto
programmato dovranno provvedere a coprire il fabbisogno aggiuntivo anche attraverso il ricorso
allesercizio del proprio potere di imposizione fiscale.
Il fabbisogno standard il criterio a cui ancorare il finanziamento integrale dei LEP e delle funzioni
fondamentali degli enti locali. Viene inteso come un indicatore che misura il bisogno finanziario e
strumentale a rendere esigibili i LEP ad un livello quali-quantitativo altrettanto standard, cio
garante di un livello di erogazione apprezzabile ed efficiente.
Nella determinazione del fabbisogno standard, oltre alla spesa storica sostenuta e ai costi pro
capite di un determinato servizio, si prevede che si tenga conto anche della produttivit e della
diversit della spesa in relazione alle caratteristiche territoriali, ampiezza demografica, ecc. Il
fabbisogno standard poi determinato attraverso raccolta di dati tramite questionari, banche dati
e analisi dei modelli organizzativi.
Attivit di analisi svolta da SoSe che parte da analisi storica e costo pro capite del servizio pubblico
in esame.
Per quanto riguarda i comuni la fiscalit si fonda su 3 pilastri:
- Assegnazioni ai Comuni della fiscalit immobiliare ed il maggior gettito derivante
dallaccatastamento degli immobili finora non dichiarati in catasto
- Tributi propri legati al patrimonio privato (IMU, oggi compresa nello IUC)
- Compartecipazione allIVA e addizionale IRPEF
Per le provincie la fiscalit riguarda:
- Imposta su RCA derivante dalla circolazione dei veicoli a motore
- Imposta provinciale di trascrizione
- Compartecipazione provinciale allIRPEF
- Imposta di scopo provinciale
- Fondo perequativo
Nel fondo perequativo statale data separata indicazione degli stanziamenti spettanti a Comuni,
Province e Citt Metropolitane, basata sul concorso per il finanziamento delle funzioni svolte da
tali enti e per limitare gli squilibri attribuibili a minori basi imponibili.
Al fine di rimuovere gli squilibri sono state istituite risorse per le politiche di riequilibrio economico
e sociale:
- Fondo per lo sviluppo e la coesione: (nuova denominazione del Fondo per le aree
sottosviluppate) rappresenta lo strumento strategico ed operativo privilegiato per dare
unit programmatica e finanziaria agli interventi aggiuntivi. Ha finalit perequativa e
assume carattere pluriennale, seguendo la normativa europea in materia. La dotazione del
fondo e la sua ripartizione annuale sono definite dalla legge finanziaria relativa allesercizio
finanziario che precede lavvio di un nuovo ciclo pluriennale di programmazione.
Sostanzialmente destinato a finanziare progetti strategici di carattere strutturale e
immateriale, di rilievo nazionale, regionale o interregionale, possono riguardare
investimenti singoli o pi investimenti integrati tra loro.
Dal punto di vista operativo FSC governato dal CIPE che fissa obiettivi, criteri per
ammissione e condizioni da rispettare. Lo strumento attuativo di trasferimento delle
risorse il Contratto istituzionale di sviluppo nel quale vengono definiti: cronoprogramma,
responsabilit e modalit attuative.
Il coordinamento e la vigilanza sono affidate al DIP SVIL Coesione.
Questo strumento completa il quadro delle fonti che danno attuazione al federalismo
fiscale e si inserisce nella logica di riduzione delle distorsioni e di perequazione.
Capacit di spesa che risente direttamente della capacit di incassare entrate in c/capitale
o di ottimizzare il patrimonio
Paradosso:
- Scarsa capacit di diminuire gli impieghi di spesa corrente a causa di una maggiore richiesta
di servizi sociali
- Basso volume di erogazione di cassa di enti sovraordinati
La competenza mista comporta un altro problema, cio limita la possibilit di impegnare risorse su
nuovi investimenti infrastrutturali. Una norma ha introdotto la responsabilit personale del
funzionario che impegna una spesa e non in grado di pagare, conseguentemente a ci nessuno
ha pi impiegato risorse. Tutto ci accaduto perch gli effetti della competenza mista sono stati
amplificati dalla crisi economica (cristi entrate tributarie e aumento spesa corrente).
Per le regioni il saldo finale deve essere tale da contribuire alla copertura del contributo assegnato
al comparto Regioni in sede di definizione della manovra di stabilit.
Il PSI ha previsto strumenti di perequazione come il Patto di solidariet, articolato a livello
regionale e nazionale.
A livello regionale strumento che si presenta sia in forma orizzontale che verticale, mentre a livello
nazionale solo in forma orizzontale.
Il patto regionale verticale prevede che ogni regione pu autorizzare enti locali del proprio
territorio a peggiorare il proprio saldo obiettivo per destinare queste risorse a pagamenti in
c/capitale, finanziando questo peggioramento con una rideterminazione dellobiettivo della
Regione di risparmio, per un ammontare pari allentit complessiva dei pagamenti in c/capitale
autorizzati.
Il patto regionale orizzontale prevede una rimodulazione orizzontale degli obiettivi assegnati agli
enti locali prendendo atto delle differenze relative a ciascun ente locale e sempre nel rispetto
dellobiettivo complessivo. Pu riguardare solo spese in conto capitale ed un meccanismo
governato dalle regioni.
Il patto nazionale orizzontale finalizzato a favorire spese dinvestimento come gli altri. Il regista
delloperazione il Governo, il quale decide su base nazionale cessione o acquisizione di spazi
finanziari. Come per il patto regionale orizzontale, anche in questo caso c un sistema
incentivante: amministrazioni che cedono ricevono un alleggerimento degli obiettivi nel biennio
successivo e viceversa per chi riceve.
La Legge di Stabilit lo strumento in cui si esplicita il PSI, finalizzato a regolare la finanza pubblica
e le politiche di bilancio. Lo scopo di questa legge avvicinare il momento della programmazione a
quello di definizione della manovra di finanza pubblica; deve inoltre coordinare i diversi livelli di
finanza pubblica dei vari livelli di governo per rispettare i criteri di convergenza economicofinanziaria. Ha sostituito la legge finanziaria e rappresenta lo strumento principale di attuazione
degli obiettivi programmatici definiti nel DEF, poich latto normativo che annualmente
interviene a modificare il bilancio dello Stato. Nella Legge di stabilit si fissano: disavanzo pubblico,
possibilit di indebitamento per lo Stato, obiettivi di spesa in c/capitale e tetto massimo al rinnovo
dei contratti del pubblico impiego (non contiene disposizioni organizzative, ordinamentali,
settoriali)
La Legge di Bilancio declina dal punto di vista contabile gli obiettivi della Legge di stabilit. Copre
un orizzonte triennale, ma le disposizioni sono autorizzatorie riguardo gli stanziamenti solo per il
primo anno.
composta da uno stato di previsione per tutte le entrate e tanti stati di previsione per le spese
quanti sono i ministeri con il portafoglio.
Il Bilancio dello Stato strutturato secondo una logica funzionale:
- Per missioni: ambiti ampi di attivit. Ogni missione poi articolata in programmi
Per programmi: allinterno dei quali ci sono le previsioni finanziarie (di competenza, di
cassa e in conto residui)
La logica funzionale costituisce la base per avviare il processo di armonizzazione contabile degli
Enti Territoriali al fine di ottenere omogeneit e condivisione dei principi contabili.
Con il sistema contabile si raccolgono informazioni circa lacquisizione delle risorse per ciascun
ente, risorse utilizzate e trasformate per creare valore pubblico mediante la produzione di beni e
servizi allocati presso mercato di riferimento dellente pubblico. Il sistema contabile partecipa al
sistema aziendale nelle fasi di scelta delle diverse possibili forme organizzative e di coordinamento
delle attivit per raggiungere gli obiettivi fissati.
Il sistema informativo contabile effettua rilevazioni di vario genere:
- Sistematiche: per una visione complessiva dellazienda
- Settoriali: rilevazioni allinterno di quelle sistematiche, finalizzate allo svolgimento di
unindagine sistematica
- Extracontabili: rielaborazione quantitativa delle informazioni
- Qualitative: rielaborazione qualitativa con elementi di giudizio complementari per la
decisione
Questo sistema nel pubblico si evolve verso un sistema dove lamministrazione rende conto delle
proprie risorse e si mette al servizio della collettivit rendendo trasparenti le proprie attivit
(sistema declinato al principio della trasparenza).
Gi dal 1869 il legislatore era consapevole che occorreva trasparenza e gi allora si immaginava
una suddivisione della spesa per funzioni. I limiti erano per nella scarsa attenzione agli aspetti
economici e a quelli gestionali, valutazione esclusivamente formale e attenzione solo alla
dimensione finanziaria.
Il sistema della contabilit pubblica si evoluto enfatizzando le caratteristiche tipiche dellente
pubblico, cio:
- Mancanza di un meccanismo di scambio
- Assenza di una correlazione economica tra qualit e quantit dei servizi erogati (i tributi
sono una controprestazione indistinta ed indiretta per le prestazioni)
- Soggetto economico ha attese di soddisfacimento dei bisogni della collettivit e non di
reddito
- Necessit di un controllo diretto derivante dallutilizzo di risorse pubbliche
Secondo queste caratteristiche la fase programmatoria deve essere centrale e deve essere
enfatizzata la logica budgetaria. A differenza della previsione, che implica lanticipazione
dellevento rinunciando poi a controllarlo, la programmazione anticipa levento ma vuole
controllarlo mediante le decisioni.
Il ciclo gestionale si compone quindi di unattivit programmatoria a monte e di controllo a valle.
In questo contesto si inserisce la Logica budgetaria, in qualit di strumento per tradurre le
strategie in piani operativi. Lobiettivo di questa logica sta nella volont di condividere gli obiettivi
e rendere le componenti partecipi (visione dinsieme).
Nella costruzione del budget necessaria linterlocuzione e la ricerca di equilibrio tra organi
politici, struttura e negoziazione interna, contesto sociale e ambito istituzionale; quindi
necessaria la condivisione delle informazioni e delle strategie.
Gli approcci per la costruzione sono 3:
Approccio incrementale: processo basato sulla spesa storica incrementata nellanno
oggetto della programmazione. un sistema estremamente semplice che ben si adatta a
settori molto vincolati. Dal punto vi sta della negoziazione interna questa viene a mancare
con conseguente deresponsabilizzazione degli organi politici e dei manager. Il limite di
questo approccio la spinta verso lalto della spesa pubblica, la non lungimiranza e gli
eventuali tagli risultano arbitrari mancando la programmazione a monte
Approccio a base 0: processo in cui vengono ridefinite ex novo ad ogni esercizio le attivit
e i fabbisogni. Si parte da un pacchetto minimo e si discutono obiettivi e risorse relative.
Mediante questo approccio richiesto alto coinvolgimento della struttura interna e
condivisione degli obiettivi con conseguente responsabilizzazione degli organi politici e dei
manager. Svantaggi: costi elevati per lorizzonte temporale a cui si riferiscono, rischiando di
utilizzare un sistema che impieghi troppe risorse per la programmazione e poche per la
gestione.
Approccio per programmi ed obiettivi: (PPBS) articolato in varie fasi:
o Fase di pianificazione complessiva delle attivit
o Fase di definizione dei programmi dintervento
o Fase di assegnazione di risorse ed obiettivi, negoziati e condivisi dal basso
allinterno della cornice definita in fase di pianificazione
o Fase di monitoraggio e controllo dellattivit gestionale al fine di raccogliere
informazioni ed evidenziare per tempo le criticit potendo porre in essere azioni
correttive. Svantaggi derivanti dallelevato costo corrispondente alla raccolta delle
informazioni e derivanti dallaccentramento relativo alla fase di pianificazione.
Risulta fondamentale la contabilit per raccogliere informazioni per tutto il ciclo.
Nella realt amministrativa si assiste a logiche operative risultanti dal mix di questi approcci. La
stessa amministrazione si adegua, infatti, rispetto alle risorse a sua disposizione, lambiente di
riferimento, scelte di Governo e ampiezza e qualit del sistema contabile.
Una volta composto il budget, questo si articola per Centri di responsabilit, definiti come
strutture organizzative omogenee; pu tuttavia essere articolato per reparti specializzati,
caratterizzati per per maggiore complessit rispetto ai CdR. Il Budget al suo interno riassume sia
logica finanziaria che economica, infatti dal punto di vista finanziario individua entrate e spese,
mentre dal punto di vista economico individua obiettivi, risorse, costi e proventi; inoltre mira a
misurare, attraverso indicatori, la produzione e lerogazione di servizi sia per mezzo di rilevazioni
contabili che extracontabili (specifici indicatori per la rilevazione della soddisfazione degli utenti,
ecc.)
La logica finanziaria del budget riguarda il principio di trasparenza nelluso delle risorse pubbliche
e deve rivolgersi a soggetti eterogenei per chiarire attivit, cambiamenti e prospettive, entrate e
spese, debito e solvibilit.
La logica economica fornisce anche informazioni riguardo alle decisioni make or buy, consente di
rilevare il costo pieno e di valutare gli scostamenti rispetto agli standard.
La contabilit assolve alla necessaria funzione di trasparenza e controllabilit delle spese, di render
conto delluso delle risorse pubbliche raccolte tramite il fisco che la fonte assolutamente
prevalente rispetto ai proventi ed al patrimonio.
Le finalit del sistema di contabilit sono quelle di fornire informazioni in merito ai programmi
futuri, a quelli in corso di realizzazione e allandamento finanziario dellente, a beneficio di
unampia serie di utenti nel processo di decisione politica, economica e valutazione sociale.
La differenza tra il bilancio pubblico e privato risiede nel fatto che il primo funzionale alle
gestione dei flussi per verificare lequilibrio finanziario connesso con ogni attivit, il secondo
consente di verificare lo sviluppo del patrimonio per effetto del risultato economico ottenuto con
la gestione. Il bilancio non altro che un documento che descrive, indica e quantifica le entrate
che si prevede di acquisire e le spese che si prevede di effettuare in un dato periodo, cio
esercizio. Pu essere espresso secondo 2 principi: competenza e cassa. Il bilancio espresso per
competenza comprende le entrate che si prevede di accertare e le uscite che si prevede di
impegnare, mentre quello espresso per cassa prevede le effettive riscossioni e gli effettivi
pagamenti (competenza + residui).
Livelli eccessivi di residui sono sintomo di scarsa capacit programmatoria e bloccano risorse.
Lautorizzatoriet degli strumenti programmatici consente infatti agli organi che ne hanno la
competenza, di svolgere al pieno la loro funzione indirizzando e condizionando la gestione
mediante luso del vincolo apposto agli stanziamenti tramite la corretta allocazione nei bilanci
finanziari.
Allinterno del bilancio finanziario troviamo una raccolta ed elaborazione sistematica di dati
necessari per conoscere, decidere e valutare lattivit. I dati vengono a loro volta utilizzati per
definire le politiche da attuare, indirizzando i flussi finanziari verso i programmi; risulta necessaria
lesplicitazione finanziaria, nella definizione delle politiche, dei percorsi gestionali in termini di
entrate e spese al fine di rendicontare le attivit programmate verso gli altri organi competenti e i
cittadini.
I limiti del bilancio finanziario sono riscontrabili nellassenza di informazioni economiche, se non
con elaborazioni complesse o forti assunzioni; possibile ovviare a tale limite per mezzo di
strumenti budgetari (PEG) o con sistemi di COAN o COEC o con analisi per indici.
Riassumendo:
CONTABILITA FINANZIARIA: ha per oggetto le entrate e le spese; ha per finalit quella di
rispondere ad esigenze di autorizzazione della spesa e di accertamento dellentrata
CONTABILITA ECONOMICA: ha per oggetto i proventi e i costi; ha per finalit quella di rilevare il
risultato economico dellesercizio e la valorizzazione del patrimonio
Le 3 fasi di programmazione, gestione, controllo e rendicontazione esprimono il principio di
distinzione tra gli organi e la gestione pubblica, nonch la funzione conoscitiva dei documenti
contabili (art. 81 Cost.)
La programmazione realizza un circolo virtuoso, infatti la formazione dei documenti contabili inizia
dalla struttura amministrativa con le proposte dei responsabili che sono consolidate nella proposta
del PEG, la quale diviene la proposta di bilancio, per passare poi alla fase di formalizzazione, ossia
lapprovazione del bilancio e del PEG, che ritorna nella struttura amministrativa per la gestione.
Il bilancio non altro che uno strumento di sintesi riguardante sia i rapporti interni che esterni. Per
i primi realizza una sintesi del processo decisionale nel quale si mescolano valutazioni, spesso
diverse tra loro, dei vari organi che intervengono alla sua formazione conducendo a scelte finali
riguardanti:
a) Determinazione dellentit complessiva delle entrate: risorse
b) Individuazione delle strategie politiche da conseguire: scelte
c) Considerazione degli effetti delle passate gestioni: condizionamenti
In relazione ai rapporti esterni, questi, attraverso il bilancio, trovano una rappresentazione
contabile; il bilancio viene a trasformarsi in elemento con funzione informativa che sintetizza i
rapporti con i sub-sistemi che compongono il suo ambiente di riferimento, quali:
- Il sub-sistema delle norme
- Il sub-sistema delle relazioni con la PA
- Il sub-sistema dei mercati
Il sistema dei documenti di programmazione degli Enti Locali (previsto dal TUEL 267/2000) si
compone di 3 livelli, e a ciascun livello appartengono i propri documenti:
1 livello (pianificazione strategica): Relazione Previsionale e Programmatica (RPP) (parte politica)
2 livello (programmazione): Bilancio pluriennale, RPP (parte tecnica) e Bilancio annuale di
previsione
3 livello (budgeting): Piano Esecutivo di Gestione PEG
La relazione previsionale e programmatica parte da unanalisi ambientale e dei servizi per iniziare
lattivit di pianificazione finanziaria e programmatoria in relazione alle attivit da realizzare per
ambiti in linea con le strategie.
Il bilancio pluriennale uno strumento di collegamento tra RPP e bilancio annuale;
autorizzatorio e scorrevole, ossia gli stanziamenti al suo interno sono aggiornati in continuit.
Svolge anche la funzione di valutazione degli equilibri di medio periodo. Ha una durata pari a
quello della Regione di appartenenza, e comunque mai inferiore a 3 anni. Al suo interno
comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare, per ciascuno degli anni
considerati, sia alla copertura delle spese correnti che al finanziamento delle spese in c/capitale.
Il bilancio annuale la traduzione finanziaria dei documenti di programmazione. Questo
documento svolge sia la funzione politica (indirizzo), sia di programmazione (descrizione risorse),
che autorizzatoria (destinazione risorse), ma anche di verifica degli equilibri e informativa.
Il bilancio di previsione annuale il documento fondamentale per la gestione dellEnte in quanto
:
- Preventivo: si riferisce allesercizio finanziario successivo a quello in cui esso viene redatto.
Contiene lindicazione delle entrate e delle spese che si ipotizza di realizzare e sostenere
nellesercizio finanziario non ancora iniziato
- Di competenza: riporta le entrate che ci si impegnati a conseguire e le spese che si
intendono sostenere nel periodo esaminato, a prescindere dal fatto che le entrate siano
riscosse e le spese vengano sostenute
- Autorizzatorio: autorizza la Giunta a programmare la gestione dellEnte attraverso il PEG e
costituisce al tempo stesso il limite per lassunzione di impegni di spesa
- Finanziario: raccoglie tutte le entrate e le uscite che danno luogo a movimenti monetari
indipendentemente dalla natura economica degli stessi
Gli EELL deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per lanno successivo, osservando i
principi di:
UNITA: tutte le entrate finanziano tutte le spese, fatte salve le eccezioni di legge
ANNUALITA: le previsioni devono riferirsi allesercizio del bilancio
UNIVERSALITA: unica gestione finanziaria che comprende tutte le e/s (no gestioni fuori
bilancio o contabilit separata)
INTEGRITA: entrate iscritte al lordo delle spese e viceversa per chiarezza
VERIDICITA: valutazioni congruenti ed attendibili
PAREGGIO FINANZIARIO: equilibrio complessivo di gestione corrente
PUBBLICITA: conoscenza collettiva (buona amministrazione e comprensibilit)
Il bilancio degli EELL si compone per la parte corrente di entrate del Titolo I, II, III e di spese del
Titolo I e III; per la parte in c/capitale di entrate del Titolo IV e V e di spese del Titolo II.
Le fasi di entrata sono 3:
1- Accertamento: momento di diritto
2- Riscossione: incasso della somma dallagente
3- Versamento: trasferimento delle somme presso il tesoriere
Le fasi di spesa sono invece 4:
1. Impegno: fase di diritto in cui nasce la ragione del debito; per mezzo di questa fase si
costituisce il vincolo sugli stanziamenti
2. Liquidazione: ufficio determina la somma da pagare in base alla prestazione eseguita e nei
limiti dellimpegno
3. Ordinazione: ufficio impartisce lordine di pagare emettendo mandato di pagamento
4. Pagamento: avviene materialmente il pagamento e viene iscritto nel bilancio dellente
Ci sono 2 metodi per tenere la tesoreria:
senza il sostenimento di oneri aggiuntivi. Avanzo si divide in quote a seconda delle risorse da cui
proviene: quota di avanzo vincolato, da capitale o libero.
Il Conto del Patrimonio, che fa riferimento al patrimonio dellente in qualit del complesso dei
beni che la gestione trasforma per accrescerne il valore, descrive la variazione quali-quantitativa
evidenziando le singole variazioni che hanno concorso a realizzare quella complessiva.
strutturato a sezioni contrapposte a liquidit crescente e in calce comprende anche i conti
dordine per completezza.
La sua riclassificazione pu riguardare alternativamente la capacit delle aree di gestione di
contribuire alle variazioni di patrimonio e le valutazione del grado di solvibilit dellente.
Per la prima finalit la riclassificazione avviene secondo il criterio funzionale o economico, per la
seconda secondo il criterio finanziario.
Lequilibrio patrimoniale si realizza quando le obbligazioni a breve termine possono essere
soddisfatte con crediti o disponibilit aventi analoghi tempi di liquidit e quando il capitale
immobilizzato finanziato con mezzi propri e/o con fonti a medio-lungo termine.
Il Conto Economico un documento di sintesi in forma scalare che illustra il risultato economico
derivante dai processi di produzione e consumo della gestione, evidenziando componenti positivi
e negativi (proventi e costi), analizzati componendo il conto in risultati intermedi per verificare
landamento delle varie gestioni.
Lordine dei risultati il seguente: istituzionale, operativo e finanziario. A seguito del processo di
armonizzazione la struttura del CE non pi derivata, ma integrata (contabilit economica e
finanziaria sono sincronizzate).
La Relazione sulla Gestione un documento illustrativo che analizza e spiega i risultati, valutando
lefficacia dellazione condotta rispetto ai programmi e ai costi sostenuti.
Anche Stato e regioni hanno documenti di bilancio che seguono la logica budgetaria, caratterizzati
da un bilancio di previsione con carattere preventivo, autorizzatorio, di competenza e di cassa. Nel
caso dello Stato si enfatizza limpatto macroeconomico della programmazione complessiva.
Prima dellentrata in vigore della L. 196 Stato e Regioni avevano un documento di
programmazione economica e finanziaria, documento descrittivo che si declinava nella legge di
bilancio, il cui perno il Bilancio Annuale di Previsione a cui si allega RPP.
Sia nella normativa previgente che in quella riformata si ha un documento di programmazione
triennale con dati socio-economici e valori finanziari, analisi di contesto e obiettivi economici e di
finanza pubblica. Tale documento si declina in leggi di bilancio e nella legge finanziaria prima e di
stabilit oggi che realizza il coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, al fine
di rispettare la convergenza economico-finanziaria.
Il bilancio annuale rappresenta lo strumento di budget pu essere visto attraverso 2 distinti
punti di vista:
- Bilancio decisionale o politico: punto di vista che concilia le decisioni politiche e le finalit di
gestione
- Bilancio amministrativo o gestionale: punto di vista che scompone il bilancio annuale in
aree omogenee avvicinando logica economica a quella finanziaria
Bilancio dello Stato orientato alle 3E poich consente una valutazione economica dei servizi
mediante il collegamento tra risorse umane, finanziarie e strumentali e i risultati. Consente inoltre
di misurare la responsabilit dei dirigenti grazie allattivit di controllo e di integrare le
informazioni e i dati.
Per misurare le 3E dellente non occorre per fermarsi ai risultati numerici, ma indagare su
elementi qualitativi del rapporto tra esso e la collettivit; va quindi svolta unanalisi per indici
Lanalisi di bilancio deve essere volta a semplificare linterpretazione dei documenti contabili e
fornire strumenti utili a monitorare lintera attivit dellamministrazione al fine che siano state
rispettate le 3E nel corso della gestione.
La sintesi dellanalisi viene rappresentata da indicatori, i quali hanno il compito di dare indicazioni
immediate; alcuni di questi sono obbligatori, altri sviluppati in autonomia
I denominatori comuni che caratterizzano le riforme di bilancio sono:
- Armonizzazione contabile (integrazione ambito economico, finanziario e patrimoniale)
- Utilizzo delle informazioni contabili nel controllo interno
- Introduzione di un processo logico di programmazione e previsione finalizzato alla
gestione e al controllo
- Coinvolgimento di tutti gli organi nella programmazione (politici e manageriali) al fine di
responsabilizzare
Poich le scelte politiche nascono dalle sollecitazioni dellambiente, e quindi da spinte dinamiche,
sorge la necessit di conciliarle con la rigidit dellapparato amministrativo, del contesto
normativo e dei vincoli finanziari. Il legame tra questi due opposti si sostanzia nella strategia, la
quale si articola in programmi.
Strategia: sistema di scelte ed azioni che determinano simultaneamente e dinamicamente
lequilibrio strutturale dellazienda pubblica rispetto ai servizi che deve erogare e agli interessi dei
diversi interlocutori che deve soddisfare, al fine di assicurarsi consenso, sopravvivenza e sviluppo.
Le decisioni pubbliche sono fortemente condizionate da incertezze informative (relative
allambiente), politiche e di interrelazione
La creazione di una strategia pu seguire diversi modelli, i pi noti sono:
Modello classico: lineare costituito da un susseguirsi di attivit di formulazione e
realizzazione della strategia
Modello learning by doing: basato su una visione di fondo da cui parte un processo
dinamico ed autocorrettivo basato sullesperienza. Assume elevata importanza il sistema
informativo e il sistema organizzativo deve essere estremamente flessibile cos come la
struttura.
Modello a strategie reali: caratterizzato da un equilibrio tra strategie individuate a monte
e strategie emergenti. Si parte da una strategia predefinita e si confronta con altre
strategie opportune in merito al mutamento di contesto. il modello che concilia al meglio
esigenze pubbliche con la realt organizzativa e normativa delle AP
Il sistema istituzionale composto da diversi attori che, contestualmente allAP, mediante rapporti
di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento di bisogni specifici coerenti con la funzione
attribuita alla stessa. Sono:
- Gli altri istituti pubblici
- I politici eletti
- I cittadini
- Le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della PA
Lambiente in cui opera la PA costituito invece dallinsieme delle condizioni e dei fenomeni
esterni allo stesso e non direttamente governabili da esso, ma che ne influenzano
significativamente la struttura dinamica. composto da attori sociali, portatori di interessi
individuali o collettivi, i quali costituiscono lambito da cui emerge la domanda di servizi pubblici.
Il sistema istituzionale, attraverso la sua struttura e le formule gestionali, interagisce con
lambiente di riferimento e gli attori sociali da cui costituito, che si attendono benefici dal
servizio pubblico, ossia un vantaggio sociale relativamente ai propri obiettivi.
Sono presenti poi controlli burocratici esterni, la cui forma principale quello della Corte dei Conti,
organo giurisdizionale che esercita:
- Controllo di merito e di forma sia successivo che preventivo su ogni atto delle PA centrali
- Controlli su atti generali degli Enti Locali
- Controlli volti a verificare danni erariali
- Attivit di controllo collaborativo per le amministrazioni, ivi compresi pareri qualora
richiesti su materie di dubbia interpretazione
- Ispezioni ministeriali
BILANCIO SOCIALE
Il Bilancio Sociale il documento che rendiconta le relazioni tra la AP ed i suoi interlocutori sociali,
esponendo un quadro rappresentativo dei contributi/risorse ricevute e dei servizi/benefici
prodotti. una declinazione pubblica della responsabilit sociale dimpresa, che tiene in
considerazione non solo la redditivit, ma anche valori etici, il rispetto delle norme, lambiente,
ecc.
Il bilancio di mandato uno strumento di contabilit politico-amministrativa che consente anche
la rendicontazione sociale. La sua finalit quella di rendere conto alla collettivit delle azioni
esercitate nel corso del mandato politico in termini di valore aggiunto e impatto nelle aree di
intervento. In poche parole misura la responsabilit politica.
Il bilancio di mandato delle Regioni deve essere redatto alla fine del mandato al fine di garantire il
coordinamento della finanza pubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di
spesa e il rispetto dellunit giuridica ed economica della Repubblica. La relazione deve prendere
in considerazione il sistema e gli esiti dei controlli interni, eventuali rilievi della CdC, eventuali
carenze riscontrate negli enti comunque sottoposti al controllo della regione, eventuali azioni
intraprese per contenere la spesa, situazione economico-finanziaria, individuazioni di eventuali e
specifici atti legislativi, regolamentari o amministrativi a cui sono riconducibili incrementi di spesa
non compatibili con obiettivi e vincoli di bilancio.
Simili anche il Bilancio di mandato di comuni e province, con specificazione dellentit
dellindebitamento provinciale o comunale.
Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dellunit economica e
giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e spesa, le province
e i comuni sono tenuti a redigere anche una relazione di inizio mandato, volta a verificare la
situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dellindebitamento dei medesimi enti.
le amministrazioni pubbliche, con i necessari adattamenti alle caratteristiche peculiari dei singoli
comparti. La sua elaborazione deve essere funzionale anche alle esigenze di monitoraggio della
finanza pubblica.
Lintroduzione del piano dei conti integrato ha un impatto notevole riguardo:
- La revisione organica di tutte le strutture di bilancio precedenti delle amministrazioni
- La predisposizione di un glossario unico per le voci di bilancio delle amministrazioni al fine
di garantire lomogeneit
- Lintroduzione di una contabilit integrata strumentale alla rilevazione di aspetti
economico-patrimoniali al fianco di quelli finanziari
- Laggiornamento della codifica SIOPE
- La traduzione dei dati di contabilit pubblica secondo gli standard previsti dal SEC 95
Le amministrazioni pubbliche che utilizzano la contabilit finanziaria sono tenute ad adottare un
comune piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano entrate e spese in termini di
contabilit finanziaria e da conti economico-patrimoniali, redatto secondo comuni criteri di
contabilizzazione. Ladozione del piano dei conti integrato volta al perseguimento della qualit e
della trasparenza dei dati di finanza pubblica, nonch al miglioramento della raccordabilit dei
conti delle AP con il sistema europeo nellambito delle rappresentazioni contabili.
Il piano dei conti strutturato gerarchicamente secondo vari livelli di dettaglio. Il 1 livello
individua gli elementi base secondo cui articolare le rilevazioni contabili assicurate delle
amministrazioni, ai fini del consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi di previsione, gestione e
rendicontazione dei conti delle AP.
Le amministrazioni pubbliche, in relazione alle loro peculiarit, definiscono gli ulteriori livelli
gerarchici utili alla rilevazione di ciascuna risorsa, sempre allinterno della cornice definita dal
livello generale del piano dei conti ai fini dellaggregazione delle voci.
Le finalit del piano dei conti sono quindi:
- Armonizzazione dei sistemi contabili delle AP
- Integrazione e coerenza tra rilevazioni contabili di natura finanziaria e quelle di natura
economica
- Consolidamento nelle fasi di previsione, gestione e rendicontazione dei dati finanziari ed
economici, nonch monitoraggio in corso danno degli andamenti di finanza pubblica e
delle singole AP
- Maggiore tracciabilit delle informazioni nelle varie fasi di rappresentazione della
manifestazione contabile in termini di competenza e cassa
- Maggiore attendibilit e trasparenza dei dati contabili
Ciascuna voce del piano dei conti deve quindi corrispondere in maniera univoca ad una unit
elementare di bilancio finanziario. Tale obbligo vincola le amministrazione a non poter pi
predisporre i cosiddetti <<capitoli calderone>>.
Gli schemi di bilancio comuni per gli enti territoriali sono adottati sia in senso orizzontale che
verticale, pertanto si prevede ladozione da parte di enti territoriali ed enti strumentali di un
comune schema, in contabilit finanziaria, di:
-bilancio finanziario (preventivo e consuntivo)
-bilancio di esercizio (conto economico e stato patrimoniale)
-bilancio consolidato (conto economico e stato patrimoniale)
Lart. 15 del decreto prevede che le entrate del bilancio finanziario siano articolate in:
- TITOLI secondo la fonte di provenienza delle entrate
- TIPOLOGIE in base alla natura dellentrata
- CATEGORIE secondo loggetto delle entrate. Ai fini della gestione queste possono essere
ripartite in capitoli, che a loro volta possono essere suddivisi in articoli
o Il fondo pluriennale vincolato consente di riallocare solo parte degli impegni giuridici in
essere, poich la manifestazione delle scadenze ha una proiezione temporale che spesso va
ben oltre il bilancio pluriennale.