RIO - A guerra entre Rússia e Ucrânia elevou ainda mais as cotações do petróleo no mercado internacional, aumentando a pressão sobre governos para conter o impacto nos preços dos combustíveis. As medidas — a maior parte adotada antes da eclosão do conflito — vão de cortes de impostos e descontos nas contas de luz a subsídios para distribuidoras e consumidores.
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No Brasil, as discussões tendem a crescer nesta semana, com a possibilidade de votação de dois projetos para conter a alta da gasolina, do diesel e do gás. Para especialistas, porém, há risco de se criar uma má solução, tendo em vista o calor dos acontecimentos e o fato de 2022 ser um ano eleitoral, o que eleva a pressão por resultados de curto prazo.
Ontem o barril de petróleo encostou em US$ 140, após notícia de que EUA e União Europeia estudam embargo ao óleo russo. O valor representa um salto em relação a março de 2020, quando a pandemia derrubou a demanda e a commodity era negociada na faixa dos US$ 20 o barril, o menor nível em quase duas décadas.
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Com a retomada da economia mundial em 2021, a demanda voltou a crescer e não foi acompanhada pela oferta, o que já pressionava os preços.
Diante desse cenário, alguns países adotaram medidas para minimizar o impacto para a população. No Japão, por exemplo, o governo decidiu, em janeiro, conceder temporariamente um subsídio de 3,4 ienes por litro a distribuidoras de combustíveis toda vez que o preço da gasolina ultrapassar determinado patamar. Em Portugal, o subsídio é direto ao cidadão, limitado € 5 por mês.
— Há movimentos para redução de preços em vários países, que tendem a ganhar mais força com a guerra. As medidas adotadas são temporárias e não significam abandono da política de preços— diz Alexandre Szklo, professor do Programa de Planejamento Energético da Coppe.
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No Brasil, há dois projetos em tramitação no Congresso, ambos relatados pelo senador Jean Paul Prates (PT-RN), que visam a reduzir o preço dos combustíveis. O que mais preocupa especialistas é o PL 1.472, que cria uma conta de estabilização e critérios para definição dos preços: cotações médias do mercado internacional, custo internos de produção e de importação.
Risco de retrocesso
Este último ponto, que tem passado despercebido em muitos debates, é apontado como uma intervenção no mercado por analistas do setor, o que afastaria o Brasil do grupo de países que têm uma política de preço livre, como EUA, nações europeias como Reino Unido e França, e emergentes como Peru e Chile.
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— A Lei do Petróleo diz que o preço é livre na refinaria, na distribuidora e na revenda. Ao estabelecer critérios para definição do preço subentende-se a criação de uma fórmula. É um retrocesso. O maior risco neste momento é o de se aprovar uma solução ruim, pois os políticos estão sob pressão — diz Adriano Pires, do Centro Brasileiro de Infraestrutura.
Para Felipe Feres, presidente da Comissão de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis da OAB/RJ, o PL introduz o controle de preços, o que seria inconstitucional:
— A constituição diz que somos economia de mercado.
No mesmo PL 1.472, há a proposta de uma conta estabilização, espécie de fundo cujos recursos seriam usados para evitar subidas nos preços em casos de flutuações na cotação do petróleo. O ponto mais polêmico do PL era a criação de um imposto sobre a exportação de petróleo bruto, que custearia esse fundo. Mas o senador Prates já concordou em excluir o trecho do seu relatório.
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Desoneração temporária
Países como Chile e Peru, que importam muito petróleo, adotam esse mecanismo para suavizar oscilações abruptas. O Brasil exporta petróleo, mas importa diesel e gasolina, Por isso, alguns analistas defendem o projeto. O problema é como financiar a conta.
Pelo PL, ela seria sustentada por dividendos da Petrobras distribuídos à União, bônus de assinatura arrecadados nos leilões de petróleo, assim como royalties e participações especiais (PEs). Pires avalia que, se o texto for mantido, seria necessário alterar a Constituição, pois mudaria as regras de destinação dos royalties e PEs.
Os especialistas lembram que três fatores influenciam os preços de gasolina e diesel: o preço do petróleo, os tributos e as margens das empresas. Em economias de mercado, resta aos governos mexer na tributação. É o que pretende o PLP 11, que muda o cálculo do ICMS sobre os combustíveis.
Na avaliação de Giovanni Loss, sócio do Mattos Filho para a área de petróleo e gás, a tendência é os países desonerarem os combustíveis, reduzindo o impacto na inflação:
—Se o fizerem, isso deve ser feito de forma temporária. E sem contrapartida de tributação sobre parte da cadeia ou outro setor. Um novo tributo espantaria investidores.
Foi o que fez a Bélgica, por exemplo, que reduziu o imposto sobre o valor agregado da energia de 21% para 6% entre março e julho. A Tailândia também diminuiu o imposto sobre o diesel por três meses.
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No caso do Brasil, a mudança no ICMS não é uma mudança temporária de taxas. É uma mudança na forma como tributar os combustíveis, o que deve reduzir a arrecadação dos governos estaduais, tornando sua aprovação mais complexa.
Para Alexandre Szklo, da Coppe, os dois projetos relatados pelo senador Jean Paul Prates não resolvem a questão dos preços dos combustíveis porque não atacam questões estruturais que contribuem para a alta dos preços.
De um lado, diz, o Brasil é dependente do modal rodoviário e tem uma frota de caminhões velha e pouco eficiente, que consome muito diesel. Como o país importa 25% do diesel que consome e não há perspectiva de investimento em expansão do refino, a pressão sobre o preço vai continuar, pois há uma dependência da importação.
- Temos a maior proporção de caminhões autônomos entre os países continentais. São veículos com média de idade de 12 anos, pouco eficientes no consumo de combustível. E nossa malha rodoviária é precária, levando-os a consumir ainda mais do que consumiriam se as estradas fossem de qualidade - afirma Szklo.
Do outro lado, diz, unificar o ICMS dos combustíveis é um movimento que deveria estar dentro de um quadro mais amplo de reforma tributária, pois é um imposto que não incide apenas no setor de petróleo e gás.
As diferentes políticas de preços
EUA
O governo mantém estoques de combustíveis ou exige que as empresas o façam. A Reserva Estratégica de Petróleo é usada em caso de choque inesperado no preço.
México
Desde 2017, preços de combustíveis refletem a cotação no mercado internacional, câmbio e custos logísticos de transporte de derivados. Há flutuação livre de preço.
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Chile
Há dois fundos de estabilização. Quando o valor do petróleo sobe, as receitas desses fundos são usadas para baixar preços de gasolina e diesel. Em 2104, entrou em vigor um mecanismo de tributação de combustível que suaviza a volatilidade de preços via ajuste semanal de um componente variável do imposto.
Emirados Árabes
Desde 2015, o preço do combustível é definido mensalmente por um comitê de autoridades, a partir de preços internacionais.
Argentina
O mercado de combustíveis não é regulado, mas é administrado pelo governo implicitamente via a estatal YPF, responsável por 55% dos embarques de gasolina e diesel.
Peru
Há imposto regulatório e fundo de subsídios. Quando o petróleo cai abaixo de determinado o nível, o preço dos combustíveis é elevado. Os recursos arrecadados formam uma reserva, usada para baixar o preço quando o petróleo sobe.