Eixo 01 - Modulo 01 - Políticas Públicas

Programa Médicos pelo Brasil
EIXO 1 | PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DO SUS E DA

ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE
MÓDULO 01
Políticas Públicas
de Saúde:
processo histórico
e a organização
do SUS
MÓDULO 01
Políticas Públicas
de Saúde:
processo histórico
e a organização
do SUS
Ministério da Saúde
Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul (Fiocruz MS)
Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP)
2021
Instituições patrocinadoras:
Secretaria de Atenção Primária à Saúde (SAPS)
Secretaria-Executiva da Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS)
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Fundação de Apoio à Universidade Federal de São Paulo (FapUnifesp)
Coordenação da UNASUS/UNIFESP
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
B823p
Brasil. Ministério da Saúde.

Políticas públicas de saúde: processo histórico e a organização do SUS [módulo 1] / Ministério da
Saúde, Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul, Universidade Federal de São Paulo. Brasília :
Fundação Oswaldo Cruz, 2021.
Inclui referências.
74 p. : il., tabs. (Programa Médicos pelo Brasil. Princípios e fundamentos do SUS e da atenção primária
à saúde ; 1).
ISBN: 978-65-88309-16-2
1. Políticas públicas em saúde. 2. Atenção básica. 3.Sistema Único de Saúde. 4. UNA-SUS. I. Título II.
Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul. III. Universidade Federal de São Paulo. IV. Série.
CDU 610
Bibliotecária: Juliana Araújo Gomes de Sousa | CRB1 3349

Ficha Técnica
© 2021. Ministério da Saúde. Sistema Universidade Aberta do SUS. Fundação Oswaldo Cruz.
Universidade Federal de São Paulo.
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em parte ou em sua totalidade, nos termos da licença para usuário final do Acervo de Recursos
Educacionais em Saúde (ARES). Deve ser citada a fonte e é vedada a sua utilização comercial.
Referência bibliográfica
MINISTÉRIO DA SAÚDE. FIOCRUZ MATO GROSSO DO SUL. UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO
PAULO. Políticas públicas de saúde: processo histórico e a organização do SUS [módulo 1]. In:
MINISTÉRIO DA SAÚDE. Programa Médicos pelo Brasil. Eixo 1: Princípios e fundamentos do
SUS e da atenção primária à saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2021. 74 p.
Marcelo Antônio Cartaxo Queiroga Lopes | Ministro
Secretaria de Atenção Primária à Saúde (SAPS)

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Janaína Rolan Loureiro
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Coordenador Acadêmico UNA-SUS/UNIFESP

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Aline Maruyama
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Lucas Andrioli
Editor de Audiovisual UNA-SUS/UNIFESP

Laura Videira
Conteudista
Leika Aparecida Ishiyama Geniole
Milene da Silva Dantas Silveira
Revisor
Davi Bagnatori Tavares
Sumário
Apresentação 10
1. O SUS como sistema nacional de saúde 11
Objetivo geral da unidade 12
Objetivos de aprendizagem 12
Introdução da unidade 12
1.1 - Conceituação de sistemas de saúde 12
1.2 - Definição de sistemas universais, cobertura universal
e cobertura por seguro 13
1.3 - Tipos de financiamento público e privado (Bismarckiano x
Beveridgiano) 15
1.4 - Breve apresentação dos sistemas de saúde de outros países 17
1.5 - A história da assistência à saúde no Brasil e sua relação
com a história da sociedade brasileira 20
1.5.1 - A reforma sanitária e criação do SUS 24
1.5.2 - Financiamento do SUS 31
1.6 - Princípios do SUS 34
Fechamento da unidade 37
2. Organização do sistema de saúde 38
Objetivo geral da unidade 39
Introdução 39
2.1 - Diretrizes do SUS 39
2.1.1 - Controle social: Participação da população
na gestão do sistema 39
2.1.2 - Descentralização: comando centralizado e
descentralizado das ações nacionais, regionais e municipais 41
2.1.3 - Regionalização e hierarquização 42
2.2 - Rede de atenção à saúde 44
2.2.1 - Conceito e organização 45
2.2.2 - Organização da rede e coordenação do cuidado 49
2.2.3 - Modelos de atenção à saúde 51
2.3 - Políticas nacionais de saúde 55
2.3.1 - Política Nacional da Atenção Básica 55
2.3.2 - Política Nacional de Atenção às Urgências 56
2.3.3 - Programa Nacional de Imunização 57
2.3.4 - Política Nacional de Vigilância em Saúde 58
3. Políticas de provimento de profissionais, seus avanços
e limitações 61
Objetivo geral da Unidade 62
Introdução 62
Encerramento do módulo 70
Referências 71
Biografia dos conteudistas 76
Apresentação
Olá, caro profissional-estudante.
Seja bem-vindo ao módulo 1: Políticas Públicas de Saúde: processo histórico e a
organização do SUS.
Neste módulo, vamos estudar juntos a trajetória da assistência à saúde das pessoas
desde a chegada dos portugueses ao Brasil até os dias de hoje. Esse resgate his-
tórico é necessário para você entender que o atual sistema de saúde é a expres-
são consolidada de ideais e lutas de muitas pessoas que batalharam para a cons-
trução de um Sistema Único de Saúde (SUS).
Esse sistema é responsável pelo atendimento de pessoas, fornecimento de medi-
camentos, controle da qualidade dos alimentos servidos em restaurantes, trans-
plantes de órgãos, além de várias outras ações. Ele guarda uma grande complexi-
dade que precisa ser conhecida, para que possamos juntos, fortalecê-lo.
O presente módulo, com carga horária de 15h, será organizado em três unidades
de ensino:
1. O SUS como um sistema nacional de saúde
2. Organização do sistema de saúde
3. Políticas de provimento de profissionais, seus avanços e limitações
Desejamos a você um bom estudo!
As conteudistas
UNIDADE 01
O SUS como
sistema
nacional
de saúde
EIXO 01 | MÓDULO 01 Políticas Públicas de Saúde: processo histórico e a organização do SUS
OBJETIVO GERAL DA UNIDADE

Compreender como os sistemas de saúde se organizam conforme as característi-
cas de cada sociedade, traçando um paralelo com a existência do Sistema Único
de Saúde brasileiro e seus princípios.
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Identificar os aspectos teóricos e práticos da organização dos sistemas de
saúde no Brasil e no mundo;
• Relacionar o papel dos determinantes sociais de saúde com aspectos fun-
damentais da organização dos serviços e ações de saúde;
• Entender os marcos históricos das políticas de saúde no Brasil, identifi-
cando-os no contexto de atuação na Atenção Primária à Saúde (APS) e na
Estratégia Saúde da Família (ESF);
• Compreender quais são os princípios fundamentais do SUS.
INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Nesta unidade, convidamos você a nos acompanhar em uma viagem no tempo
para conhecer a história da assistência à saúde no Brasil, do início do processo de
colonização aos dias atuais. Uma vez que esse processo histórico repercute, no
presente, em nossas ações e intervenções, as informações recolhidas do passado
precisam ser interpretadas e questionadas para fundamentar a transformação da
realidade atual, com vistas à construção de um futuro melhor, ajudando a qualifi-
car as ações no cuidado das pessoas e auxiliando no aprimoramento do
próprio sistema.
Por esse motivo, considere que você faz parte da história do SUS, devendo estar
sempre atento, analisando o sistema que está posto, unindo-se à comunidade e
construindo por meio de suas ações, um local que oportunize condições de vida
mais dignas à sua população.
1.1 - CONCEITUAÇÃO DE SISTEMAS DE SAÚDE

Nesta unidade, vamos conceituar e caracterizar sistemas de saúde, apresentar
como se organizam no mundo e no Brasil, refletindo sobre a importância dos
determinantes sociais de saúde e dos marcos históricos que levaram à implantação
de nosso sistema – o SUS –, para que você possa se apropriar desses conceitos
e informações.
12
1.2 - DEFINIÇÃO DE SISTEMAS UNIVERSAIS, COBERTURA UNIVERSAL E COBER-

TURA POR SEGURO
Você, certamente, já refletiu sobre o fato de sistemas de saúde serem o conjunto
de serviços organizados com o objetivo maior de cuidar da saúde das pessoas e
que, nesses sistemas, é desejável que os diferentes serviços estejam interligados
e comunicando-se entre si, podendo ou não ser regulados pelo Estado.
Os sistemas de saúde são determinados, entre outros fatores, por aspectos sociais,
econômicos, políticos e culturais e podem ser compreendidos como uma resposta
social às condições de saúde da população. Em outras palavras, são uma forma de
proteção à saúde, que será tanto mais ampla, quanto mais a sociedade entender
a saúde como uma questão de natureza coletiva.
A proteção à saúde envolve o direito à
cidadania, a universalidade do sistema
e a garantia do acesso a serviços de qua-
lidade, sem restrições relativas à condi-
ção socioeconômica dos indivíduos –
ideia de saúde como bem público, não
comercializável e de responsabilidade
do Estado. A amplitude da proteção à
saúde está, assim, associada à respon-
sabilidade pública e ao financiamento
solidário, custeado por toda a população
de maneira equitativa.
Com relação ao seu modelo de gestão,
os sistemas de saúde podem ser univer-
sais ou por seguros, sejam sociais, sejam
privados. Quando se diz que um país
adota determinado tipo de sistema,
faz-se referência ao tipo de sistema pre-
dominante naquele local.
Reconhecendo a dificuldade que a
maioria das populações tem de acesso
Foto por Carlos Magno | Unsplash.com ao cuidado em saúde – da promoção aos
cuidados paliativos –, os Estados-Mem-
bros da Organização Mundial da Saúde (OMS) definiram como meta o desenvolvi-
mento de um sistema de financiamento de saúde sustentável que assegurasse às
pessoas o acesso aos serviços de saúde quando deles precisassem, protegendo-
-as dos impactos financeiros advindos do custeio desses serviços.
Esses sistemas nacionais podem ser classificados em sistemas universais de saúde
ou em sistemas com cobertura universal de saúde (WHO, 2021). É importante enten-
der bem a diferença entre esses dois modelos.
13
Nos sistemas universais é proposto o acesso universal a todas as ações de saúde,

sendo esta entendida como um direito de cidadania. Assim, sistemas universais
estão comprometidos com a oferta de todos os serviços relacionados à saúde de
seus cidadãos, desde os mais simples até os mais complexos. Já a cobertura uni-
versal de saúde parte do princípio da sustentabilidade do sistema, entendendo que
nem sempre é possível oferecer todas as ações e serviços, e que esta oferta, além
de priorizar as necessidades da população, também deve seguir as possibilidades
de financiamento de cada país. Assim, países que adotam modelos de cobertura
universal de saúde acabam por restringir o acesso a ações e serviços que não são
considerados prioritários pelos gestores do sistema (WHO, 2021).
Já nos países com cobertura por seguro social, a participação de trabalhadores e
empresários é obrigatória, com financiamento por aporte de contribuições. A cober-
tura restringe-se aos seus contribuintes e grupos familiares. Difere do seguro
privado por ser compulsório, a contribuição é proporcional à renda e o acesso con-
forme a necessidade, pauta-se em princípios de solidariedade e promovem redis-
tribuição entre os segurados. No caso de cobertura por seguros privados adicio-
na-se a escassa regulação do Estado e uma organização tipicamente fragmentada
(WHO, 2021).
SISTEMAS UNIVERSAIS SISTEMAS COM COBERTURA

DE SAÚDE UNIVERSAL DE SAÚDE
Partem do princípio da
Propõem o acesso universal a
sustentabilidade do sistema,
todas as ações de saúde,
entendendo que nem sempre é
entendidas como um direito de
possível oferecer todas as ações e
cidadania. Esses sistemas estão
serviços à população. A oferta
comprometidos com a oferta
deve, assim, considerar as
de todos os serviços
necessidades da população,
relacionados à saúde dos
porém deve seguir as
cidadãos, dos mais simples aos
possibilidades de financiamento
mais complexos.
de cada país.
SISTEMAS POR SISTEMAS POR

SEGURO SOCIAL SEGURO PRIVADO
A cobertura restringe-se aos seus A cobertura restringe-se aos seus

contribuintes (trabalhadores e contribuintes (trabalhadores e
empresários) e grupos familiares. empresários) e grupos familiares.
A contribuição é obrigatória. O Caráter não obrigatório. Pouca
acesso ocorre conforme a regulação do Estado. Organização
necessidade. fragmentada.
14
REFLEXÃO
Países que adotam modelos de cobertura universal de saúde

acabam por restringir o acesso a ações e serviços que não são con-
siderados prioritários pelos gestores do sistema. Em que medida
esse tipo de restrição pode criar cenários de falta de assistência,
especialmente em países com orçamento menor?
Devido a essa possibilidade de restrições, vários autores criticam o modelo de

cobertura universal, considerando-o um caminho para o sucateamento dos siste-
mas de saúde públicos e posterior fortalecimento do setor privado.
Ainda assim, cabe lembrar que a cobertura universal de saúde foi incluída como
um dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, proposta
pela OMS como um plano de ação global que visa à erradicação da pobreza e garan-
tia de vida digna a todos (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 2021).
É preciso ter em mente que, nenhum país tem um sistema de saúde perfeito, todos
têm qualidades e problemas, uma vez que os diferentes modelos de sistema estão,
incondicionalmente, atrelados às características políticas, econômicas e sociais
dessas nações. Por outro lado, independentemente do modelo adotado, o sistema
deve ter mecanismos de gestão que garantam sua sustentabilidade, com financia-
mento adequado, para resolver as questões relacionadas à gestão do trabalho e
educação em saúde, incorporação tecnológica, arranjos de apoio, de logística e
organizacionais, aquisição de insumos e medicamentos, ampliação da rede de ser-
viços, entre outros, de modo a ofertar assistência e cuidado de qualidade, em tempo
oportuno, atendendo às demandas da população.
1.3 - TIPOS DE FINANCIAMENTO PÚBLICO E PRIVADO (BISMARCKIANO X
BEVERIDGIANO)
A essa altura, já ficou claro para você que os sistemas de saúde apresentam diver-
sos componentes estruturais e dinâmica complexa, o que resulta em políticas, ações
e serviços, por sua vez, determinantes de seu desempenho. Relacionam-se,
dessa forma, com os modelos de proteção social, que são a forma como os estados
intervém no financiamento, na condução e na regulação dos diferentes setores
assistenciais e de prestação de serviços de saúde. Basicamente, são três os modelos
de proteção social:
• Seguro social;
• Seguridade social;
• Assistência social.
15
Modalidade por seguro social – modelo Bismarckiano

Surgido na Alemanha no final do século XIX como resposta às pres-
sões de trabalhadores, esse é financiado com recursos advindos da
contribuição direta de empregados e empregadores. Originalmente,
a cobertura de serviços de saúde era dirigida apenas para os traba-
lhadores formais e seus familiares, contudo, nos dias atuais, há
países com modelo predominantemente Bismarckiano que assumi-
ram ser a saúde um direito e, assim, ampliaram a cobertura de ser-
viços para toda a população por meio de subsídio estatal, ou seja, o
Estado paga pela cobertura de saúde das pessoas que não podem
contribuir com o próprio seguro. Os serviços normalmente são pri-
vados, por isso costumam ter menor regulação estatal. São exem-
plos de países com modelo predominantemente Bismarckiano: Ale-
manha, França, Holanda, Suíça, Áustria, Bélgica, Hungria, Eslovênia,
Polônia, Grécia, Japão, Taiwan, Argentina, Uruguai e Costa Rica.
Modalidade por seguridade social – modelo Beveridge

Em 1942, com o Relatório de Beveridge – documento que embasa
o regime de Welfare State britânico no imediato pós II Guerra
Mundial –, foi proposto o modelo de seguridade social, baseado
na condição de cidadania em que os direitos sociais dos cidadãos
devem ser assegurados pelo Estado, que financia suas ações com
recursos arrecadados por impostos gerais, que irão não só finan-

ciar a saúde, como também redistribuir renda. Os serviços de saúde
podem ser públicos ou privados, mas, nesse caso, têm seu funcio-
namento regulado pelos dispositivos contratuais com o Estado.
Alguns países migraram para esse modelo de proteção social, como
Canadá, Reino Unido, Espanha, Itália, Portugal, Dinamarca, Noruega,
Finlândia, Irlanda, Suécia, Austrália e Nova Zelândia.
16
Modalidade de assistência social

No modelo de assistência social, também chamado de proteção
social residual, a garantia de proteção estatal à saúde é restrita
apenas a grupos mais pobres. O Estado repassa essa responsabi-
lidade para a sociedade, na qual cada indivíduo fica à mercê do
mercado, conforme sua capacidade de pagamento. Exemplo desse
modelo ocorre nos Estados Unidos.
Há ainda o modelo Semashko, que precedeu o modelo Beveridge e foi difundido

para países socialistas após a Revolução Soviética de 1917, com estrutura baseada
no acesso universal centralizado e de responsabilidade integralmente estatal. Per-
manecem nesse modelo Cuba e Coreia do Norte.
É importante você compreender que a escolha de um país por determinado tipo
de proteção social implica diretamente a garantia do direito de cidadania à saúde,
assim como a igualdade de oportunidade de acesso. O tipo de proteção social cor-
responde à intervenção do governo no financiamento e na capacidade estatal de
regulação do sistema de saúde.
1.4 - BREVE APRESENTAÇÃO DOS SISTEMAS DE SAÚDE DE OUTROS PAÍSES

Agora que você conhece os diferentes sistemas de saúde e suas modalidades,
vamos verificar como eles ocorrem em alguns países. O quadro a seguir faz um
comparativo entre algumas informações sobre o tipo de financiamento, o tipo de
cobertura e os serviços.
ALEMANHA
Denominação: Gesetzliche Krankenversicherung
Financiamento predominante:
Predominantemente público por contribuições
sociais compulsórias proporcionais aos salários.
Modelo de financiamento: Bismarck
Cobertura: Cerca de 88% da população recebe
cobertura primária por meio de caixas de doença
e 11% por meio de seguros privados.
Trabalho médico na APS: Profissionais autônomos
que atuam em consultórios privados. Pagamento
por produção, sem reembolso (atendimento
gratuito para o usuário; o sistema paga o
profissional) com teto para pagamento.
CANADÁ
17 Denominação: Medicare
Financiamento predominante: Principalmente
receitas fiscais gerais províncias/territoriais;
transferências federais.
cobertura primária por meio de caixas de doença
e 11% por meio de seguros privados.
Trabalho médico na APS: Profissionais autônomos
EIXO 01 | MÓDULO 01 Políticas Públicas
pordeprodução,
Saúde: processo histórico e a(atendimento
sem reembolso organização do SUS
profissional) com teto para pagamento.
CANADÁ
Denominação: Medicare
receitas fiscais gerais províncias/territoriais;
transferências federais.
Modelo de financiamento: Beveridge
Cobertura: Cobertura 100% da população. 67%
têm cobertura complementar com fins lucrativos,
principalmente por meio do empregador.
Trabalho médico na APS: Profissionais autônomos
por produção, sem reembolso (atendimento
profissional) com teto para pagamento.
INGLATERRA
Denominação: National Health Service
receita tributária geral; 20% do seguro nacional,
um imposto sobre a folha de pagamento dividido
entre empregadores e empregados.
Modelo de financiamento: Beveridge
Cobertura: Cobertura 100% da população. 10,5%
possuem seguro de saúde privado voluntário.
por capitação (há uma clientela cadastrada).
FRANÇA
Denominação: L’Assurance Maladie
Financiamento predominante: Imposto sobre a
folha de pagamento do empregador/empregado;
imposto de renda; impostos gerais; impostos
reservados.
Modelo de financiamento: Bismarck
Cobertura: Cobertura 100% da população com
serviços públicos de saúde. 40% possuem seguros
complementares e 30% seguros.
por produção com reembolso (usuário paga o
atendimento ao profissional e é reembolsado pelo
sistema de saúde).
18 ESTADOS UNIDOS
Denominação: Medicare; Medicaid; Seguro Privado.
• Medicare: imposto sobre a folha de
serviços públicos de saúde. 40% possuem seguros
complementares e 30% seguros.
EIXO 01 | MÓDULO 01 Políticas Públicas
porde Saúde: processo
produção histórico
com reembolso e a organização
(usuário paga o do SUS
atendimento ao profissional e é reembolsado pelo
sistema de saúde).
ESTADOS UNIDOS
Denominação: Medicare; Medicaid; Seguro Privado.
• Medicare: imposto sobre a folha de
pagamento compartilhado por funcionários
e empregdores; prêmios; receita tributária
geral federal.
• Medicaid: impostos federais e estaduais.
• Seguros privados: prêmios pagos a
seguradoras; subsídios.
Modelo de financiamento: Residual
Cobertura: Não há cobertura universal.
Trabalho médico na APS: Prestadores de serviço
predominantemente privados.
Quadro 1 – Comparativo de Sistemas de Saúde

Fonte: Giovanella et al (2018); WHO (2021).
SAIBA MAIS
Por meio do link: https://www.commonwealthfund.org/international-health-policy-cen-

ter/countries você poderá ter acesso a mais informações sobre os sistemas de saúde
em diferentes países.
Observe no quadro que, tanto os países com financiamento do tipo beveridgeano

quanto os do tipo bismarckianos apresentam diferentes condições de cobertura
de serviços. Cada qual possui limitações em sua carteira de serviços, por isso cada
país tende a desenvolver, paralelamente ao atendimento às questões de saúde em
geral, mecanismos de proteção estatal específicos para aqueles que considera em
situação de maior vulnerabilidade ou para situações prevalentes, conforme as
demandas de suas populações e as condições sociais que vivenciam.
No Canadá, por exemplo, onde há grandes contingentes de população indígena

negligenciada ao longo do processo histórico, busca-se diminuir as disparidades
em saúde entre as camadas mais favorecidas e as populações de baixa renda,
com atenção especial a indígenas, por isso encontram-se centros de cuidados
primários multidisciplinares: Centros de Saúde Comunitários e Centros de Acesso
à Saúde Aborígene.
Já na Inglaterra, busca-se reduzir as desigualdades em saúde incentivando cuida-
dos relacionados ao diagnóstico precoce de câncer, saúde mental e assistência às
pessoas em situação de rua, lá consideradas questões de alta demanda.
19
A França, por sua vez, busca, segundo características de sua população, diminuir
as desigualdades nos cuidados preventivos relacionados à obesidade, ao rastrea-
mento do câncer e imunização, bem como à assistência a pessoas idosas e frágeis.
Na Alemanha, esses focos de atenção à saúde são a população de baixa renda e a
assistência primária a doenças crônicas. O país dispõe de recursos para progra-
mas de saúde em creches, escolas e outros locais.
1.5 - A HISTÓRIA DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE NO BRASIL E SUA RELAÇÃO COM A

HISTÓRIA DA SOCIEDADE BRASILEIRA
Após conhecermos como se organizam os sistemas de saúde em outros países,
vamos focalizar nossa atenção na organização do sistema de saúde no contexto
brasileiro. Para isso, convidamos você, profissional-estudante, a fazer uma viagem
pela história da assistência à saúde no Brasil.
PERÍODO COLONIAL – 1500 A 1822
No período do Brasil Colônia, entre 1500 e 1822, as condições para uma

vida saudável eram bastante precárias, pois, além de inexistir o conceito
de saúde pública, é claro que não havia sistema de saúde organizado.
Segundo Bertolli Filho (2000), as doenças locais típicas coexistiam com
aquelas trazidas pelo colonizador e o acesso à saúde se dava de acordo
com a classe social.
Durante esse período, surgiram as Santas Casas de Misericórdia,
fundadas por congregações religiosas, com finalidade de atender às
pessoas de classes menos favorecidas, na perspectiva da caridade, que
até então contavam, principalmente, como as formas de tratamento
tradicionais de suas culturas.
Nesse período, os poucos médicos existentes eram oriundos da Europa e
contavam com poucos recursos para sua prática. O surgimento de
algumas escolas médicas, ainda a essa época, contribuiu para a formação
local de médicos, evitando que apenas se pudesse contar com
profissionais vindos da Europa.
BRASIL IMPÉRIO - 1822 A 1889
Como marco importante nesse período, foi fundada, em 1829, a

Academia de Medicina do Rio de Janeiro, que funcionava como um órgão
consultivo do Imperador para situações relacionadas à saúde pública
nacional. Nessa época, surgiram as instituições sanitárias com enfoque
no controle sanitário nos portos.
Em 1850, formou-se a Junta de Higiene Pública, que tinha como objetivo a
proposição de medidas que promovessem condições salubres nos
municípios. Os serviços de saúde eram de administração municipal e
tinham como responsabilidades o controle e o cuidado das doenças
infecciosas, como a febre amarela e a varíola, que acometeram a cidade
20 do Rio de Janeiro e outras províncias do Império.
Vale destacar que a preocupação com as condições de saúde da
população estava mais relacionada à preservação da mão de obra
trabalhadora do que a sentimentos humanitários de respeito e dignidade
BRASIL IMPÉRIO - 1822 A 1889
EIXO 01 | MÓDULO 01 Políticas

Como marco Públicas
importante de período,
nesse Saúde: processo histórico
foi fundada, e a organização
em 1829, a do SUS
Academia de Medicina do Rio de Janeiro, que funcionava como um órgão
consultivo do Imperador para situações relacionadas à saúde pública
nacional. Nessa época, surgiram as instituições sanitárias com enfoque
no controle sanitário nos portos.
Em 1850, formou-se a Junta de Higiene Pública, que tinha como objetivo a
proposição de medidas que promovessem condições salubres nos
municípios. Os serviços de saúde eram de administração municipal e
tinham como responsabilidades o controle e o cuidado das doenças
infecciosas, como a febre amarela e a varíola, que acometeram a cidade
do Rio de Janeiro e outras províncias do Império.
Vale destacar que a preocupação com as condições de saúde da
população estava mais relacionada à preservação da mão de obra
trabalhadora do que a sentimentos humanitários de respeito e dignidade
das pessoas. Era um desafio manter a população saudável, porque as
condições das cidades eram insalubres: a água não era tratada, o esgoto
era a céu aberto e não havia coleta de lixo. Sendo assim, o foco da saúde
pública nesse período foi estruturar o saneamento básico (BERTOLLI
FILHO, 2000).
(Primeira República)
REPÚBLICA VELHA - 1889 A 1930
O país continuava a ser assolado por doenças epidêmicas que

comprometiam a saúde das pessoas, sobretudo a dos trabalhadores. A falta
de saneamento básico e as más condições de vida também eram fatores que
favoreciam a ocorrência e persistência das doenças infecciosas. O Brasil
precisava avançar economicamente e, para isso, a manutenção de mão de
obra saudável era essencial. Nessa época começou o Movimento Sanitarista
para controlar as epidemias e foram criados os laboratórios de pesquisas
médico-epidemiológicas. Foi nesse período que atuaram personalidades
como Emílio Ribas, Adolfo Lutz, Carlos Chagas e Oswaldo Cruz.
Caminhando com a história do Período Republicano, considerando o
acelerado processo de industrialização e consequente urbanização, surgiu a
necessidade de atender à demanda dos trabalhadores, por isso, por meio da
Lei Eloy Chaves, em 1923, foram criadas as Caixas de Aposentadoria e
Pensões (CAP) com a finalidade de assegurar uma pensão aos trabalhadores
em caso de afastamento por doenças ou acidentes e uma futura
aposentadoria. Tal benefício era restrito aos trabalhadores ferroviários de
empresas privadas e financiadas pela União. A Lei Eloy Chaves consolidou as
bases para o sistema previdenciário do país. Até essa data, a pessoa que
ficasse doente ou sofresse algum tipo de acidente não tinha qualquer tipo de
assistência ou segurança no trabalho.
Em 1930, Getúlio Vagas assumiu o poder como Presidente da República e
defendeu uma política voltada para a população urbana, empregada nos
setores industrial e comercial.
1933 A 1938
No período entre 1933 e 1938, foram criados os Institutos de Aposentadoria

e Pensões (IAP) como resposta às reivindicações dos trabalhadores,
expandindo a assistência médica e aposentadoria aos ramos portuário,
navegação marítima e aviação. Cada entidade sindical tinha seu próprio IAP,
e os recursos captados eram utilizados para o financiamento da assistência à
saúde dos associados, e uma grande parte era utilizada pelo governo para o
financiamento da industrialização do país. Como os IAP não tinham serviços
de saúde próprios, eles compravam tais serviços do setor privado.
21
DÉCADA DE 1940
empresas privadas e financiadas pela União. A Lei Eloy Chaves consolidou as
bases para o sistema previdenciário do país. Até essa data, a pessoa que
ficasse doente ou sofresse algum tipo de acidente não tinha qualquer tipo de
assistência ou segurança no trabalho.
EIXO 01 | MÓDULO 01Getúlio
Em 1930, Políticas Públicas
Vagas deoSaúde:
assumiu poder processo histórico
como Presidente daeRepública
a organização
e do SUS
defendeu uma política voltada para a população urbana, empregada nos
setores industrial e comercial.
1933 A 1938
No período entre 1933 e 1938, foram criados os Institutos de Aposentadoria

e Pensões (IAP) como resposta às reivindicações dos trabalhadores,
expandindo a assistência médica e aposentadoria aos ramos portuário,
navegação marítima e aviação. Cada entidade sindical tinha seu próprio IAP,
e os recursos captados eram utilizados para o financiamento da assistência à
saúde dos associados, e uma grande parte era utilizada pelo governo para o
financiamento da industrialização do país. Como os IAP não tinham serviços
de saúde próprios, eles compravam tais serviços do setor privado.
DÉCADA DE 1940
Em 1941, aconteceu a 1ª Conferência Nacional de Saúde (CNS) com o objetivo

de propiciar a articulação do governo federal com os governos estaduais,
dotando-o de informações para formulação de políticas e concessão de
auxílios e subvenções financeiras.
As CNS tiveram um papel importante no desenho de um sistema de saúde
universal porque tinham como objetivo avaliar a situação de saúde no país,
discutir e interferir nas diretrizes das políticas públicas para o setor. As CNS
ocorrem como momentos importantes e reúnem cidadãos pela defesa da
garantia de direito em atenção às necessidades da população.
Em 1943, com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a indenização aos
acidentados e assistência médica passaram a ser obrigatórias a todos os
portadores de carteira de trabalho (GURGEL, 2014).
1953
O Ministério da Saúde (MS), criado em 1953, tinha como principais objetivos a

definição das políticas públicas de saúde e a ampliação do cuidado à saúde
da população rural.
Como podemos observar, o período do Brasil República, que conta com a era Vargas e
com a intensificação da industrialização do país, foi um período de conquistas na área da
saúde para as pessoas que tinham um emprego formal, assim como para seus familiares.
Porém, a parcela da população que não possuía carteira de trabalho assinada, e por isso
trabalhava na informalidade, continuava a sofrer com a falta de assistência à saúde.
1966
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que unificou
os IAP de diferentes categorias profissionais organizadas (bancários,
comerciários, industriários, entre outras). Nesse período, também foi consolidada
a assistência médica de serviços privados. Esses serviços eram financiados a
fundo perdido pelo INPS para a construção de hospitais, ampliando a oferta de
leitos e serviços a fim de atender aos trabalhadores inscritos na previdência
22 social.
As verbas eram utilizadas para financiar projetos além da área da saúde e existia
uma dificuldade de controle da oferta e cobrança de serviços privados vendidos
ao INPS, como a cobrança de serviços não realizados.
Como podemos observar, o período do Brasil República, que conta com a era Vargas e
com a intensificação da industrialização do país, foi um período de conquistas na área da
saúde para as pessoas que tinham um emprego formal, assim como para seus familiares.
EIXO 01 | a
Porém, MÓDULO 01 população
parcela da Políticas Públicas
que não depossuía
Saúde: carteira
processode
histórico
trabalhoe aassinada,
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e por SUS
trabalhava na informalidade, continuava a sofrer com a falta de assistência à saúde.
1966
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que unificou
os IAP de diferentes categorias profissionais organizadas (bancários,
comerciários, industriários, entre outras). Nesse período, também foi consolidada
a assistência médica de serviços privados. Esses serviços eram financiados a
fundo perdido pelo INPS para a construção de hospitais, ampliando a oferta de
leitos e serviços a fim de atender aos trabalhadores inscritos na previdência
social.
As verbas eram utilizadas para financiar projetos além da área da saúde e existia
uma dificuldade de controle da oferta e cobrança de serviços privados vendidos
ao INPS, como a cobrança de serviços não realizados.
DÉCADA DE 1970
Na década de 1970, iniciou-se o movimento de redemocratização. Diante das

desigualdades sociais expressas pelas condições de saúde da população,
surgiram discussões sobre a necessidade de uma reforma sanitária no país.
Nesse período, foram criados o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde
(CEBES), em 1976, e a Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde
Coletiva (ABRASCO), em 1979. Essas instituições iniciaram discussões sobre
os rumos da saúde pública no país e sobre a formação de profissionais com
capacidade de promover mudanças no setor saúde. No final da década de
1970, os serviços privados de saúde proliferaram, financiados pelo próprio
governo. Os recursos federais destinados à saúde eram consumidos pela
rede privada e rede hospitalar, cabendo às Unidades de Saúde uma pequena
parcela desses recursos (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2017).
Em 1977, foi criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
(SINPAS), cuja estrutura era composta pelo Instituto de Administração da
Previdência Social (IAPS), pelo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e
pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS).
O INAMPS foi um órgão governamental que prestava assistência aos
associados por meio da compra de serviços assistenciais e hospitalares de
empresas privadas, ou seja, pessoas sem emprego formal continuavam sem
direito de assistência à saúde.
1982
Em 1982, foi criado o Programa de Ações Integradas de Saúde, que passou a

ser nominado Ações Integradas de Saúde (AIS), que tinham como objetivo a
operacionalização da política de saúde, que deveria ser descentralizada,
universal e hierarquizada. Esse programa foi um importante instrumento
para o movimento sanitário por ter fornecido as bases técnicas e os
princípios estratégicos para o seu desenvolvimento. Nesse período,
especialmente após a Conferência de Alma-Ata, em 1978, as discussões sobre
as desigualdades sociais relacionadas às iniquidades em saúde ganharam
projeção e colocaram em destaque o tema dos determinantes sociais de
saúde e a sua influência no processo saúde-doença.
A Conferência de Alma Ata define os cuidados primários como cuidados
essenciais de saúde, uma responsabilidade de todos os governos, com
23 instituição de serviços de saúde o mais próximo possível do local onde as
pessoas vivem e trabalham, centrados nas necessidades de saúde individuais
e familiares das comunidades. Esses cuidados representam o primeiro nível
de contato da população com os sistemas nacionais de saúde, de modo
economicamente sustentável para a comunidade e países (ORGANIZAÇÃO
Em 1982, foi criado o Programa de Ações Integradas de Saúde, que passou a
ser nominado Ações Integradas de Saúde (AIS), que tinham como objetivo a
operacionalização da política de saúde, que deveria ser descentralizada,
universal e hierarquizada. Esse programa foi um importante instrumento
para o movimento
EIXO 01 | MÓDULO sanitário
01 Políticas Públicaspor
deter fornecido
Saúde: as bases
processo técnicas
histórico e ae organização
os do SUS
princípios estratégicos para o seu desenvolvimento. Nesse período,
especialmente após a Conferência de Alma-Ata, em 1978, as discussões sobre
as desigualdades sociais relacionadas às iniquidades em saúde ganharam
projeção e colocaram em destaque o tema dos determinantes sociais de
saúde e a sua influência no processo saúde-doença.
A Conferência de Alma Ata define os cuidados primários como cuidados
essenciais de saúde, uma responsabilidade de todos os governos, com
instituição de serviços de saúde o mais próximo possível do local onde as
pessoas vivem e trabalham, centrados nas necessidades de saúde individuais
e familiares das comunidades. Esses cuidados representam o primeiro nível
de contato da população com os sistemas nacionais de saúde, de modo
economicamente sustentável para a comunidade e países (ORGANIZAÇÃO
PAN-AMERICANA DA SAÚDE, 2015).
Entre os anos de 1964 e 1985 persistiram as desigualdades na assistência à saúde.

Apesar de ser uma fase de desenvolvimento do país, de criação de indústrias, avanços
da área da habitação, com o foco no crescimento econômico, esse crescimento nem
sempre estava associado aos cuidados à saúde. Foram adotadas medidas econômicas
como o aumento das tarifas do setor público e a contenção dos salários e direitos
trabalhistas, que resultaram em taxas de crescimento do produto interno bruto acima
de 10%. No entanto, a desigualdade de distribuição de renda aumentou, piorando as
condições de vida das pessoas.
O Sistema de Saúde Pública encontrava-se desorganizado e dividido entre medicina
previdenciária e saúde pública. Cabia ao MS o papel de prevenção de doenças em
populações constituídas por pobres e pessoas da área rural. A população com vínculo
empregatício era assistida pela medicina previdenciária, por meio de ações curativas
individuais. Os indicadores de saúde pioraram e as doenças infectocontagiosas
aumentaram, como tuberculose, malária, hanseníase, entre outras, todas relacionadas
às péssimas condições sanitárias do país, à urbanização progressiva e à má distribuição
de renda (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2017).
1.5.1 - A reforma sanitária e criação do SUS

Você pode constatar que, no período anterior à criação do atual sistema de saúde
brasileiro, existia uma dicotomia importante na política de saúde: o setor da saúde
pública realizava ações programáticas – como puericultura e pré-natal – e o con-
trole de doenças infecciosas – como tuberculose e hanseníase –, enquanto o sistema
previdenciário ofertava assistência à saúde apenas das pessoas que tinham direito
a esse sistema.
Grande parte da população ficava à margem, sem direito de acesso à assistência
e cuidado em saúde, recorrendo, quando necessário, aos serviços filantrópicos. O
conceito de saúde significava ausência de doenças e, por esse motivo, a assistên-
cia à saúde tinha como foco no tratamento de doenças, com pouca ênfase na pro-
moção da saúde e na autonomia do sujeito.
Diante desse cenário, movimentos sociais, profissionais de saúde, estudantes, pro-
fessores de universidades e agentes políticos discutiam a necessidade de mudança
do sistema de saúde do país. Declaravam a necessidade de ampliar o conceito e o
24
entendimento de saúde para melhorar a qualidade de vida das pessoas, então bas-
tante precária. Essas discussões com propostas de transformação começaram a
ocorrer ainda no período da Ditadura e, em 1970, nasceu o movimento da Reforma
Sanitária, com papel importante no processo de redemocratização do país e impres-
cindível para a definição dos principais temas para a criação de uma política pública
que tivesse a saúde como direito de cidadania e dever do Estado.
As discussões sobre os Determinantes Sociais de Saúde foram importantes para
fundamentar os debates referentes ao sistema de saúde, além de contribuir com
as transformações necessárias para a melhoria da saúde da população.
Determinantes Sociais de Saúde

Os Determinantes Sociais de Saúde (DSS), segundo a Organização Mundial da Saúde
(OMS), relacionam-se às condições nas quais os indivíduos vivem, devendo-se con-
siderar os fatores sociais, econômicos, culturais, psicológicos e comportamentais
que possam impactar no desencadeamento ou agravamento de problemas de
saúde da população.
No diagrama a seguir, você poderá visualizar o modelo Dahlgren e Whitehead, que
apresenta a Determinação Social de Saúde e permite a identificação de aspectos
para intervenções de políticas, com vistas a minimizar os diferenciais de DSS, ori-
ginados pela posição social dos indivíduos e grupos:
ÔMICAS, CULTURAIS E A
OECON MB
I IEN
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CONDIÇÕES DE VIDA
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EDUCAÇÃO R IDA DOS IN
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D SERVIÇOS SOCIAIS
LO DE SAÚDE
U
TI
OS
ES
PRODUÇÃO AGRÍCOLA
IDADE, SEXO
DE ALIMENTOS E FATORES HABITAÇÃO
HEREDITÁRIOS
Figura 1 – Modelo de Dahlgren e Whitehead – Determinação Social de Saúde

Fonte: Mendes (2011, p. 248)
25
VAMOS COMPREENDER O MODELO REPRESENTADO

NO DIAGRAMA, DA BASE PARA O TOPO
As caraterísticas individuais, tais como sexo, idade e fatores genéti-

cos, estão representados na base, indicando a influência que essas
podem exercer nas condições de saúde.
Na próxima camada, são considerados o comportamento e os estilos
de vida da população, compostos por elementos que estão no limite
entre fatores individuais (decisões pessoais) e os DSS (acesso à infor-
mação, a espaços de lazer, pressão por pares, entre outros).
Na camada subsequente, estão representadas as redes comunitá-

rias e de apoio, que também podem interferir no estado de saúde
dos indivíduos.
Na sequência, encontramos as condições de vida e trabalho, dispo-
nibilidade de alimentos, acesso a ambientes e serviços essenciais
como saúde e educação, mostrando que pessoas em desvantagem
social correm maior risco de desenvolver doenças.
No último nível, estão os macrodeterminantes, relacionados às con-
dições econômicas, culturais e ambientais da sociedade e que
possuem grande influência sobre as demais camadas.
Todos esses níveis estão intimamente conectados e podem culminar em melhor

ou pior qualidade de saúde e de vida, nos âmbitos individual e coletivo da popula-
ção. Nesse modelo, está representada a divisão social gerada pelo cenário de vida
da população, que confere aos indivíduos diferentes posições sociais, as quais
geram diferentes contextos e necessidades de saúde.
No Brasil, foi instituída, em 2008, a Comissão Nacional de Determinantes Sociais
da Saúde (CNDSS), com o papel de produzir conhecimento e apoiar a elaboração
de políticas tendo como foco a melhoria das condições de vida da população. Para
isso, foi eleito exatamente esse modelo, de Dahlgren e Whitehead.
26
Lembre-se!
Compreender como os DSS podem afetar a vida dos indivíduos
é importante para o pleno sucesso de seu trabalho no cuidado
das pessoas, pois irá ampliar sua competência como Médico de
Família e Comunidade. Entender esse impacto, compreender o
contexto de vida no qual se insere, para explorar as condições
do território e buscar maior sucesso no cuidado das pessoas
auxiliará você a desenvolver estratégias para minimizar os danos.
Ações de educação em saúde e grupos de apoio (grupo opera-
cional contra o tabagismo e conselhos locais de saúde) são exem-
plos dessas estratégias.
REFLEXÃO
Você já parou para analisar os determinantes sociais que levam

ao adoecimento das pessoas no seu território? Observe as espe-
cificidades do seu território. Ele não é um mero espaço geográ-
fico. Ele tem história, valores e crenças. Quais ações você poderia
realizar para mudar as condições que afetam a saúde das pessoas
do seu território?
Por exemplo: seu território tem um número significativo de taba-
gistas. A estratégia: criação de grupos para tratamento de taba-
gistas na unidade de saúde.
Sua população não tem o hábito de filtrar a água. Já pensou em
fazer oficinas para ensinar as pessoas a fazer um filtro e discutir
a importância de se ingerir água filtrada?
Observe que são ações de governabilidade local, perfeitamente
possíveis de serem realizadas. No caso de problemas que extra-
polem a sua governabilidade, procure apoio de outros serviços
do município para auxiliar na resolução. Lembre-se de que em
seu território existe o conselho de saúde local. Dialogue com ele,
participe de suas reuniões, planejem juntos as ações que podem
melhorar as condições de vida de sua comunidade. Ele é um
recurso potente para promover mudanças.
Retomando nossa trajetória, aquelas discussões da Reforma Sanitária foram gra-

dativamente ganhando força e significado, até que, em 1986, temos seu marco fun-
27
damental, na VIII Conferência Nacional de Saúde, para o embasamento das teses

e propostas aprovadas.
De forma geral, as Conferências de Saúde exercem papel importante nas políticas
públicas e acontecem periodicamente. Vejamos quais foram as diferenças entre a
VIII CNS e as ocorridas anteriormente.
A primeira diferença foi a amplitude de participantes na conferência. Dela partici-
param políticos, representantes do setor saúde e representantes da população. Os
temas mais importantes discutidos foram:
• A necessidade de reformas significativas no sistema de saúde;
• A mudança do conceito ampliado de saúde;
• O dever do estado de garantir a saúde das pessoas por meio da assistên-
cia aos doentes;
• A melhoria das condições de vida, abrangendo alimentação, habitação,
educação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, lazer.
Foi discutido, ainda, o acesso à posse de terra e aos serviços de saúde a fim de
garantir aos indivíduos acesso igualitário e cuidado em saúde, sempre com vistas
à melhoria da qualidade de vida.
Outra diferença dessa conferência em relação às demais foi o fato de ela ter mudado
o rumo do setor saúde no país, levando em conta:
• A necessidade do acesso universal às ações e serviços de saúde; a neces-
sidade de aumentar o financiamento público do setor saúde;
• A necessidade de unificar e integrar as ações, segundo seu conteúdo (pre-
ventivas, curativas e de reabilitação) e no âmbito de sua gestão (integra-
ção entre os níveis federal, estadual e municipal de governo e unicidade
das estruturas gestoras em cada nível);
• A atribuição de maiores poderes à população para participação ativa na
formulação, implementação e controle das ações de saúde.
28
Foto: CNS - Conselho Nacional de Saúde | Ministério da Saúde
Assim, com base nessas discussões, a VIII CNS aprovou a criação de um sistema de
saúde unificado e universal, como direito e não mais como favor, privilégio ou cari-
dade. Ainda nessa CNS foi criada a Comissão Nacional de Reforma Sanitária para
discutir como efetivar mudanças na oferta de assistência à saúde da população.
Dessa comissão surgiu a proposta de criação de um sistema único, com o objetivo
de reorganizar as ações de saúde em todo o território nacional, proporcionando
acesso universal, integral e igualitário da população aos cuidados à saúde por meio
de uma rede hierarquizada e regionalizada de serviços descentralizados, com gestão
política também descentralizada e participativa. Esse sistema de saúde teria a
capacidade de ofertar serviços de atenção à saúde de melhor qualidade e resolu-
tividade à população brasileira.
Em 1988, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) instituiu o Sistema Único de Saúde
(SUS) a partir de sua promulgação. Ela define a saúde como direito de todos e dever
do Estado, tendo como princípios doutrinários a universalidade, a integralidade e
a equidade. Na Seção II, os artigos de 196 a 200 estabelecem os pontos constitu-
cionais referentes à área da saúde.
Contudo, a Lei nº 8.080, Lei Orgânica da Saúde, foi promulgada somente em 19 de
setembro de 1990 (BRASIL, 1990). Ela dispõe sobre as condições para a promoção,
proteção e recuperação da saúde. Nela foram delineadas as seguintes normativas
a serem executadas pelo SUS:
• Assistência à saúde dos indivíduos, as Vigilâncias em Saúde, Sanitária,
Epidemiológica e Saúde do Trabalhador;
• Assistência terapêutica integral;
29
• Financiamento;
• Recursos humanos, entre outros.
Deve-se ressaltar que, na Lei, estão destacados os fatores determinantes e condi-
cionantes da saúde.
Outro importante marco regulatório, ocorrido em 1990, foi a promulgação da Lei
nº 8.142 (BRASIL, 1990), que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão
do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros
na área da saúde. Essa lei criou os Conselhos e as Conferências de Saúde, que são
espaços vitais para o exercício do controle social, de forma democrática, no SUS.
Apesar dessas mudanças, a saúde no Brasil mantinha um modelo assistencial
hospitalocêntrico, marcado pela utilização irracio-
nal dos recursos tecnológicos disponíveis e da baixa
resolutividade. Na intenção de reorientar esse
modelo assistencial, em sintonia com os princípios
do SUS, foi criado, em 1994, o Programa Saúde da
Família.
Em 2006, com a aprovação da Política Nacional de
Fonte: Ministério da Saúde
Atenção Básica (revisada pela última vez em 2017),
o Programa Saúde da Família tornou-se Estratégia Saúde da Família (ESF), sendo
considerada o modelo para reorganização da Atenção Primária a Saúde (APS), com
a proposta de uma atenção à saúde diferente daquela centrada na doença, com
responsabilidade sanitária sobre um território, estabelecendo vínculos com a comu-
nidade e tendo o indivíduo e sua família como foco do cuidado.
Como você pode observar, esse caminho percorrido até a criação do SUS foi marcado
por importantes mudanças políticas que influenciaram legislações relacionadas,
especificamente, à construção de um sistema que respondesse às necessidades
de saúde da população. Dessa forma, conhecer os fatores que levam ao adoeci-
mento dos indivíduos da comunidade e o papel na transformação das condições
adversas é fundamental para trabalhar na ESF.
Nessa mesma perspectiva, vale reiterar que somos todos usuários do SUS, inde-
pendentemente de classe social ou poder econômico. Da vacina ao transplante,
utilizamos o SUS. Quer outro exemplo? O restaurante em que você faz uma refei-
ção recebe o serviço de vigilância sanitária, que fiscaliza o ambiente e produtos
que você consome – o serviço de vigilância sanitária faz parte do SUS. Outro exemplo
relevante é a recente pandemia de Coronavírus, que exigiu do SUS a criação de
serviços de leitos hospitalares, hospitais de campanha, readequação e incremento
de serviços laboratoriais e ações para imunização da população, assim como a rea-
dequação dos serviços da APS para assistir pessoas com a doença. Foi preciso criar
estratégias em curto intervalo de tempo para adequação dos recursos humanos e
estruturais para salvar vidas e tentar controlar a pandemia no país. Destaca-se a
integração de diversos setores para o enfrentamento da situação, desde o setor
30
saúde até o judiciário, demonstrando, de forma evidente, que a saúde deve ser
construída com diferentes saberes.
1.5.2 - Financiamento do SUS

É provável que, a essa altura, você já tenha se perguntado como se dá o financia-
mento do SUS e como se organizam os recursos para sustentar essa estrutura.
Desde a sua criação, o SUS enfrenta o problema do subfinanciamento. Todavia
importantes medidas foram tomadas, ao longo do tempo, graças à mobilização, ao
engajamento e a iniciativas tomadas por representantes do poder legislativo, exe-
cutivo, judiciário e da sociedade civil para minimizar esse problema e ampliar os
recursos financeiros da saúde pública. Essa estrutura e configuração de nosso
sistema foram influenciadas pelas reformas dos sistemas de saúde que acontece-
ram em diferentes países, especialmente nos da Europa Ocidental.
Vale lembrar que no Brasil, historicamente, entre as décadas de 1920 e 1960, a for-
mação do sistema de saúde baseara-se no modelo de seguro social, por meio das
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAP) e depois com os Institutos de Aposenta-
dorias e Pensões (IAP). Com o desenvolvimento do capitalismo, as reestruturações
do sistema de previdência, assim como das assistências social e médica, marcaram
as décadas de 1970 e 1980: ampliação da cobertura previdenciária, medicina com
tendências curativa, individual, especializada, criação do complexo médico-indus-
trial, prática médica voltada para o lucro (capitalização da medicina e favorecimento
da produção de serviços privados). Como principais características desse modelo,
Oliveira e Teixeira (1989 apud ANDRADE, p. 21) no artigo de Soares (2007) citam:
• Uma pretendida extensão da cobertura previdenciária para quase a tota-
lidade da população urbana e rural;
• O privilegiamento da prática médica curativa, individual, assistencialista
e especializada, em detrimento da saúde pública;
• A criação, mediante intervenção estatal, de um complexo médico-indus-
trial e
• O desenvolvimento de um padrão de organização da prática médica orien-
tado em termos de lucratividade do setor saúde, propiciando a capitali-
zação da medicina e o privilegiamento da produção privada desses ser-
viços (SOARES, 2007, p. 2)
Como já vimos no final da década de 1980 a noção de direito à saúde de modo uni-
versal e integral começou a se fortalecer e, com a promulgação da Constituição
Federal em 1988, o Brasil passou a migrar, em etapas, para o modelo de seguri-
dade social. Por outro lado, embora a Constituição de 1988 tenha estabelecido o
direito universal à saúde e imputado ao Estado o dever de dispor de ações e ser-
viços de saúde, ela também possibilitou a coexistência de atividades privadas no
campo da saúde.
31
A implantação do SUS levou a uma rápida e ampla expansão da cobertura de ser-

viços, especialmente pelo processo de descentralização e organização do sistema
de saúde, delegando para estados e municípios as responsabilidades de gestão
dos sistemas loco-regionais (SOARES, 2007).
Os recursos do orçamento federal passaram a ser, progressivamente, repassa-
dos, em torno de 70% do seu total, a estados e municípios por transferências
diretas do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Estaduais e Municipais de Saúde,
conforme mecanismo instituído pelo Decreto nº 1.232, de 30 de agosto de 1994.
Considera-se que esse modelo de repasse de recursos financeiros entre entes
federados seja uma das atividades exitosas do SUS, sendo respeitada por gesto-
res de outros países.
A Emenda Constitucional no 29, aprovada em 13 de setembro de 2000 (BRASIL,
2000), estabeleceu disposições transitórias que asseguraram os recursos mínimos
para o financiamento das ações e serviços de saúde, sendo essa uma grande con-
quista para a consolidação do SUS. Tal dispositivo legal estabeleceu a vinculação
de pisos de recursos próprios financeiros a serem aplicados pelas esferas de
governo federal, estadual e municipal na saúde, garantindo um processo de finan-
ciamento mais estável para o SUS. Ele subsidiou o conteúdo da Lei Complemen-
tar nº 141, promulgada em 13 de janeiro de 2012 (BRASIL, 2012).
Tal lei estabeleceu, também, o que são consideradas despesas com ações e ser-
viços públicos de saúde e os valores mínimos a serem aplicados em saúde anu-
almente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios e os critérios de rateio
para transferências de recursos financeiros. Os entes federados devem
aplicar em saúde, anualmente, os valores mínimos percentuais estabelecidos da
seguinte forma:
ESTADOS E
DISTRITO FEDERAL:
12% do produto da arrecadação
dos impostos a que se refere o
artigo 155 e dos recursos de que
tratam os artigos 157 e 159,
MUNICÍPIOS E deduzidas as parcelas que forem
DISTRITO FEDERAL: transferidas aos respectivos
Municípios (Emenda 29/2000).
15% do produto da
arrecadação dos impostos
a que se refere o artigo
156 e dos recursos de que
tratam os artigos 158 e UNIÃO:
159- Emenda 29/2000
Montante correspondente ao valor
(BRASIL, 2000).
empenhado no exercício financeiro
anterior, apurado nos termos desta
Lei Complementar, acrescido de, no
mínimo, o percentual correspondente
à variação nominal do Produto
Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano
anterior ao da lei orçamentária anual
(Emenda 29, pág. 13, 2000).
32
A Emenda Constitucional 86 (BRASIL, 2016) estabeleceu a vinculação da aplicação

mínima de recursos da saúde federais (a partir de 2016), devendo chegar a 15% da
Receita Corrente Líquida da União.
Até então, mesmo com todas as dificuldades, vinha ocorrendo um movimento de
ampliação do financiamento do SUS, contudo, no ano de 2016, ocorreu um retro-
cesso com a aprovação da Emenda do Teto dos Gastos Públicos (EC 95/2016) pelo
Congresso Nacional, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamen-
tos Fiscal e da Seguridade Social da União, com vigência de 20 anos, sendo que
essa restrição orçamentária atinge o orçamento da União como um todo, não
somente do setor saúde.
Deve-se considerar que, com a PEC 95, vigente hoje, o setor saúde continuará
enfrentando grandes dificuldades de financiamento do SUS, pois os gastos de
custeio e investimento necessários para manter a Rede de Atenção à Saúde aumen-
tam em uma proporção maior que os índices da inflação, além de termos que con-
siderar o crescimento demográfico, o envelhecimento da população, as mudanças
constantes no perfil epidemiológico, a necessidade de ampliação de ações e ser-
viços de saúde, a incorporação tecnológica, o provimento de trabalhadores, entre
outras necessidades de manutenção e implementação de ações e serviços de saúde,
inclusive não previstos, como aqueles decorrentes de pandemias, como a da Covid19.
No que se refere ao financiamento da APS, até 2019, ele era composto, basica-
mente, pelo Piso da Atenção Básica (PAB), constituído pelos componentes Fixo e
Variável. O PAB Fixo era obtido multiplicando-se a população residente do municí-
pio pelo valor per capita, que variava entre R$ 23,00 e R$ 28,00, de acordo com faixa
etária e outros indicadores de saúde da população assistida.
Para esse cálculo, era usada a estimativa populacional de 2016 do IBGE e a distribui-
ção dos municípios em quatro faixas, de acordo com os seguintes indicadores:
• PIB per capita;
• Percentual da população com plano de saúde;
• Percentual da população com Bolsa Família;
• Percentual da população em extrema pobreza e densidade demográfica.
O PAB Variável dependia de credenciamento e implantação de estratégias e progra-
mas, tais como Equipes de Saúde da Família, Equipes de Saúde Bucal (eSB) e Agentes
Comunitários de Saúde (ACS), entre outros. Em resumo, o financiamento do PAB era
baseado na lógica per capita populacional e por adesão de estratégias.
A partir da publicação da Portaria nº 2.979 GM/MS/2019, de 12 de novembro de 2019,
que instituiu o Programa Previne Brasil, foi estabelecido um novo tipo de financia-
mento, definindo-se o custeio da APS como um modelo misto de pagamento que
busca estimular o alcance de resultados e é composto pelos seguintes itens:
33
CAPITAÇÃO PAGAMENTO POR INCENTIVO PARA AÇÕES

PONDERADA DESEMPENHO ESTRATÉGICAS, A SABER
Anteriormente a base de cálculo Outro componente do Implantação de equipes de

era o número de habitantes do financiamento é o cumprimento saúde da família, equipe de
IBGE, do município. A partir do de alguns indicadores definidos consultório de rua, equipes
Programa Previne Brasil, o previamente pelo programa: de atenção primária,
financiamento depende do dentre eles destacam-se o programa saúde na escola,
número de pessoas cadastradas número de consultas de pré-natal eSB, equipes de saúde para
no município. A pessoa/família e de puerpério e a coleta de populações fluviais e
deve estar cadastrada no sistema preventivo de câncer de colo de ribeirinhas, programa
de informação. Isso possibilita a útero. O repasse para o Academia de Saúde.
identificação oportuna dos município depende do
indivíduos de maior desempenho das equipes no
vulnerabilidade nos territórios. cumprimento desses indicadores.
O repasse financeiro para municípios depende da avaliação dos indicadores de

saúde: pré-natal, saúde da mulher, infecções sexualmente transmissíveis, tuber-
culose, entre outros. Esses indicadores de saúde são muito mais que simples
números – configuram-se como forma de organizar o serviço para prestar assis-
tência de qualidade à população.
Nesse sentido, o financiamento do SUS continuará sendo, nos próximos anos, objeto
de disputa e de luta, seja para se conquistar maiores recursos financeiros, seja para
suprir a necessidade de aprimoramento na distribuição desse financiamento entre
as várias áreas, setores, ações e serviços de saúde no país.
REFLEXÃO
Qual a sua responsabilidade na gestão dos recursos do SUS? Cada

vez que você solicita um exame desnecessário você está onerando
o SUS e, às vezes, provocando uma iatrogenia. Vamos pensar em
algumas situações. É necessário pedir uma bateria de exames de
rotina aleatoriamente? Não seria melhor, em certos casos, estimu-
lar atitudes saudáveis? Encaminhamentos para especialistas focais
sem indicação formal estão corretos?
1.6 - PRINCÍPIOS DO SUS

Conhecimento dos princípios do SUS e o respeito a eles são fundamentais para
garantia do direito da população à saúde, uma vez que são eles que ofertam o refe-
34
rencial ético, político e técnico para orientar o planejamento, a programação e o

funcionamento do sistema, considerando a dimensão do território, a diversidade
das necessidades, os recursos humanos e materiais do sistema de saúde.
Para atuar em uma Unidade de Saúde da Família, você deve conhecer e aplicar
esses princípios no seu cotidiano de trabalho, por serem a base do sistema de
saúde, norteadores de todas as ações.
Tais princípios foram estabelecidos na Lei Orgânica da Saúde n. 8.080, de 1990,
devendo ser seguidos por todos os serviços públicos no território nacional, incluindo
estratégias que envolvam a população na elaboração e fiscalização das políticas
públicas de saúde por meio do controle social e participação da comunidade. Assim,
são princípios do SUS:
UNIVERSALIDADE
A universalidade pressupõe a saúde como um direito individual/coletivo, garantido pelo
Estado por meio das políticas públicas de saúde, econômicas e sociais. Toda a
população do país tem direito à atenção à saúde, sem discriminação de cor, classe
social, raça, sexo, ou qualquer outra peculiaridade que a pessoa traga consigo. É um
direito garantido pela Constituição Federal, em seu artigo 196, cabendo ao Estado
regular, fiscalizar, controlar e executar (prestar serviços) diretamente ou por meio de
terceiros (saúde suplementar). Para garantir a universalidade, é preciso que o acesso
das pessoas aos serviços de saúde seja facilitado. Nas unidades de saúde, em especial,
é preciso organizar o trabalho para acolher todo usuário, permitindo a identificação de
sua necessidade e a elaboração de uma resposta adequada à demanda apresentada.
Todo e qualquer indivíduo do país tem direito às ações e serviços de saúde no SUS,
portanto observe o trabalho em sua unidade e avalie se existe algum tipo de barreira
para a efetivação desse princípio.
EQUIDADE
Esse princípio procura reduzir a desigualdade entre os indivíduos ao implantar políticas
públicas para melhorar a condição de vida de sua população. Deve-se ressaltar que a saúde
extrapola o conceito de ausência de doenças, sendo necessário reduzir as desigualdades
socioeconômicas entre as pessoas, grupos e comunidades, proporcionando dessa forma
condições para que todos tenham qualidade de vida.
É fundamental que os serviços de saúde reconheçam que cada pessoa é única, que tem
particularidades e diferentes necessidades. Esses serviços têm que desenvolver estratégias e
criar condições para reduzir ao máximo as barreiras de acesso aos serviços de saúde que as
pessoas enfrentam, de forma que o direito ao acesso seja garantido para todos, mas
oferecendo mais àquelas pessoas e grupos que têm maior necessidade e vulnerabilidade,
diminuindo as desigualdades. Cabe à gestão identificar as populações de maior
vulnerabilidade socioeconômica e, nesses locais, investir maiores recursos em saúde, com o
intuito de ofertar serviços de saúde a quem mais precisa. O conceito de equidade não deve
ser confundido com o de igualdade. Do ponto de vista da igualdade, as pessoas são tratadas
de forma igualitária, sem o reconhecimento das diferenças econômicas, sociais e culturais.
INTEGRALIDADE
Atender integralmente ao cidadão significa resolver suas necessidades e demandas,
entendendo que o processo saúde-adoecimento envolve muitas variáveis, tais como:
trabalho, educação, família, comunidade, espiritualidade, cultura, etc. Esse atendimento
integral implica ouvir empaticamente as necessidades das pessoas; compreender o seu
35 grau de sofrimento com determinada situação e como a família reage; interagir com a
comunidade; conhecer o que está por trás da doença; e, principalmente, conhecer a
pessoa com a doença para estabelecer o seu plano de cuidado.
Outro aspecto para que haja a integralidade do cuidado no SUS é a existência de
recursos no sistema de saúde para resolver as demandas em saúde dos usuários. O SUS
direito garantido pela Constituição Federal, em seu artigo 196, cabendo ao Estado
regular, fiscalizar, controlar e executar (prestar serviços) diretamente ou por meio de
terceiros (saúde suplementar). Para garantir a universalidade, é preciso que o acesso
das pessoas aos serviços de saúde seja facilitado. Nas unidades de saúde, em especial,
é preciso organizar o trabalho para acolher todo usuário, permitindo a identificação de
sua necessidade e a elaboração de uma resposta adequada à demanda apresentada.
Todo e qualquer indivíduo do país tem direito às ações e serviços de saúde no SUS,
portanto observe o trabalho em sua unidade e avalie se existe algum tipo de barreira
para a efetivação desse princípio.
EQUIDADE
Esse princípio procura reduzir a desigualdade entre os indivíduos ao implantar políticas
públicas para melhorar a condição de vida de sua população. Deve-se ressaltar que a saúde
extrapola o conceito de ausência de doenças, sendo necessário reduzir as desigualdades
socioeconômicas entre as pessoas, grupos e comunidades, proporcionando dessa forma
condições para que todos tenham qualidade de vida.
É fundamental que os serviços de saúde reconheçam que cada pessoa é única, que tem
particularidades e diferentes necessidades. Esses serviços têm que desenvolver estratégias e
criar condições para reduzir ao máximo as barreiras de acesso aos serviços de saúde que as
pessoas enfrentam, de forma que o direito ao acesso seja garantido para todos, mas
oferecendo mais àquelas pessoas e grupos que têm maior necessidade e vulnerabilidade,
diminuindo as desigualdades. Cabe à gestão identificar as populações de maior
vulnerabilidade socioeconômica e, nesses locais, investir maiores recursos em saúde, com o
intuito de ofertar serviços de saúde a quem mais precisa. O conceito de equidade não deve
ser confundido com o de igualdade. Do ponto de vista da igualdade, as pessoas são tratadas
de forma igualitária, sem o reconhecimento das diferenças econômicas, sociais e culturais.
INTEGRALIDADE
Atender integralmente ao cidadão significa resolver suas necessidades e demandas,
entendendo que o processo saúde-adoecimento envolve muitas variáveis, tais como:
trabalho, educação, família, comunidade, espiritualidade, cultura, etc. Esse atendimento
integral implica ouvir empaticamente as necessidades das pessoas; compreender o seu
grau de sofrimento com determinada situação e como a família reage; interagir com a
comunidade; conhecer o que está por trás da doença; e, principalmente, conhecer a
pessoa com a doença para estabelecer o seu plano de cuidado.
Outro aspecto para que haja a integralidade do cuidado no SUS é a existência de
recursos no sistema de saúde para resolver as demandas em saúde dos usuários. O SUS
deve oferecer ações individuais e coletivas nos diferentes pontos da rede de atenção à
saúde, sempre realizando ações de promoção, proteção e recuperação da saúde. O
sistema de saúde deve ser pensado e organizado de forma a garantir que existam
serviços estruturados para a resolução dos problemas de saúde de sua população.
Para pensar em como esses princípios devem embasar o cuidado, procure visua-
lizar quais são, por exemplo, as barreiras de acesso que as pessoas enfrentam para
conseguir uma consulta em sua unidade de saúde? Pense no caso de um usuário
que não consegue atualizar sua carteira vacinal porque a unidade de saúde fun-
ciona em horário comercial ou na situação de um indivíduo que não consegue fazer
um exame complementar por estar em uma fila de agendamento que não quali-
fica as solicitações ou ainda naquela mulher que não consegue agendar seu pre-
ventivo porque a pessoa que faz a coleta é do sexo masculino e o marido não
permite que ela faça o exame.
Trabalhar conforme esses princípios significa reconhecer que existem pessoas que
enfrentam barreiras de acesso aos serviços e criar condições para reduzir ao máximo
essas barreiras, de forma que o direito ao acesso seja garantido a todas as pessoas.
FECHAMENTO DA UNIDADE
Nessa unidade, você teve a oportunidade de entender o que é um sistema de
saúde e quais as formas de organização e de financiamento existentes. Você pode
observar, também, que todos esses sistemas têm suas fragilidades e estão em
constante modificação para responder às necessidades das diferentes popula-
ções, ou seja, nenhum sistema de saúde é imutável.
Você conheceu mais de perto a formação do SUS, fruto dos sonhos e do traba-
lho de diversas pessoas/instituições, com princípios bem delineados, baseados
no conhecimento de evidências científicas que demonstram o quanto sistemas
de saúde universais contribuem para melhoria da qualidade de vida e para a
diminuição de índices de desigualdade. Tem, sim, como os demais sistemas
mundo a fora, suas fragilidades situadas, principalmente, no financiamento, na
interpretação dos objetivos dos serviços, nas mudanças para que seja centrada
na APS, considerando a integralidade, a universalidade e a equidade em todas
as ações desenvolvidas.
Para finalizar essa etapa, sugerimos que você analise de que forma o processo
saúde-doença está associado aos DSS e avalie como utilizar esse conhecimento
no seu cotidiano do serviço. Como é possível, por exemplo, prescrever uma ati-
vidade física, como uma caminhada, se o território no qual a pessoa mora não é
adequado? Como transformar esses conhecimentos, aqui adquiridos, em ações
conjuntas para transformação desse território em local para existência de uma
comunidade mais saudável?
37
UNIDADE 02
Organização
do sistema
de saúde
38

Associar os aspectos teóricos a respeito da organização do sistema de saúde
brasileiro, suas diretrizes e políticas com as ações encontradas no seu cotidiano
profissional.
• Relacionar os aspectos teóricos da organização do sistema de saúde com
os cenários da prática;
• Entender a importância da rede de atenção à saúde na consolidação do
atributo essencial de coordenação do cuidado na Atenção Primária à
Saúde;
• Propor ações clínicas com base nos atributos da Atenção Primária à Saúde
nas Redes de Atenção à Saúde;
• Reconhecer os marcos jurídicos e normativos do SUS;
• Compreender como os marcos jurídicos e normativos buscam responder
às necessidades de saúde da população brasileira.
INTRODUÇÃO
Na unidade I, você pode ver que o SUS é regido por princípios, também denomi-
nados marcos doutrinários, definidos no artigo 198 da Constituição Federal com o
objetivo de garantir uma atenção à saúde de qualidade à população (BRASIL, 1988).
Para que esses princípios sejam efetivados, agora, nessa unidade, você irá estudar
as definições ou a linha guia orientadora para a implantação de um serviço/sistema.
Tal orientação é composta pelas diretrizes do SUS – também conhecidas como
marcos organizativos –, norteadoras dos gestores e trabalhadores no desenvolvi-
mento do cuidado à saúde em âmbito nacional.
2.1 - DIRETRIZES DO SUS

Compreender as diretrizes que regem o trabalho no SUS, é importante na medida
em que são elas que definem como o sistema de saúde deve funcionar em todo o
país, auxiliando você a avaliar como o serviço de que faz parte precisa estar em
consonância com tais conceitos.
2.1.1 - Controle social: Participação da população na gestão do sistema

É um direito previsto na Constituição que a população, por meio de suas entidades
representativas, participe do processo de formulação das políticas de saúde e do
monitoramento da sua execução no SUS (MATTA, 2007). A Lei nº 8.142, de 1990
(BRASIL, 1990), regulamenta a participação popular e institui as conferências e
conselhos de saúde como instrumentos deliberativos para estimular a participação
no controle social.
39
São objetivos da participação popular:
01 Garantir o controle social sobre o sistema e a melhor

adequação da execução à realidade referida.
02 Permitir compreensão mais abrangente do próprio

usuário na concepção de saúde-doença.
03 Fortalecer a democratização do poder local, com o

aumento da influência da população nas ações em saúde.
04 Definir as políticas sociais.
Nessa perspectiva, a participação popular é a diretriz que considera a população

como corresponsável na gestão do SUS, por meio de sua representatividade no
planejamento e programação das políticas públicas de saúde e fiscalização das
ações do governo, verificando o cumprimento das leis relacionadas ao SUS, anali-
sando e deliberando sobre as aplicações financeiras realizadas pelos municípios,
estados e União na gestão da saúde.
Lembre-se!
Ao reconhecer, em seu território, uma necessidade não resol-
vida pela oferta de serviços do sistema de saúde, chame o con-
selho local de saúde, discuta estratégias para encaminhar as
demandas para o conselho municipal de saúde, que, com a gestão
local, vai definir estratégias para a resolução dos problemas/
demandas identificadas.
40
2.1.2 - Descentralização: comando centralizado e descentralizado das ações

nacionais, regionais e municipais
O Brasil é uma república federativa composta de três esferas de governo: federal,
estadual e municipal. Elas compartilham a responsabilidade pelo poder e pelo
financiamento do SUS, não havendo hierarquia entre elas e, nessa perspectiva, têm
a responsabilidade conjunta de garantir à população a atenção à saúde, de forma
direta ou indireta, com maior eficiência e qualidade.
As atribuições e competências das três esferas de governo estão descritas na Lei
Orgânica da Saúde, a Lei nº 8.080, de 1990 (BRASIL, 1990). Dentre as atribuições
destacam-se:
Realização de
pesquisas na área Definição dos
de saúde e outros mecanismos de
controle
Elaboração de regras
para a realização das
atividades dos serviços
privados de saúde
Avaliação e
fiscalização dos
serviços de saúde
Coordenação do
sistema de informação
de saúde
Avaliação e
fiscalização das
ações
Elaboração de normas
técnicas e definição de
padrões de qualidade
dos serviços Administração dos
recursos financeiros
Essas competências/atribuições têm de ser adaptadas para cada uma das políticas
de saúde, como PNAB, rede de urgência/emergência, rede hospitalar, entre outras.
Já o detalhamento dessas competências e o papel de cada esfera de poder foram
definidos na Norma Operacional Básica 96 (Portaria nº 1.742, de 30 de agosto
41
de 1996). Nesse documento, o modelo

de gestão foi redefinido, tornando-se um
processo que estimula a descentraliza-
ção das ações e serviços, cabendo ao
gestor municipal prover à população de
seu município a atenção à saúde segundo
as necessidades locais, com a participa-
ção dos poderes estadual e federal por
meio de apoio técnico e financeiro. Com
isso, a gestão da saúde passou a estar
mais próxima da realidade da popula-
ção, entendendo-se que quanto mais
perto o gestor estiver dos problemas de
Foto por DCStudio | Freepik.com uma comunidade, mais chance terá de
acertar na resolução deles (MATTA, 2007).
REFLEXÃO
E no seu cotidiano de trabalho, como você identifica essa necessi-

dade de descentralização na unidade em que atua?
2.1.3 - Regionalização e hierarquização

A regionalização e a hierarquização fazem parte de outra diretriz do SUS, com vistas
a operacionalizar a descentralização.
Define-se região de saúde, de acordo com o Decreto 7.508, de 2011 (BRASIL, 2011),
como espaço geográfico contínuo, constituído por agrupamentos de municípios
limítrofes, delimitados, respeitando as identidades culturais, econômicas e sociais
e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com
a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e
serviços de saúde.
A regionalização é, dessa forma, um processo de articulação entre os gestores muni-
cipais para a adequada organização dos serviços do sistema de saúde, levando em
conta a hierarquização dos mesmos em uma Rede de Atenção à Saúde – RAS.
42
Lembre-se!
A RAS, conforme Mendes (2010), caracteriza-se como um conjunto
de serviços de saúde responsável por ofertar atenção integral,
resolutiva, humanizada, contínua e em tempo oportuno a uma
determinada população, sendo coordenada pela APS. Destaca-se
como uma de suas principais funções a formação de relações
horizontais entre os pontos de atenção, tendo a APS como centro
de comunicação, que tem como reponsabilidade a atenção lon-
gitudinal e integral às necessidades de sua população.
A hierarquização é uma forma de organização de pontos de atenção da Rede de

Atenção à Saúde (RAS) entre si, com fluxos e referências estabelecidos, com obje-
tivo de garantir formas de acesso aos serviços que façam parte da RAS, com maior
densidade tecnológica requerida pela condição clínica do usuário, nos limites dos
recursos disponíveis em determinada região. Os serviços de saúde devem ser orga-
nizados tendo os serviços da APS como centro do cuidado das pessoas, com ser-
viços com tecnologias leves (menor densidade tecnológica) e profissionais genera-
listas ou com formação em saúde da família, circunscritos a uma determinada área
geográfica, planejados segundo critérios epidemiológicos, com definição e conhe-
cimento da população a ser atendida (MATTA, 2007).
É importante frisar que o termo hierarquização não carrega o sentido de que um
serviço de saúde é superior ou guarda maior complexidade em relação a outro:
os serviços diferem pelos seus objetivos e densidade tecnológica. Os serviços ter-
ciários utilizam, predominantemente, tecnologias duras, e os serviços da APS, tec-
nologias leves – as relacionais, não destituídas de complexidade (MERHY; ONOCKO,
1997). O conceito de hierarquização de serviços assume esse formato quando o
sistema de saúde é redesenhado a partir do conceito de RAS – Rede de Atenção
à Saúde – organizada de forma poliárquica, tendo a APS como o primeiro nível
de atenção e ponto central do cuidado a ser ofertado em conjunto com os demais
níveis de atenção.
Níveis de atenção à saúde

No sistema de saúde organizado a partir dessas diretrizes, a APS se identifica como
o primeiro ponto da Rede de Atenção à Saúde para o contato das pessoas com o
sistema de saúde, caraterizado por:
• Atendimento sem restrição de acesso, independentemente de gênero,
condições socioculturais e problemas de saúde;
• Abrangência e integralidade nas ações individuais e coletivas;
43
• Continuidade (longitudinalidade) e coordenação do cuidado ao longo do

tempo, nos planos individual e coletivo, mesmo quando há referencia-
mento das pessoas para outros pontos de atenção do sistema de saúde.
Já a atenção secundária é formada pelos serviços especializados em níveis ambu-
latorial e hospitalar, com densidade tecnológica intermediária entre atenção pri-
mária e terciária. Esse ponto da RAS é composto de serviços médicos especializa-
dos, de apoio diagnóstico e terapêutico e atendimento de urgência e emergência.
Por sua vez, a atenção terciária é o ponto da RAS em que estão reunidos os servi-
ços de maior densidade tecnológica e especialistas focais. É representada pelos
hospitais e equipamentos mais avançados, como aparelhos de ressonância mag-
nética, além de profissionais altamente especializados, tendo por finalidade garan-
tir o suporte mínimo necessário para preservar a vida dos pacientes.
Como você deve estar observando, os princípios e as diretrizes, que embasam

essa estrutura, são necessários para efetivar uma saúde digna e de qualidade
para a população, assim como para dar uniformidade entre os diferentes servi-
ços. Em um país com substancial extensão de território e com uma força de tra-
balho formada em instituições de ensino que nem sempre promovem a reflexão
sobre as especificidades do sistema de saúde assim organizado, esses princípios
e essas diretrizes precisam estar bem definidos.
Você deve observar, também, o quanto os profissionais das equipes de saúde neces-
sitam discutir as formas pelas quais é possível efetivar tais princípios e diretrizes
na prática, analisando seus processos de trabalho, seu vínculo com a comunidade
e as vulnerabilidades existentes. Somente assim, cumpriremos o nosso papel dentro
dessa estrutura.
Espera-se, desse modo, que o cuidado oferecido pelas equipes seja integral, que
entenda os indivíduos no seu contexto familiar e comunitário, valorizando a sua
vivência pessoal, a sua forma de ação/reação, de modo a promover a sua autono-
mia. É importante que esses profissionais reconheçam que aquele indivíduo que
procura o serviço de saúde traz consigo uma bagagem de experiências únicas que
fazem parte de sua história de vida e deve ser respeitado em sua singularidade.
Na APS, o vínculo, a escuta qualificada e a capacidade de desenvolver empatia são
essenciais para cuidar das pessoas.
2.2 - REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE

Nessa seção vamos aprofundar o conceito de Rede de Atenção à Saúde, seus aspec-
tos organizacionais e a importância de conhecer os elementos que a constituem,
para que seja possível cuidar das necessidades dos indivíduos.
44
2.2.1 - Conceito e organização

Você já deve ter compreendido a dimensão e a complexidade do SUS. Para orga-
nizar as ações e serviços de saúde com diferentes densidades tecnológicas de forma
resolutiva, foi implantada a Rede de Atenção à Saúde – RAS – por meio da Portaria
nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010). Nessa portaria estão estabe-
lecidas as diretrizes para a organização da RAS no âmbito do SUS. Posteriormente,
essa organização foi atualizada pela Portaria de Consolidação nº 03, de 28 de setem-
bro de 2017 (BRASIL, 2017).
Como a saúde depende de múltiplos saberes, esse cuidado deve ser, preferencial-
mente, multiprofissional, com seus respectivos núcleos de competência, construindo
um plano de cuidados para as pessoas, pactuando com toda a equipe a responsa-
bilidade sanitária do território adscrito (MENDES, 2010). Essa perspectiva participa-
tiva estende-se ao usuário, que também deve ser protagonista de seu cuidado.
Os sistemas devem ser integrados com sistema de referência e contrarreferência,
tendo como objetivo principal o cuidado das pessoas. A APS também tem o papel
de ser a ordenadora da RAS. Para isso, é necessário conhecer as necessidades de
saúde da população – diagnóstico importante tanto para o planejamento do finan-
ciamento, quanto das ações e serviços que deverão ser executados para dar respos-
tas às especificidades da comunidade.
A falta de articulação anterior a essa perspectiva em rede, com pouca comunicação
entre os diferentes pontos de atenção, levava, principalmente, à fragmentação do
cuidado das pessoas, conforme você pode observar no quadro a seguir:
45
CARACTERÍSTICA SISTEMA FRAGMENTADO REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE
Forma de organização Hierarquia Poliarquia
Coordenação da
Inexistente Feita pela APS
atenção
Comunicação entre os Feita por sistemas logísticos

Inexistente
componentes eficazes
Nas condições agudas por Nas condições agudas e

Foco meio de unidades de pronto crônicas por meio de uma RAS
atendimento
Objetivos parciais de diferentes Objetivos de melhoria da saúde de

Objetivos serviços e resultados não uma população com resultados
medidos clínicos e econômicos medidos
Voltado para uma população adscrita

Voltado para indivíduos
População estratificada por subpopulações de
isolados
risco e sob responsabilidade da RAS
Paciente que recebe prescrição Agente corresponsável pela

Sujeito
dos profissionais de saúde própria saúde
Proativa e contínua, baseada em

plano de cuidados de cada pessoa
A forma de ação do Reativa e episódica, acionada pela
usuária, realizado conjuntamente
sistema demanda das pessoas usuárias
pelos profissionais e pela pessoa
usuária e com busca ativa
46
Promocionais, preventivas, curativas,

cuidadoras, reabilitadoras ou paliati-
Ênfase das Curativas e reabilitadoras sobre vas, atuando sobre Determinantes
intervenções condições estabelecidas Sociais de Saúde (DSS) intermediári-
os e proximais e sobre as condições
de saúde estabelecidas
Fragmentado por ponto de Integrado, com estratificação dos

Modelo de atenção à saúde, sem estratifi- riscos, e voltado para os DSS inter-
atenção à saúde cação de riscos e voltado para as mediários e proximais e sobre as
condições de saúde estabelecidas condições de saúde estabelecidas
Gestão por estruturas isoladas Governança sistêmica que interage

Modelo de (gerência hospitalar, gerência da com a APS, com os pontos de atenção
gestão APS, gerência dos ambulatórios à saúde, os sistemas de apoio e os
especializados, etc.) sistemas logísticos da rede
Planejamento das necessidades,

Planejamento da oferta baseado
definido pela situação das condições
Planejamento em séries históricas e definido
de saúde da população adscrita e de
pelos interesses dos prestadores
seus valores de preferências
Atenção colaborativa realizada por

Cuidado profissional centrado
Ênfase do equipes multiprofissionais e pessoas
nos profissionais, especialmente
cuidado usuárias de suas famílias e com
os médicos
ênfase no autocuidado apoiado
Conhecimento e Centrados nos profissionais, Partilhada por equipes multiprofis-

ação clínicas especialmente médicos sionais e pessoas usuárias
Integrada utilizando os dados do

Fragmentada, pouco acessível e cartão de identidade das pessoas
Tecnologia de
com baixa capilaridade nos usuárias e de prontuários eletrôni-
informação
componentes da RAS cos e articulada em todos os
componentes da RAS
Territórios político-administrati- Territórios sanitários definidos pelos

Organização
vos definidos por uma lógica fluxos sanitários da população em
territorial
política busca de atenção
Financiamento por procedimen-

Sistema de Financiamento por valor global ou
tos em pontos de atenção à
financiamento por captação de toda a rede
saúde isolados
47
Participação social ativa por meio de

Participação Participação social passiva e a
conselhos de saúde com presença na
social comunidade vista como cuidadora
governança da rede
Quadro 2 - Diferenças entre sistema fragmentado e em rede

Fonte: Mendes, 2011.
Perceba como um sistema em rede tem maior chance de oferecer uma assistên-
cia adequada à população. Na RAS, a assistência ocorre de modo ampliado com
vistas à integralidade do cuidado. O foco não está somente em intervenções cura-
tivas, mas também envolve promoção, prevenção e recuperação da saúde, con-
siderando os DSS e a participação ativa da comunidade (MENDES, 2011).
Para que a RAS seja implantada e funcione como se espera, é importante que
todos, como você, que fazem parte dela, conheçam a sua estrutura, constituída
de três elementos:
• População
• Estrutura operacional
• Modelo de atenção
População, você bem sabe, já temos e aprendemos a conhecê-la fazendo o diag-
nóstico do território adstrito a unidade de saúde em que atuamos.
A estrutura operacional apresenta cinco componentes conforme a figura a seguir:
RT 1 RT 2 RT 3 RT n
Pontos de Pontos de Pontos de Pontos de
atenção à atenção à atenção à atenção à Sistema de transporte em saúde
saúde saúde saúde saúde
LOGÍSTICOS
GOVERNANÇA DA RAS
SISTEMAS
secundários secundários secundários secundários Sistema de acesso regulado à atenção

e terciários e terciários e terciários e terciários
Prontuário clínico
Cartão de identificação das pessoas usuárias
Sistema de apoio diagnóstico e terapêutico

DE APOIO
SISTEMAS
Sistema de assistência farmacêutica
Sistema de informação em saúde
Figura 2 – Estrutura operacional da RAS.

Fonte: Mendes (2011).
Nota: RT são redes temáticas, por exemplo rede de atenção à saúde da mulher.
48
2.2.2 - Organização da rede e coordenação do cuidado

Os esforços para a implementação de redes de atenção com foco nas necessida-
des de saúde da população brasileira se intensificaram após a definição de priori-
dades das agendas de saúde federal, estadual e municipal e na construção de Redes
Temáticas de Atenção à Saúde (BRASIL, 2014).
As Redes Temáticas de Atenção à Saúde buscam garantir a integralidade do
cuidado e estão integradas ao sistema de saúde por meio de apoio técnico, logís-
tico e de gestão. Por serem redes com temas de cuidado específicos, é impor-
tante que você conheça cada uma delas, assim como seus objetivos, apresenta-
dos a seguir.
REDE DE ATENÇÃO Á
REDE CEGONHA REDE DE ATENÇÃO
URGÊNCIA E EMERGÊNCIA
Portaria nº 1459 - 24/06/2011 PSICOSOCIAL
Portaria nº 1600 - 07/06/2011
Portaria n° 3088 - 23/12/2011
Rede de cuidados que visa
Visa articular todos os
assegurar à mulher o direito Tem por finalidade a criação,
equipamentos de saúde,
de planejamento reprodutivo e ampliação e articulação de
objetivando ampliar e
atenção humanizada à pontos de atenção à saúde
qualificar o acesso
gravidez, ao parto e ao para pessoas com sofrimento
humanizado e integral aos
puerério, bem como à criança ou transtorno mental e com
usuários em situação de
o direito ao nascimento seguro necessidades decorrentes do
urgência e emergência nos
e ao crescimento e uso de crack, alcool e outras
serviços de saúde, de forma
desenvolvimento saudáveis. drogas, no âmbito do SUS.
ágil e oportuna.
REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE DAS

DOENÇAS CRÔNICAS
REDE DE CUIDADOS À PESSOA
Portaria nº 483 - 01/04/2014
COM DEFICIÊNCIA
Portaria nº 793 - 24/04/2012 Visa estabelecer diretrizes para a
organização de suas linhas de
Objetiva a criação, ampliação e
cuidado, considerando doenças
articulação de pontos de
crônicas as que apresentam início
atenção à saúde para pessoas
gradual, com duração longa ou
com deficiência temporária ou
incerta, que, em geral,
permanente; progressiva,
apresentam múltiplas causas e
regressiva ou
cujo tratamento envolve
estável;intermitente ou
mudanças de estilo de vida, em
contínua, no âmbito do SUS.
um processo de cuidado contínuo
que, usualmente, não leva à cura.
Ainda que, ao longo do tempo, o SUS tenha alcançado notório progresso, propor-
cionar redes de atenção integrais baseadas na APS continua sendo um desafio,
pois, é simultaneamente, essencial a qualificação da APS, bem como a organização
dos demais pontos de atenção para garantia do efetivo exercício do atributo de
coordenação do cuidado – indicado internacionalmente como fundamental para
a organização dos sistemas, facilitação do acesso, qualidade e continuidade da
atenção – que integra os diferentes pontos de atenção no sistema de saúde.
49
Para realizar a coordenação do cuidado, é necessário que os diferentes pontos da

rede estejam interligados e atuem com o mesmo objetivo – prestar o cuidado neces-
sário à demanda em saúde do usuário. Cabe ao profissional da APS e à gestão
desenvolverem estratégias para:
• Reduzir as barreiras de acesso aos serviços prestados entre os diferen-
tes pontos da rede;
• Melhorar os fluxos e contrafluxos dos usuários dentro do sistema de saúde;
• Promover a integração dos diversos pontos da RAS, almejando a cons-
trução de um cuidado integral e sem fragmentação.
Falhas na coordenação do cuidado podem causar erros de diagnóstico e de trata-
mento, uso indevido e desperdício de recursos públicos, aumento das filas de
espera e hospitalizações desnecessárias.
A APS tem, assim, papel fundamental na ordenação da rede, ao proporcionar infor-
mações para a gestão planejar e implantar os serviços necessários para garantir o
cuidado da população. Chueiri, Harzheim e Takeda (2017) sintetizam no quadro a
seguir os atributos da RAS e APS assim como seus papéis no que se refere à coor-
denação do cuidado e à ordenação da rede.
COORDENAÇÃO DO CUIDADO INDIVIDUAL NA RAS ORDENAÇÃO DA REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE
Atributos das RAS Atributos das RAS Atributos das RAS Atributos das RAS
(OPAS): (OPAS): (OPAS): (OPAS):
Primeiro nível Existência de População e território Sistema de informação
multidisciplinar, que mecanismos de definido, amplo integrado que vincula
cobre toda a coordenação conhecimento de suas todos os membros da
população. É porta de assistencial ao longo necessidades rede, com a
entrada ao sistema, de todo o contínuo de de saúde e decomposição dos
que integra e serviços de saúde. preferências nas dados por sexo, idade,
coordena a saúde, (atributo 5) questões de saúde que lugar de residência,
além de satisfazer a determinam a etnia. (atributo 12)
maior parte das Atributos da APS oferta de serviços
necessidades de (Starfield): (ordenação dos Atributos da APS
saúde da população. • Coordenação da serviços). (Starfield):
(atributo 3) atenção; (atributo 1) • Cadastro de paciente
• Integralidade. e Longitudinalidade,
Atributos da APS Atributos da APS atenção orientada à
(Starfield): Função da APS nas (Starfield): pessoa fornecida ao
• Acesso; RAS (Mendes): • Cadastro de paciente longo do tempo;
• Primeiro contato; • Resolubilidade; e Longitudinalidade, • Coordenação da
• Integralidade; • Responsabilidade; atenção orientada à atenção;
• Coordenação da • Comunicação. pessoa fornecida ao • Acesso primeiro
atenção. longo do tempo; contato;
• Acesso; • Integralidade.
Função da APS nas • Primeiro contato.
RAS (Mendes): Função da APS nas
• Responsabilidade; Função da APS nas RAS (Mendes):
• Comunicação. RAS (Mendes): • Responsabilidade;
• Responsabilidade. • Comunicação.
Quadro 3 - Síntese dos atributos da RAS, da APS e da função da APS nas RAS
Fonte: Chueiri, Harzheim e Takeda (2017).
50
Você deve se perguntar como reduzir a fragmentação e garantir a integralidade da

assistência à saúde? A estratégia utilizada para esse fim está definida nas Linhas
de Cuidados (LC), em que são estabelecidos os fluxos assistenciais a serem garan-
tidos ao usuário para resolver suas demandas. Nas LC estão definidos os serviços
e ações que precisam existir em cada ponto da rede.
Um exemplo de LC é a de doenças renovasculares, que se inicia na APS com ativi-
dades de promoção de vida saudável, diagnóstico e controle de hipertensão arte-
rial e diabetes, identificação oportuna de insuficiência renal e encaminhamento
para atenção especializada. Imagine um fluxo assistencial para um paciente renal
crônico no qual estejam faltando recursos diagnósticos ou um serviço de diálise.
Nesse cenário, o cuidado deixaria de ser integral.
REFLEXÃO
Para uma boa coordenação do cuidado, é primordial conhecer a

rede assistencial na qual estamos inseridos. Você conhece a estru-
tura da rede em que atua? Quais os serviços disponíveis e como
funcionam os fluxos? Onde conseguir essas informações: converse
com o gerente da unidade de saúde, com o administrativo, procure
conhecer como se dá o agendamento de consultas com outras
especialidades em seu município ou na sua região de saúde. Seu
município tem uma página na internet? A secretaria de saúde do
seu estado tem uma página própria? Procure essas informações
para conhecer os outros pontos da rede de atenção à saúde.
2.2.3 - Modelos de atenção à saúde

Vamos falar um pouco sobre o terceiro elemento, apontado no tópico anterior,
necessário para a organização da RAS – o modelo de atenção.
A construção de um sistema de saúde em um determinado país, no qual se con-
cretizem os princípios da universalidade, integralidade e equidade, depende de
mudanças no modelo até então vigente. Conforme sintetiza Teixeira (2006):
Modelos assistenciais, segundo Paim (1993, 1998, 1999), podem ser
entendidos como “combinações de saberes (conhecimentos) e téc-
nicas (métodos e instrumentos) utilizadas para resolver problemas
e atender necessidades de saúde individuais e coletivas, não sendo,
portanto, simplesmente uma forma de organização dos serviços
de saúde nem tampouco um modo de administrar (gerir ou geren-
ciar) um sistema de saúde”. Nessa perspectiva, os modelos de
atenção à saúde são “formas de organização das relações entre
sujeitos (profissionais de saúde e usuários) mediadas por tecnolo-
51
gias (materiais e não materiais) utilizadas no processo de trabalho

em saúde, cujo propósito é intervir sobre problemas (danos e riscos)
e necessidades sociais de saúde historicamente definidas. (TEIXEIRA,
2006,p.24)
No Brasil, devido ao seu processo histórico de desenvolvimento do sistema de

saúde, podemos identificar modelos de atenção hegemônicos e modelos alterna-
tivos (FERTONANI et al., 2015). Por muito tempo, dois tipos de modelos hegemô-
nicos coexistiram no Brasil:
• Modelo médico assistencial privatista;
• Modelo sanitarista.
Ambos são voltados para a demanda espontânea (modelo médico centrado na
queixa-conduta) ou buscam atender a necessidades voltadas ao coletivo (modelo
sanitarista), por isso não contemplam a integralidade como fundamento.
A partir da VIII CNS, passou-se a discutir problemas relacionados às desigualdades
no acesso aos serviços, ausência de integralidade das ações e inadequação dos
serviços às necessidades em saúde. Nas conferências seguintes, o tema modelo
de atenção foi desenvolvido e debatido, culminando na defesa de um sistema de
saúde não apenas universal e igualitário, mas também organizado de modo a pro-
mover a saúde e a qualidade de vida das pessoas. Assim, diversas iniciativas foram
empreendidas no intuito de superar os limites dos modelos hegemônicos.
Com o objetivo de facilitar o estudo voltado para uma análise comparativa entre
os modelos, organizamos o Quadro a seguir com as características do modelo bio-
médico (modelo hegemônico) e da ESF/PNAB (modelo alternativo). Observe as prin-
cipais estratégias de mudanças no modelo assistencial.
MODELO BIOMÉDICO X SAÚDE DA FAMÍLIA
Surge em 1994 e passa a constituir-se em

estratégia privilegiada para superação
Hegemônico nos serviços de saúde. dos problemas decorrentes do modelo
Organização das práticas de saúde biomédico e efetivação dos princípios do
com foco nas queixas dos indivíduos SUS. Desenha um “novo modelo
que procuram os serviços na
identificação de sinais e sintomas e no
X assistencial à saúde”, inspirado na
Atenção Primária à Saúde (APS),
tratamento das doenças. A promoção ampliando a abordagem aos problemas
da saúde não é prioridade. de saúde. Articula ações de promoção da
saúde, de prevenção e tratamento de
doenças e de reabilitação.
52
MODELO BIOMÉDICO X SAÚDE DA FAMÍLIA
Propõe a atenção à saúde com foco na

família, grupos e comunidades. O
indivíduo é entendido com um ser
Prioriza a assistência individual, com
histórico e social, que faz parte de uma
ênfase na especialização e no uso de
família e de determinada cultura.
tecnologias do tipo material. Organiza
a assistência a partir da demanda
X Considera os fatores determinantes de
processo saúde-doença para o
espontânea.
planejamento em saúde e propõe
promoção da autonomia e da qualidade
de vida.
O trabalho é desenvolvido de forma

fragmentada, com predomínio de Prevê o trabalho em equipe
práticas hierarquizadas e de
desigualdade entre as diferentes
X multiprofissional que deve atuar na
perspectiva interdisciplinar.
categorias profissionais.
Resgata o conceito de integralidade,

indicando a atenção básica como porta
Apresenta dificuldade na implantação
privilegiada de acesso, articulada aos
da integralidade, tanto no
demais níveis de atenção. Prevê a
entendimento da
construção de uma rede integrada de
multidimensionalidade do ser
humano, quanto na integração entre X serviços de saúde que atenda ao
conjunto das necessidades de
níveis de atenção. Falta de
assistência de indivíduos e populações.
comunicação e integração entre os
A relação entre os níveis de
serviços que compõem as redes.
complexidade inclui referência e
contrarreferência.
Formação profissional e produção de

conhecimento fundamentado no Formação profissional baseada nas novas
modelo flexneriano, de 1910. diretrizes curriculares para a área da saúde
Profissionais de saúde formados por X que reconhecem a importância de formar
currículos que pouco valorizam o SUS recursos humanos para o SUS.
e o modelo da Saúde da Família.
Assume como um dos eixos centrais das

O planejamento em saúde é pouco práticas a construção de relações
utilizado como ferramenta de gestão, acolhedoras e de vínculo de
e temas como vínculo e acolhimento X compromisso e de corresponsabilidade
não são priorizados. entre os profissionais de saúde, gestores
e população.
Quadro 4 – Características do modelo biomédico (modelo hegemônico) e da ESF/PNAB (modelo

alternativo),
Fonte: Fertonani et al. (2015).
53
O modelo da ESF alinha o processo de trabalho aos princípios do SUS e contempla

as propostas de se garantir saúde das pessoas. Ele resgata a importância do cuidar
e posiciona a população como foco principal do cuidado, valorizando o trabalha-
dor da saúde (FERTONANI et al., 2015) e estimulando a autonomia do usuário no
processo de recuperação da saúde.
Um sistema de atenção à saúde alicerçado na APS e fundamentado nos princípios
da Declaração de Alma-Ata (1978) prevê equidade, acesso universal e participação
popular. Concentra-se, assim:
• Nas questões sanitárias gerais no âmbito populacional;
• Na criação de condições para assegurar a oferta de serviços de maneira
includente;
• Na organização da atenção integrada com vistas à prevenção;
• Na atenção às condições agudas e crônicas em todos os serviços;
• Na avaliação contínua de seu desempenho.
Como você pode perceber, mudar um modelo de atenção não é tão simples e, apesar
dos esforços para a implementação da RAS, o modelo biomédico hegemônico ainda
está presente no SUS. A substituição desse modelo pelo de redes integradas de saúde
ocorre de forma gradual e envolve diferentes fatores, principalmente:
• A mudança da formação profissional;
• A substituição de práticas no desempenho das funções em unidades de
saúde;
• O nível de comprometimento técnico fundamentado nas diretrizes da
APS e da RAS.
Após este estudo, provavelmente você consiga vislumbrar com mais clareza a
importância do seu trabalho e da sua responsabilidade para o aprimoramento da
qualidade de saúde da sua população.
REFLEXÃO
É importante você analisar a sua prática diária na atenção aos seus

usuários. O atendimento é baseado somente na doença? Você inves-
tiga os fatores que levaram ao adoecimento? Quem é a pessoa que
está doente? A sua formação acadêmica o instrumentalizou para
desenvolver o cuidado ampliado a esse usuário? A RAS de seu muni-
cípio tem recursos para realizar o atendimento integral a esse usuário
que o procura? Todos os conhecimentos que você vem adquirindo
devem ser aplicados no seu trabalho com a comunidade na qual está
inserido com a finalidade de adequar os diferentes serviços para de
fato realizar um cuidado ampliado às pessoas de sua comunidade.
54
2.3 - POLÍTICAS NACIONAIS DE SAÚDE

Agora você vai ter a chance de conhecer as principais políticas de saúde vigentes
e como elas são essenciais para prestar um cuidado integral e resolutivo aos usu-
ários da APS. Tenha em mente, contudo, que o SUS é um sistema que se encontra
sempre em evolução, e as políticas refletem as respostas às necessidades de saúde
dos diferentes territórios em determinados recortes de tempo.
2.3.1 - Política Nacional da Atenção Básica

Trata-se da política que regulamenta o trabalho no qual estamos inseridos a fim
de definir a nossa importância para a execução das atividades na ESF.
A primeira Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) foi publicada pelo governo
federal em 2006 (BRASIL, 2006) com o objetivo de estabelecer diretrizes organiza-
cionais, levando em conta os princípios propostos pelos Pactos pela Vida, em Defesa
do SUS e de Gestão e a expansão nacional da ESF, reafirmando esse modelo como
prioritário na condução da APS.
Com a publicação dessa portaria foi iniciada a discussão da organicidade institucio-
nal do sistema em redes de atenção, com recomendações norteadoras para os ser-
viços de saúde, para o processo de trabalho, para a composição das equipes, para
as atribuições das categorias profissionais e para o financiamento do sistema, entre
outros. Ao seu texto foram incorporados os atributos da APS definidos por Starfield
(2002), tais como: primeiro contato; longitudinalidade; integralidade; coordenação;
orientação para a comunidade; centralidade na família; e competência cultural.
Com a publicação de nova portaria, a carga horária da categoria médica foi flexibi-
lizada, com a possibilidade de trabalho por 20 ou 30 horas semanais, devido à
necessidade de suprir o déficit desses profissio-
nais nas equipes (BRASIL, 2011).
A atual – Portaria nº 2.436, de 21 de setembro
de 2017 (BRASIL, 2017) traz as seguintes
alterações:
• Amplia as configurações de composi-
ção das equipes de saúde como alter-
nativa para a organização do serviço
em saúde;
• Reconhece que a APS pode ser organi-
zada com equipes da Atenção Básica
(eAB) e equipes de Saúde da Família
(eSF). As eAB são formadas minima-
mente com enfermeiros, auxiliares/téc-
nicos de enfermagem e médicos (pedia-
tra, clínico ou ginecologista), com carga
horária entre 20 e 30 horas. Diferente- Fonte: Ministério da Saúde
55
mente, as eSF, consideradas prioritárias, são compostas no mínimo de

agentes comunitários de saúde, enfermeiros, auxiliares/técnicos de enfer-
magem e médicos generalistas ou médicos de família e comunidade com
carga horária de 40 horas semanais, sem previsão de carga horária para
atividades de formação;
• Modifica número de usuários por equipe, que passa a ser de 2000 a 3500.
O número mínimo de ACS por equipe é de um ACS. Eles devem assistir
100% das pessoas com maior risco e vulnerabilidade;
• Introduz um conceito de trabalho com padrões essenciais e ampliados
na APS, sendo considerados padrões essenciais as atividades e os pro-
cedimentos que se relacionam a condições básicas/essenciais para pro-
mover o acesso e o padrão de qualidade do serviço realizado na APS. Já
o padrão ampliado é definido como ações e procedimentos que promo-
vem uma melhoria do acesso e garantem a qualidade da atenção na APS,
considerando o perfil do território, os indicadores de saúde e parâme-
tros definidos nas diferentes regiões de saúde.
Essas determinações são gerais, carecendo de maiores discussões nas diferentes
esferas de gestão (MELO et al., 2018). Com a edição da Carteira de Serviços, publi-
cada pela Secretaria de Atenção Primária à Saúde, há um rol de serviços e ativida-
des que podem ser ofertados pela APS, permanecendo a indefinição do que é
essencial ou ampliado.
SAIBA MAIS
Acesse aqui para conhecer o rol de serviços que precisam ser ofertados na unidade
de saúde: http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/documentos/casaps_versao_
profissionais_saude_gestores_resumida.pdf
É importante você estar sempre atento à publicação de novas versões da PNAB para
tomar ciência das modificações que possam ocorrer, pois o seu trabalho precisa ser
realizado segundo as orientações contidas nesse documento. Fique atento!
2.3.2 - Política Nacional de Atenção às Urgências

O SUS tem diversas políticas para regulamentar o trabalho dentro da RAS, dentre
elas destaca-se a Política Nacional de Atenção às Urgências. Ressalta-se que o
serviço de urgência e emergência é parte integrante da RAS e é importante a
comunicação com outros pontos da rede. Essa política foi instituída pela Porta-
ria GM nº 1.863 em 2003, tendo sido implantada em todas as unidades federa-
das, respeitando as competências das três esferas de gestão (BRASIL, 2013). Ela
foi reformulada com a publicação da Portaria nº 1.600, de 7 de julho de 2011
(BRASIL, 2011).
56
Com a publicação da Portaria nº 1.010, em 2012 (BRASIL, 2012), foram redefinidas

as diretrizes para a implantação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência
(SAMU 192) e a Central de Regulação das Urgências.
O SAMU 192 é o componente assistencial móvel da Rede de Atenção às Urgências
e tem como objetivo chegar precocemente à vítima após ter ocorrido um agravo
à sua saúde que possa levar a sofrimento, complicação, qualquer alteração na sua
qualidade de vida ou até mesmo a morte. O atendimento à situação de emergên-
cia é realizado mediante o envio de veículos tripulados por equipe capacitada, aces-
sado pelo número 192 e acionado por uma Central de Regulação das Urgências.
A Central de Regulação das Urgências é um ponto da rede em que profissionais
realizam a regulação dos chamados telefônicos que necessitam de orientação e/
ou atendimento de urgência, utilizando uma classificação e priorização das
necessidades de assistência em urgência. Tem ainda como função ordenar o fluxo
efetivo das referências na RAS.
2.3.3 - Programa Nacional de Imunização

O Programa Nacional de Imunização (PNI) foi implantado em 18 de setembro de
1973, e as vacinas do programa estão à disposição de todos nos postos ou com as
equipes de vacinação. O objetivo do PNI é coordenar as ações de imunizações que
se caracterizavam, até então, pela descontinuidade, pelo caráter episódico e pela
reduzida área de cobertura (BRASIL, 2003).
A primeira campanha de vacinação em massa em território brasileiro ocorreu em
1904, quando o governo criou a Lei da Vacina Obrigatória, com o propósito de imu-
nizar a população contra a varíola. A ação foi coordenada por Oswaldo Cruz.
O objetivo da vacinação maciça da população é a erradicação ou controle de deter-
minadas doenças. Por meio da imunização foi possível erradicar a poliomielite e a
varíola no Brasil. Pelo PNI foi possível a erradicação da circulação do vírus autóc-
tone do sarampo. Ficamos um período com a certificação da eliminação do sarampo
no país. Simultaneamente houve a eliminação do tétano neonatal, redução da
rubéola, entre outros avanços.
O PNI disponibiliza um calendário vacinal específico para as diferentes faixas etárias.
Cabe à coordenação do programa adquirir, distribuir e normatizar o uso dos imuno-
biológicos especiais, indicados para situações e grupos populacionais específicos que
serão atendidos nos Centros de Referência para Imunobiológicos Especiais (CRIEs).
É também de responsabilidade dessa coordenação a implantação do Sistema de
Informação e a consolidação dos dados de cobertura vacinal em todo o país.
O programa conta com vacinas contra diversas infecções, tais como: tuberculose,
hepatites (A e B), poliomielite e outras. A lista completa de imunobiológicos dispo-
nibilizados e o calendário atualizado de imunização encontram-se no site do PNI.
Sugerimos que você o acesse regularmente, por meio do link https://www.gov.br/
saude/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/
programa-nacional-de-imunizacoes-vacinacao.
57
Já deve ser evidente para você que esse é um programa de relevância inquestio-
nável, haja vista seu papel para tentar preservar a vida dos indivíduos na atual pan-
demia por coronavírus por meio da imunização dos grupos prioritários e de maior
susceptibilidade de desenvolvimento de formas graves da infecção.
2.3.4 - Política Nacional de Vigilância em Saúde

Você, como membro de uma equipe de saúde da família, precisa das informações
da Vigilância em Saúde - VS de sua população para planejar as ações que deverão
ser realizadas para melhorar a saúde de sua comunidade. O trabalho dissociado
entre a atenção primária e a VS dificulta o cuidado, pois essa última deve ser norte-
adora do Modelo de Atenção à Saúde para a redução do risco de doença, de outros
agravos e para a garantia da promoção, da proteção e da recuperação da saúde.
Pode-se definir a VS como um conjunto de ações que coletam informações sobre
a ocorrência de agravos à saúde, seus condicionantes que impactam na saúde do
indivíduo e/ou a coletividade. Com essas informações é possível recomendar e
definir medidas de prevenção e controle de doenças/agravos à saúde (BRASIL, 2018).
As equipes que atuam na APS tem papel fundamental na geração de informações
que alimentarão a VS, por meio da identificação das necessidades de saúde da
população. O perfil de morbimortalidade da população do território e as interna-
ções por condições sensíveis à APS auxiliarão as equipes a planejar as intervenções
que devem ser implantadas em seus respectivos territórios. Deste modo, a APS
deve(ria) ter uma interface fortalecida com a VS a fim de definir em conjunto as
ações mais adequadas para a realidade local. O planejamento, monitoramento e
análise conjunta das ações da APS e da VS com base nas necessidades do territó-
rio proporcionam mudanças positivas no cuidado e no processo saúde e doença
da população (BRASIL, 2021).
São componentes da VS:
01
Saúde do Trabalhador: visa à promoção da saúde e à redução
da morbimortalidade da população trabalhadora por meio da
integração de ações que intervenham nos agravos e seus
determinantes decorrentes dos modelos de desenvolvimento
e processos produtivos.
Saúde ambiental: conjunto de ações que propiciam o
02
58 conhecimento e a detecção de mudanças nos fatores
determinantes e condicionantes do meio ambiente que
interferem na saúde humana, com a finalidade de identificar
as medidas de prevenção e controle dos fatores de risco
ambientais relacionados às doenças e a outros agravos.
01
Saúde do Trabalhador: visa à promoção da saúde e à redução
da morbimortalidade da população trabalhadora por meio da
integração de ações que intervenham nos agravos e seus
determinantes decorrentes dos modelos de desenvolvimento
e processos produtivos.
Saúde ambiental: conjunto de ações que propiciam o
02
conhecimento e a detecção de mudanças nos fatores
determinantes e condicionantes do meio ambiente que
interferem na saúde humana, com a finalidade de identificar
as medidas de prevenção e controle dos fatores de risco
ambientais relacionados às doenças e a outros agravos.
Vigilância sanitária: conjunto de ações capazes de eliminar,

diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos
03
problemas sanitários decorrentes da produção e circulação de
bens e da prestação de serviços de interesses da saúde. Estão
incluídos, nessas ações, o controle de bens de consumo, direta
ou indiretamente relacionados com a saúde – bem como todas
as etapas e processos, que vão da produção ao consumo –, e o
controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou
indiretamente com a saúde.
Vigilância epidemiológica: conjunto de ações que
04
proporcionam o conhecimento, a detecção ou prevenção
de qualquer mudança nos fatores determinantes e
condicionantes da saúde individual e coletiva, com a
finalidade de recomendar e adotar as medidas de
prevenção e controle das doenças e agravos.
SAIBA MAIS
Para saber mais sobre o PNVS acesse o link: https://www.incqs.fiocruz.br/index.

php?option=com_content&view=article&id=1641:politica-nacional-de-vigilan-
cia-em-saude-e-homologada-pelo-ministro-da-saude&catid=114&Itemid=132
59
Seu estudo nessa unidade, permitiu que você entendesse que as ferramentas e
estratégias para realizar um cuidado integral às pessoas estão delineadas, cabendo
aos profissionais da APS efetivá-las. Pôde, também, compreender a importância
das diretrizes do SUS – todas necessárias para efetivar seus princípios.
No cotidiano do trabalho, você vai observar os problemas existentes em sua comu-
nidade, por vezes as falhas nos fluxos de atenção à saúde dentro da RAS. Apre-
sente as necessidades ao conselho local de saúde, que tem a força e o poder de
dar voz às diferentes deficiências locais – trabalhar com esse aliado é o melhor
caminho de ação.
No entanto, não basta ter todas as ferramentas disponíveis, se você não conseguir
tratar a pessoa para além da doença que ela apresenta. Cuidar de pessoas é tomar
para si a responsabilidade de ajudá-las a recuperar a sua saúde, com o objetivo de
alcançar seu pleno potencial de vida. Você precisa realizar seu trabalho evitando a
fragmentação do cuidado. Lembre-se de que, mesmo quando precisar, de fato, enca-
minhar o usuário a outro ponto da rede, ele continuará a ser sua responsabilidade.
Trabalhar em saúde é desenvolver o sentido de cidadania e de respeito ao outro.
60
UNIDADE 03
Políticas de
provimento de
profissionais,
seus avanços
e limitações
61

Conhecer o histórico de políticas de provimento de profissionais para atuar visando
à efetivação dos princípios e diretrizes do SUS como integrante do Programa Médicos
pelo Brasil (PMPB).
• Identificar as políticas de provimento de Recursos Humanos na saúde
desenvolvidas ao longo da história, seus contextos e seus principais
avanços e limitações, com ênfase no Programa Médicos pelo Brasil;
• Compreender o seu papel dentro das políticas de provimento e fixação,
em especial do PMPB visando contribuir com a efetivação dos princípios
e diretrizes do SUS.
INTRODUÇÃO
Um dos desafios para a consolidação do SUS é a melhor distribuição de seus recur-
sos humanos em todas as categorias profissionais, especialmente a médica. O Con-
selho Federal de Medicina (CFM) realizou um levantamento em 2018 constatando
que mais de 60% dos médicos concentravam-se em 39 cidades com mais de 500
mil habitantes – mais da metade dos médicos concentra-se em regiões em que há
menos de um quarto da população brasileira.
Como você deve imaginar, o problema da má distribuição médica não é de agora.
Não só no Brasil, mas em diversos outros países esse problema é antigo e perma-
nente. Aqui, para enfrentar essa situação, as primeiras ações foram realizadas na
década de 1960 por meio de programas governamentais para melhorar a distribui-
ção de profissionais no país, levando assistência à saúde para áreas de difícil acesso.
Ainda hoje, há, em diversas regiões do país, distribuição desigual de profissionais,
sobretudo médicos, sendo necessário implementar estratégias para levar esses
profissionais aos locais com vazios assistenciais. A tendência do médico é perma-
necer em grandes centros e pode-se justificar esse fato por vários motivos: facili-
dade de acesso aos recursos diagnósticos mais avançados, segurança financeira,
família, vínculo com o local de formação, entre outros. Diante disso, para estimu-
lar a fixação dos profissionais em locais de difícil acesso, o Estado criou alguns pro-
gramas que você irá conhecer agora.
SAIBA MAIS
Para conhecer as causas que dificultam a fixação do profissional médico em áreas

remotas, recomendamos a leitura do artigo: Percepção de médicos sobre fatores
de atração e fixação em áreas remotas e desassistidas: rotas da escassez.
Disponível em: https://www.scielosp.org/article/physis/2017.v27n1/147-172/.
62
Você irá agora ver as características e finalidades desses diferentes programas e

poderá refletir um pouco sobre suas possibilidades de atuação enquanto especia-
lizando em Medicina de Família e Comunidade.
Um dos programas mais antigos é o programa de Interiorização das Ações de Saúde
e Saneamento – PIASS, anterior a implantação do SUS.
1 - PIASS (Programa de Interiorização das Ações de Saúde e

Saneamento)
Criado em 1976, o Programa de Interiorização das Ações de Saúde
e Saneamento, concentrava esforços na expansão da estrutura
básica de saúde pública, em especial na região Nordeste e depois
em outras regiões do país. Visava atender comunidades de até
20.000 habitantes, propondo compensar a falta de médicos com
outros profissionais recrutados nas próprias comunidades (GON-
ÇALVES JÚNIOR; GAVA; SILVA, 2017). Esse programa, extinto em
1985, apresentou como ponto positivo a ampliação da cobertura
e abrangência de intervenções em saúde na rede básica, com incor-
poração de ações em saneamento básico. Contudo a pouca qua-
lidade dos serviços de baixo custo, remeteu a uma visão de medi-
cina de pobre para pobre.
Observe que a proposta e a estrutura desse primeiro programa refletem a visão

de saúde e de assistência anteriores às metas e aos conceitos discutidos a partir
da Reforma Sanitária.
Posteriormente, já iniciada a vigência do nosso atual sistema de saúde, temos um
novo programa. Observando suas características, você poderá identificar como os
princípios de diretrizes do SUS encontram-se aí espelhados.
2 - PISUS
Em 1993, surgiu o PISUS, que previa a implantação de equipes
mínimas de saúde em locais carentes de profissionais da área, ini-
cialmente na região Norte, estruturado em 4 subprogramas:
• Unidades de pronto atendimento com sala de imunização,
consultórios, sala de emergência, sala de parto, leitos de
observação e instalações para apoio;
63
• Interiorização do médico prevendo sua fixação no muni-

cípio contemplado, com pagamento por produtividade –
por número de consultas – pelo dobro da tabela do SUS;
• Interiorização do enfermeiro e do agente comunitário de
saúde (ACS), com proposta de, no mínimo, 10 salários
mínimos por produtividade aos enfermeiros e no mínimo
um salário mínimo por ações dos agentes de saúde. Ainda
que contemplasse outras categorias profissionais, defen-
dia a presença do médico como única forma de garantir a
fixação de outros profissionais de saúde;
• Proposta de equipe, ainda que pequena, em instalações
mínimas com equipamentos essenciais.
O PISUS previa, ainda, parceria entre estados e municípios, cabendo
esses últimos garantir moradia e transporte aos profissionais, assim
como recursos humanos – administrativos e serviços gerais – para
o funcionamento das unidades, e aos estados apoio técnico e moni-
toramento do programa, que não chegou a ser efetivamente imple-
mentado, sendo extinto 11 meses após seu anúncio (GONÇALVES
JÚNIOR; GAVA; SILVA, 2017).
Nessa segunda iniciativa, você, com certeza, foi capaz de identificar princípios e
diretrizes do SUS, dos quais tratamos nessa unidade, mas deve ter observado
também o quanto as metas por ela pretendidas encontravam barreiras em uma
realidade então ainda muito distante dessas pretensões. Foi o primeiro passo de
uma trajetória ainda longa a ser percorrida que todavia, abriu caminho para as
seguintes, como você poderá verificar nas próximas tentativas de melhorar o aten-
dimento aos segmentos mais carentes de atenção à saúde em nossa sociedade.
Assim, após o insucesso do PISUS, outra tentativa de interiorização, mais estrutu-
rada teve lugar.
3 - PITIS (Programa de Interiorização do Trabalho em Saúde)

Esse programa foi implantado em 2001, por meio de parceria
entre secretarias estaduais, secretarias municipais de saúde e
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPq) para provimento de recursos humanos a municípios de
até 20.000 habitantes localizados nas regiões Norte, Nordeste,
Centro Oeste e Sudeste.
64
Foram selecionados municípios com taxa de mortalidade infantil

elevada e com alto número de casos de malária, tuberculose e han-
seníase (GONÇALVES JÚNIOR; GAVA; SILVA, 2017).
Um processo de seleção foi realizado para identificação de médicos
e enfermeiros que estivessem dispostos a compor as equipes nos
municípios, ampliando-se a oferta de serviços na APS. Oferecia aos
profissionais remuneração diferenciada feita no primeiro ano como
bolsa CNPq, trabalho nos moldes do Programa de Saúde da Família,
curso de especialização e garantia de medicamentos básicos. O
número e perfil de inscritos, oriundo de todas as regiões do país,
surpreendeu a coordenação do programa, que esperava um pre-
domínio de inscrições de médicos recém formados, quando o perfil
de inscritos foi de médicos com idade média de 40 anos. No uni-
verso de médicos, o maior número de desistências, antes do início
das atividades, foi da região sudeste.
Dos que iniciaram as atividades, houve muitos desligamentos, des-
tacando-se atrasos de pagamentos, falta de farmácia básica, pro-
blemas de comunicação com a coordenação e, logicamente, difi-
culdade de adaptação. (MACIEL FILHO; BRANCO, 2008). Aqueles
que permaneceram até o final do primeiro ano apontaram como
pontos fortes do programa a oportunidade de trabalhar em áreas
carentes e seguir o curso de especialização.
Tratava-se de um programa transitório, em que, ao final do pri-
meiro ano, o município assumiria o profissional de saúde em seu
quadro funcional e o repasse financeiro seria feito entre o Minis-
tério da Saúde e o município. Tais mudanças, aliadas a verticali-
dade da coordenação do programa acabaram por comprometer
sua existência, desencadeando seu encerramento (MACIEL FILHO;
BRANCO, 2008).
Observe como a proposta e a estrutura desse programa já apresentavam diferen-

ças em relação ao anterior, sendo uma das principais a oferta de curso de espe-
cialização – um investimento importante na valorização dos profissionais e do
serviço por eles prestado.
Observe, também, como cada um desses programas, apesar dos obstáculos encon-
trados, deixou algumas sementes, inclusive como lições para que novas tentativas
buscassem suplantar pontos negativos e passassem a estruturar melhor futuras
iniciativas, como o PROVAB, que você verá a seguir.
65
4 – PROVAB (Programa de Valorização Profissional da Aten-

ção Básica)
Implantado em 2011 (Portaria Intermi-
nisterial nº 2087, tinha o objetivo de
estimular e apoiar profissionais de nível
superior na composição das equipes
multiprofissionais, especialmente ESF,
em localidades de maior vulnerabili-
dade em grandes cidades e em muni-
cípios de extrema pobreza.
Participaram médicos, enfermeiros e cirurgiões dentistas. Os par-
ticipantes tiveram direito à pontuação de 10% nas provas de resi-
dência após avaliação do profissional na participação no curso de
especialização em atividades de educação à distância e supervisão
no local de trabalho.
Você pode verificar que o aperfeiçoamento desses programas, acompanhando as

transformações na estrutura do SUS e o investimento em seus perfis de especiali-
zação de profissionais, vêm caminhando em paralelo. Essa estratégia em duas vias
tende a ser melhor sucedida tanto no atendimento a populações nessas áreas mais
remotas ou carentes quanto na qualificação dos profissionais capacitados a nelas
atuar. Esses dois elementos caminhando em paralelo tendem a tornar os princí-
pios do SUS mais próximos da realidade.
Verifique como essa perspectiva encontrou continuidade e ampliação no programa
que sucedeu a esses.
5 - PMM (Programa Mais Médicos)

Criado em 2013, pelo governo brasi-
leiro, com a finalidade de suprir a
carência de médicos em áreas de
difícil acesso e maior vulnerabilidade
em grandes centros (GONÇALVES
JÚNIOR; GAVA; SILVA, 2017). Foram
ofertadas vagas para médicos
brasileiros e estrangeiros, Além da
66
contratação, o programa investiu na construção e reforma das

estruturas físicas das unidades de APS e qualificou os profissionais
por meio de cursos de especialização (BRASIL, 2019).
Até 2015, 73% dos municípios estavam participando do PMM, que
cumpriu seu objetivo de disponibilizar médicos para áreas de maior
vulnerabilidade, melhorando o acesso e a qualidade da atenção à
saúde das pessoas (MELO et al., 2018).
Em 2018, com o anúncio do fim prematuro do programa e devido
à fragilidade do regime de contratação, houve uma saída em massa
dos médicos, na sua maioria estrangeiros, gerando um vazio assis-
tencial, sobretudo nos locais de difícil acesso. Apesar de o PMM
existir até hoje, a fragilidade do regime de contratação permanece,
o que resulta em dificuldades para a fixação dos médicos em des-
continuidade da assistência à saúde.
No PMM, já se encontram melhor definidas as duas vias anteriormente apontadas,

demonstrando como é importante investir em paralelo na especialização do pro-
fissional e nos recursos para atendimento às populações assistidas para que pro-
gramas assim se sustentem.
Nessa trajetória, chegamos agora ao programa no qual você está inserido. Observe
suas características e compare sua estrutura às dos programas anteriores.
6 - PMPB (Programa Médicos pelo Brasil)

A Lei 13.958 – 18/12/2019 (BRASIL,
2019) instituiu o programa com o prin-
cipal objetivo de incrementar a pres-
tação de serviços médicos em locais
de difícil provimento, baixa densidade
demográfica, distantes de grandes
centros urbanos, distritos sanitários
especiais indígenas, comunidades
ribeirinhas ou e de alta vulnerabilidade – alta proporção de pessoas
cadastradas nas equipes de saúde da família e que recebem o
benefício do Programa Bolsa Família, assim como o de formar
médicos especialistas em Medicina de Família e Comunidade (MFC).
Essa lei autoriza o Poder Executivo federal a instituir o serviço social
67
autônomo denominado Agência para Desenvolvimento da Atenção

Primária à Saúde (Adaps), com responsabilidade de implantar, coor-
denar, avaliar, e prestar contas dos resultados alcançados com a
implantação do programa. Essa agência irá contratar os profissio-
nais médicos para os serviços da APS e os tutores (formação em
MFC ou clínica médica). A seleção será feita por processo seletivo
público e ao médico integrante será facultada possibilidade de
realizar a prova de título em MFC, ao final do curso de especialização.
A contratação e a administração de pessoal estarão sob o regime
estabelecido pelo Decreto-Lei nº 5452 – 01/05/1943 (BRASIL, 1943)
– Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
No atual programa fica ainda mais nítida a estreita vinculação entre a necessidade
de atender de forma mais universal, integral, equânime e continuada a população e
a necessidade de preparar, instrumentalizar e apoiar os profissionais médicos para
essa atividade. A ação em duas frentes encontra-se aí bem mais estruturada.
Como integrante desse programa, seu desempenho na equipe, será constante-
mente acompanhado e avaliado, dando a você a oportunidade de aprimorar suas
competências com vistas à qualificação do cuidado das pessoas adstritas ao seu
território. Assim, poderá utilizar seus conhecimentos para melhorar as ações rea-
lizadas na atenção à saúde e ajudar a equipe a adequar os processos de trabalho
para garantir maior resolutividade, utilizando os recursos do SUS de forma cons-
ciente e ajudando a melhorar a imagem de sua unidade, como um agente trans-
formador da realidade.
REFLEXÃO
Como você pôde verificar, o governo já criou diversos programas

para fixar os médicos no interior do país. No entanto, essas medidas
foram insuficientes para manter os profissionais em locais distan-
tes dos grandes centros urbanos. Para você, quais foram os fatores
que o levaram a entrar no programa? A possibilidade de uma espe-
cialização? A remuneração? Quais são os fatores que dificultam o
trabalho no interior? A falta de infraestrutura do município? Ausên-
cia ou dificuldade de acessar exames de maior complexidade? A
precariedade dos vínculos empregatícios?
68
Foram muitos os programas para formação e fixação de profissionais de saúde,
principalmente voltados para os médicos, em áreas remotas, no entanto, de maneira
geral, muitas também foram as dificuldades encontradas para manter os médicos
nesses locais. As causas para isso englobam desde a brevidade dos programas,
passando pela precarização salarial e chegando à falta de uma RAS estruturada,
entre outros fatores. Essa trajetória é parte de uma transformação lenta, porém
constante, que acompanha a mudança de perspectiva de conceitos como saúde e
qualidade de vida, aos poucos disseminada em nossa sociedade graças ao esforço
de profissionais de nossa área e de outros agentes sociais comprometidos com
esses princípios e valores.
69
Encerramento do
módulo
Ao longo deste módulo, você teve a oportunidade de conhecer a história da assis-
tência à saúde no Brasil e reconhecer as suas diversas fases, desde o momento
inicial, em que não havia qualquer tipo de serviço estruturado para o cuidado das
pessoas, passando pela assistência à saúde que se caracterizou pela criação de sis-
temas nos quais apenas pequenas parcelas da população brasileira eram tratadas
com o mínimo de dignidade, chegando finalmente, a um sistema de saúde univer-
sal organizado – o Sistema Único de Saúde.
Mesmo com todo arcabouço jurídico e com diretrizes bem estruturadas, o nosso
serviço de saúde ainda está em constante reformulação para que funcione ade-
quadamente. Assim como houve mudanças na assistência à saúde, o papel do
médico também foi se modificando ao longo da história.
No início, o número de profissionais médicos era escasso, e aqueles que se aven-
turavam a vir da Europa tinham más condições de trabalho e baixa remuneração.
O médico passou a ser mais valorizado a partir da criação das escolas de medicina,
quando também começou a atuar no campo da pesquisa, tendo papel relevante
nas definições de medidas de saúde pública.
Todavia, com a mercantilização dos serviços de saúde, o médico se distanciou da
sua função primordial, que é a proteção da vida. A partir do movimento da Reforma
Sanitária, um contingente desses profissionais resgatou sua essência, participando
ativamente na construção de uma saúde digna para a população brasileira, o SUS.
Você, profissional-estudante, e nós, médicas de família e autoras deste módulo,
somos a parte operacional integrante do sistema, responsáveis pela sua efetiva-
ção. Por esse motivo, o conteúdo ora trabalhado é relevante e estruturante para
a sua prática profissional. Compartilhe o conhecimento estudado, os ideais discu-
tidos e a sua aprendizagem com os integrantes da sua equipe. Dessa forma, você
cria oportunidades para efetivar os ideais das pessoas que lutaram e lutam por
uma sociedade mais justa e por uma saúde de qualidade para a população.
70
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STARFIELD, B. Atenção primária: equilíbrio entre necessidades de saúde, serviços e

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vel em: https://www.who.int/world-health-day/world-health-day-2019/fact-sheets/
details/universal-health-coverage-(uhc). Acesso em: 09 jul. 2021.
75
Biografia dos
conteudistas
LEIKA APARECIDA ISHIYAMA GENIOLE
Possui graduação em Medicina pela Universidade Federal de Mato Grosso (1987).
Especialista em Medicina de Família e Comunidade. Especialista em Homeopatia.
Especialista em Medicina do Trabalho. Mestre em Saúde da Família. Experiência
em tutoria no curso de Medicina da Uniderp. Coordenadora pedagógica do Curso
de Especialização em Atenção Básica em Saúde da Família, Fiocruz-MS. Coordena-
dora pedagógica dos cursos de Zika, Chikungunya e Doenças do Aparelho diges-
tivo. Supervisora do Programa de Residência de Medicina de Família e Comuni-
dade- SESAU/CG (2017- 2019). Supervisora médica da Coordenadoria da Rede de
Atenção Básica- SESAU/CG. Coordenadora de Produção de cursos à distância: Pla-
nejamento em Saúde e Saúde das Populações de Fronteiras.
Currículo Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/0239142477640225
MILENE DA SILVA DANTAS SILVEIRA

Possui graduação em Medicina pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
(2007). Residência Médica em Medicina da Família e Comunidade (2010). Especia-
lização em Regulação em Saúde no SUS pelo Hospital Sírio-Libanês (2014). Mes-
trado em Saúde da Família pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (2016).
Atualmente é médica da Estratégia Saúde da Família - Secretaria Municipal de Saúde
de Campo Grande-MS, preceptora do curso de Residência Médica em Medicina de
Família e Comunidade da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, preceptora
do 5º ano de Medicina da Uniderp, preceptora voluntária da Liga de Saúde da
Família da UFMS.
Currículo Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/8643807754705091
76

MÓDULO 01
Políticas Públicas de Saúde:

processo histórico e a
organização do SUS
REALIZAÇÃO
2021
77

Eixo 01 - Modulo 01 - Políticas Públicas

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Programa Médicos pelo Brasil

EIXO 1 | PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DO SUS E DA

Secretaria de Atenção Primária à Saúde (SAPS)

Secretaria-Executiva da Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS)

Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)

Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul (Fiocruz MS)

Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP)

Fundação de Apoio à Universidade Federal de São Paulo (FapUnifesp)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Brasil. Ministério da Saúde.

Bibliotecária: Juliana Araújo Gomes de Sousa | CRB1 3349

Alguns direitos reservados. É permitida a reprodução, disseminação e utilização dessa obra,

Secretaria de Atenção Primária à Saúde (SAPS)

Departamento de Saúde da Família (DESF)

Coordenação Geral de Provisão de Profissionais para Atenção Primária (CGPROP)

Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)

Secretaria-executiva da Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS)

Coordenação de Monitoramento e Avaliação de Projetos e Programas (UNA-SUS)

Assessoria de Planejamento (UNA-SUS)

Assessoria Pedagógica UNA-SUS

Revisor Técnico-Científico UNA-SUS

Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul (Fiocruz MS)

Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP)

Designer Gráfico UNA-SUS

Apoio Técnico UNA-SUS

Engenheiro de Software UNA-SUS

Desenvolvedor de Moodle UNA-SUS

Coordenador Geral UNA-SUS/Fiocruz MS

Coordenador Acadêmico UNA-SUS/Fiocruz MS

Coordenador de Produção Pedagógica UNA-SUS/Fiocruz MS

Designer Instrucional Fiocruz MS

Coordenador de produção Fiocruz MS

Coordenador Geral UNA-SUS/UNIFESP

Coordenador Acadêmico UNA-SUS/UNIFESP

Coordenação Pedagógica UNA-SUS/UNIFESP

Coordenador de Produção UNA-SUS/UNIFESP

Coordenação de Tecnologia da Informação UNA-SUS/UNIFESP

Analista de Infraestrutura e Rede UNA-SUS/UNIFESP

Analistas de Banco de dados e Infraestrutura UNA-SUS/UNIFESP

Suporte Técnico UNA-SUS/UNIFESP

Designer Instrucional UNA-SUS/UNIFESP

Designer Gráfico UNA-SUS/UNIFESP

Editor de Audiovisual UNA-SUS/UNIFESP

Desejamos a você um bom estudo!

OBJETIVO GERAL DA UNIDADE

1.1 - CONCEITUAÇÃO DE SISTEMAS DE SAÚDE

1.2 - DEFINIÇÃO DE SISTEMAS UNIVERSAIS, COBERTURA UNIVERSAL E COBER-

Nos sistemas universais é proposto o acesso universal a todas as ações de saúde,

SISTEMAS UNIVERSAIS SISTEMAS COM COBERTURA

SISTEMAS POR SISTEMAS POR

A cobertura restringe-se aos seus A cobertura restringe-se aos seus

Países que adotam modelos de cobertura universal de saúde

Devido a essa possibilidade de restrições, vários autores criticam o modelo de

Modalidade por seguro social – modelo Bismarckiano

Modalidade por seguridade social – modelo Beveridge

recursos arrecadados por impostos gerais, que irão não só finan-

Modalidade de assistência social

Há ainda o modelo Semashko, que precedeu o modelo Beveridge e foi difundido

1.4 - BREVE APRESENTAÇÃO DOS SISTEMAS DE SAÚDE DE OUTROS PAÍSES

Quadro 1 – Comparativo de Sistemas de Saúde

Por meio do link: https://www.commonwealthfund.org/international-health-policy-cen-

Observe no quadro que, tanto os países com financiamento do tipo beveridgeano

No Canadá, por exemplo, onde há grandes contingentes de população indígena