La estrategia del Gobierno al anunciar un gran faltante en el presupuesto y su intención de solucionarlo con un aplazamiento de la deuda, deja muchos interrogantes, pues, si efectivamente existe dicho faltante, el manejo de la deuda no es de ninguna manera una solución.
El presupuesto, que aprobó el Congreso, es una autorización que debe dar el Legislativo para que el Ejecutivo tenga un techo de gasto. Lo que no apruebe el Legislativo, el Gobierno no lo puede gastar o girar. En el caso de la deuda, el presupuesto debe tener los pagos de intereses y capital, o de lo contrario estos no se pueden hacer.
Ese techo de gasto es una pieza fundamental para armar las cuentas fiscales en la parte de los egresos. Para el análisis de faltantes lo importante es la discusión fiscal, pues el Gobierno tiene que cumplir, por ley, con la regla fiscal, la cual da unos máximos de déficit. En estas cuentas, los ingresos tributarios, de venta de empresas, dividendos, etc., tienen que ser suficientes para cumplir con la meta de déficit de la regla fiscal, y es aquí donde pueden surgir faltantes.
El problema, con el anuncio de aplazar el pago de capital de la deuda, es que en las cuentas fiscales el pago de capital no tienen ningún impacto, pues en esta contabilidad, para el cálculo del déficit, solo se tienen en cuenta los intereses.
Lo que anunció el Gobierno fue un aplazamiento del pago de capital por $14 billones y un incremento, en ese mismo monto, del presupuesto de inversión, el cual sí tiene impacto fiscal. Por lo anterior, el Gobierno tendrá que conseguir recursos de impuestos para financiar estos $14 billones que ha presupuestado para inversión. La deuda o la reprogramación de la misma, en este caso, no ayudan a solucionar el ‘faltante’ fiscal, pero dejarla sin presupuesto tiene otras implicaciones.
En una economía con déficit fiscal, hay dos formas de pagar las amortizaciones, que presupuestalmente tienen tratamientos totalmente diferentes. Una es tomar nueva deuda, para incrementar la caja, y cuando llegue el vencimiento usar esos recursos para pagar la deuda que se vence; y la otra es hacer un canje de deuda o ‘aplazamiento’, con lo cual se paga, a los tenedores de la deuda que se vence, con nuevos títulos a más largo plazo. La diferencia es sutil, pues al final del las dos operaciones la deuda es la misma, pero el canje de deuda no necesita presupuesto, pues no hay una salida de caja sino de títulos por títulos.
Lo que se había planteado en el presupuesto inicial, presentado al Congreso por el anterior Gobierno, era usar la primera opción, para lo cual no son necesarios más ingresos tributarios, pues, como ya dije, el pago de capital de la deuda no genera ‘faltante’ fiscal. En esta opción se usan ingresos de nueva deuda para pagar vencimientos de deuda antigua.
De todas maneras, la Dirección de Crédito Público se venía preparando para la segunda alternativa y, si se aprobaba el presupuesto original, tenía la opción de ejecutarla cuando las condiciones de mercado fueran las mejores.
Para lo anterior hizo una mejora sustancial en la forma como se ejecutan los canjes en el mercado interno, con la expedición de una Resolución donde se incorporan los derechos y las obligaciones de los participantes en este tipo de operaciones. Tradicionalmente, para esto se firmaban contratos con cada uno de los participantes del canje, lo cual, con la burocracia gubernamental, era muy dispendioso y tenía costos financieros grandes, pues, tan pronto se iniciaba el proceso de firma, el mercado empezaba un ciclo especulativo que incrementaba sustancialmente las tasas y perjudicaba los intereses de la Nación.
Con el anuncio de la reprogramación, no se soluciona ningún faltante, pero, en lo referente a la deuda, se pierde la opción de ejecutar o no canjes. El Gobierno ahora se está poniendo una camisa de fuerza y tendrá que solucionar el problema, con lo cual le dará al mercado poder especulativo.
Hace algunos días solucionó parte del problema al anunciar dos operaciones de este tipo: una por US$1.000 millones, en el mercado externo, y otra por $6,1 billones, en el interno, usando títulos que le compró al mercado y al Banco de la República.
El Gobierno está dejando ‘desfinanciado’ el pago de la deuda, pues en el caso hipotético de que los tenedores de los títulos no quieran cambiarlos por nuevos títulos y, por el contrario, quieran que les paguen en efectivo, no podrá hacerlo, pues no contará con la autorización o presupuesto. Si este remoto escenario se diera, tendría que tramitar una nueva ley de presupuesto que restituyera el servicio de la deuda que se aplazó.
Adicional al tema fiscal, en el 2019 había un incremento del servicio de la deuda, específicamente en amortizaciones, de $17 billones y este es uno de los argumentos para pensar en canjes, como una alternativa para mitigar los riesgos de refinanciación, disminuir los costos de la deuda, y suavizar el impacto monetario del pago de un monto tan grande en dos fechas durante el año. Pero estos deben ser una opción y no una obligación.
Este incremento se debe a que coinciden vencimientos de bonos internos y externos, que en promedio se emitieron hace más de 10 años, y no debe generar alerta. Estos vencimientos no superan el 10% del total de la deuda, que es el límite que por más de 20 años se ha autoimpuesto Crédito Público como máxima concentración.
No entiendo cual es el objetivo de toda esta estrategia, pero podría ser mostrar una necesidad grande de ingresos ($25 billones), una solución parcial a través de un aplazamiento de deuda ($14 billones), que no es una solución, y por consiguiente la justificación de la tributaria o como se llama ahora una Ley de Financiamiento.
Si es así, puede ser una buena movida política pues, con detalles tan técnicos, tiene confundido a todo el mundo, pero se dejó desfinanciada la deuda innecesariamente, con los riesgos y costos que esto tiene.
Luis Eduardo Arango Varón
Ex Director de Crédito Público y Tesoro Nacional
