Le soutien public à l’agriculture a atteint un niveau record de 851 milliards USD par an en 2020-22 dans les 54 pays suivis par l’OCDE. Sur ce montant, 518 milliards USD prenaient la forme d’un soutien budgétaire par les contribuables, tandis que les autres 333 milliards USD provenaient de transferts des consommateurs au travers de politiques portant les prix intérieurs à un niveau plus élevé que ceux en vigueur sur les marchés internationaux. Une réforme des mesures de soutien pourrait favoriser une augmentation de la durabilité, de la productivité et de la résilience de l’agriculture, tout en contribuant aux moyens d’existence des agriculteurs en leur procurant d’autres sources de revenus.
Subventions et aides publiques
Les subventions et les aides publiques peuvent prendre de nombreuses formes, avec différents types de prédominance dans différents secteurs. Si certains types de soutien sont relativement bien compris, d’autres sont beaucoup plus difficiles à identifier et à mesurer. Une compréhension commune de la nature et de l’ampleur des subventions dans les différents secteurs est une première étape essentielle de la coopération internationale pour répondre aux préoccupations relatives à l’équité des règles du jeu au niveau mondial.
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Messages clés
Nombre de gouvernements prennent actuellement des mesures pour soutenir la production intérieure, au risque que les pays s’engagent dans une course aux subventions coûteuse, source de gaspillage et créatrice de distorsions. L’évaluation de l’étendue et de l’ampleur de ces interventions publiques est certes essentielle pour éclairer l’élaboration des politiques, mais elle demeure difficile eu égard au manque persistant de données fiables et comparables.
Les données au niveau des entreprises pourraient offrir un autre moyen permettant de mesurer les subventions industrielles et d’en améliorer au final la conception. L’OCDE détermine la nature et l’échelle du soutien aux secteurs industriels à l’aide d’une approche fondée sur les données au niveau des entreprises, de manière à mesurer le soutien qu’elles reçoivent. Cette information apporte un nouvel éclairage sur les moyens utilisés par les gouvernements pour soutenir les grands producteurs industriels – depuis les aides non remboursables et les allègements de la fiscalité des entreprises jusqu’aux prêts bonifiés.
Les subventions et autres aides publiques, si elles sont bien conçues, peuvent concourir à la santé des stocks halieutiques et des écosystèmes, améliorer la productivité de ces stocks et renforcer la résilience du secteur, mais si elles sont mal ciblées, les subventions risquent d’encourager une pêche non durable.
L’OCDE suit et analyse régulièrement les politiques de pêche des pays en s’appuyant sur sa base de données de l’estimation du soutien à la pêche et à l’aquaculture. L’édition 2022 de l’Examen de l’OCDE des pêcheries a également proposé un cadre d’évaluation des mesures de soutien qui risquent d’encourager la pêche non durable en fonction du contexte où elles sont mises en œuvre et suggère de meilleures options.
De nouvelles données de l’OCDE et de l’AIE montrent que le coût budgétaire à l’échelle mondiale des mesures d’aide mondiale aux énergies fossiles au sein de 82 économies a presque doublé pour atteindre 1 481.3 milliards USD en 2022, contre 769.5 milliards USD en 2021, les gouvernements ayant pris des mesures pour compenser les prix exceptionnellement élevés de l’énergie, dus en partie à la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine.
L’Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles mesure le coût budgétaire du soutien à la production et à la consommation d’énergies fossiles dans 51 économies émergentes et avancées. Les données sont actualisées tous les ans et remontent jusqu’à 2010.
Contexte
Subventions industrielles et équité des règles du jeu
Les subventions peuvent certes être utiles pour faire face aux situations d’urgence ou remédier aux dysfonctionnements du marché, mais elles peuvent également remettre en cause la concurrence loyale et amener d’autres pays à prendre des mesures de rétorsion, au détriment des consommateurs, des contribuables et des gouvernements qui ne disposent pas des mêmes volumes de ressources, ce qui finit par entamer le soutien du public à l’intégration de l’économie mondiale.
Les entreprises publiques ne sont pas seulement de grandes pourvoyeuses de soutien public : elles en sont aussi les principales bénéficiaires. Dans les 14 grands secteurs industriels examinés par l’OCDE, les entreprises où la participation publique (directe ou indirecte) est supérieure à 25 % tendent à recevoir un soutien relativement plus important sous la forme d’aides non remboursables et de prêts bonifiés.
L’évaluation de l’étendue et de l’ampleur des interventions publiques dans le secteur manufacturier s’avère difficile, faute de données fiables et comparables. Les données de l’OCDE au niveau de l’entreprise offrent un autre moyen de mesurer l’étendue, l’ampleur et l’impact des subventions industrielles.
Soutien public au secteur de la pêche
Les gouvernements soutiennent leur secteur de la pêche à travers un large éventail de mesures. Il peut par exemple s’agir de la gestion des stocks halieutiques et de la réglementation des activités de pêche ; du soutien des revenus des pêcheurs ; ou de subventions pour l’achat ou la modernisation des navires et des engins de pêche. Le soutien peut contribuer à la surexploitation des ressources halieutiques ou à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) s’il encourage la pêche dans des contextes où la gestion durable et le respect de la réglementation ne sont pas suffisamment assurés. Les gouvernements s’attachent à mieux concevoir et à mieux cibler les mesures mises en œuvre, afin de soutenir les revenus des pêcheurs sans pour autant encourager une pêche non durable.
L’estimation du soutien à la pêche et à l’aquaculture (ESPA) de l’OCDE mesure de manière cohérente et transparente le soutien apporté au secteur de la pêche dans 40 pays de l’OCDE et autres grandes économies halieutiques, qui représentaient conjointement 90 % de la production mondiale de la pêche de capture en volume au cours de la période 2018-20. L’ESPA et les travaux d’analyse qui lui sont associés permettent d’évaluer les répercussions que les mesures de soutien à la pêche exercent sur les stocks et les écosystèmes halieutiques.
Les données sont actualisées tous les deux ans et remontent jusqu’à 2009.
Soutien aux énergies fossiles
Face à la menace existentielle que fait planer le changement climatique, les gouvernements ont une occasion d’accélérer l’investissement dans les énergies durables et la création d’emplois verts, de manière à atteindre l’Objectif de développement durable no 7 des Nations Unies : garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes, à un coût abordable.
Le coût budgétaire du soutien aux énergies fossiles n’en continue pas moins d’augmenter. Une grande partie du soutien récemment accordé témoigne des efforts des gouvernements pour compenser les prix élevés de l’énergie, mais une bonne part de ce soutien n’est pas ciblé vers ceux qui en ont le plus besoin et risque non seulement d’encourager le gaspillage mais aussi de ne pas bénéficier efficacement aux ménages à faible revenu. Lorsque les prix demeurent élevés, les gouvernements devraient se tourner vers des mesures plus ciblées, et avoir notamment davantage recours au soutien des revenus.
L’Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles mesure le coût budgétaire du soutien à la production et à la consommation d’énergies fossiles dans 51 économies émergentes et avancées. Les données sont actualisées tous les ans et remontent jusqu’à 2010.
Soutien public à l’agriculture
L’OCDE suit le soutien public à l’agriculture dans 54 pays, dont tous les pays de l’OCDE et de l’UE et 11 grandes économies émergentes (Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Chine, Fédération de Russie, Inde, Indonésie, Kazakhstan, Philippines, Ukraine et Viet Nam). Les mesures de soutien comprennent aussi bien des transferts budgétaires que l’effet de soutien exercé par les obstacles à l’accès aux marchés. Les données sont actualisées tous les ans et remontent jusqu’à 1986.
L’essentiel du soutien est apporté au titre de cadres stratégiques à long terme. Néanmoins, des événements imprévus, tels que la flambée des prix alimentaires, la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine et la pandémie de COVID-19, ont, ces dernières années, conduit les pouvoirs publics à prendre des mesures qui ont eu pour effet d’accroître ce soutien. À l’heure actuelle, le soutien atteint un sommet historique, son niveau étant 2.5 fois plus élevé qu’il y a 20 ans (dans le contexte d’une multiplication par 3.6 de la valeur globale de la production agricole). La majeure partie du soutien à l’agriculture reste axé sur le soutien des prix du marché (c’est-à-dire sur les mesures qui portent les prix perçus par les agriculteurs à un niveau supérieur à ceux observés sur les marchés mondiaux), l’une des parmi les formes de soutien qui créent le plus de distorsions, alors que le soutien aux services d’intérêt général fournis au secteur (tels que les services de R-D ou de vulgarisation) demeure modeste.
Données associées
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Document politique1 juillet 2022